弱势群体保护中的政府创新动力机制分析

1/8弱势群体保护中的政府创新动力机制分析关键词弱势群体/公民权/政府创新/参与内容提要地方政府保护弱势群体的实践表现在建立弱势群体的生活保障制度和建立弱势群体的权利保障机制方面，因此地方政府的相关创新呈现出具体保护、政策环境、能促性赋权三个层次。政府创新的复合动力机制在于试点经验推广的制度路径支持、官员的政绩追求、政府弱势部门巩固和增强部门存在合法性的需要。既有政府创新还存在着未能从权利平等保护和公民参与不足等缺陷。目前的弱势群体保护的动力机制已经开始由政府主动创新向公民和社会以提出权利要求的方式推动政府创新转移。改革开放之前，我国的社会结构相对简单，并没有弱势群体这个词，只是存在着政府照顾的对象。改革开放后，伴随着企业改革的不断深入，不断增加的下岗人员在城市中形成了一个被单位化生存模式抛弃的社会群体。1993年6月，上海市民政局在调查研究的基础上，提出了建立城镇最低生活保障线的方案，经报请市政府同意，与有关部门一道下发了关于本市城镇居民最低生活保障线的通知。当年有7680位城镇居民通过这一制度得到了基2/8本生活保障。（叶兴庆、张顺喜“中国城乡最低生活保障制度的演变过程和现状”，载中国国际扶贫中心中国开发式扶贫的实践与探索如果说城乡居民的最低生活保障从地方政府的探索逐渐演变为国家的普遍政策体现的是一般性制度的话，那么，还有一些地方政府探索的弱势群体生活保障机制则是将一些既有的原则性制度具体化、因地制宜操作化，或填补某些政府向社会过渡时期的制度功能空白。LOCALHOST例如山东省青岛市的“阳光救助”工程、福建省厦门市思明区嘉莲街道“爱心超市”和广西壮族自治区“五保村”等。二建立弱势群体的权利保障机制促进权利的平等如果说弱势群体的生活保障是对弱势群体的直接帮助和保护的话，弱势群体的权利保障机制则是对弱势群体予以保护的根本。地方政府对弱势群体的权利保障的创新分为三个层次第一个层次是确保权利平等底线的创新；第二个层次是通过资源的配置来确保某些既有社会权利的平等享有；第三个层次是依托一定的组织或机制促进特定群体权利能力提升的创新。所谓权利平等的底线就是公民应当在程序和内容上无差别地享有宪法和企业改革的保障措施开始转变为全社会整体福利体系的建构。这些变化并非是从弱势群体保护3/8一开始就显露出来的，也不是改革开放后国家设定的发展战略，而是随着改革开放从“摸着石头过河”的方向性探索转变为从国家建构的宏观视野关注政治、经济和社会协调发展的战略转变而产生的。一当前政府对弱势群体保护的不足任何创新都需要克服重重阻力，这里提出地方政府创新对弱势群体保护的不足并不是要批评地方政府做得不好，而是为未来的政府创新提供一定的借鉴，以图针对弱势群体的地方政府创新的脉络能够在促进公民赋权的基础上有助于国家建构的进程。首先，弱势群体保护的源头性创新还没有成为地方政府创新的主流。弱势群体的保护在根本上是一个权利保护问题，其最终目标是促进人之为人的全面发展。换言之，如果一个社会的弱势群体得不到保护，那么，弱势群体的公民权就是不完整的，这个社会的整体发展就是不健全的。源头性的创新首先在于维护所有公民的权利平等。换言之，对弱势群体的保护应当超越弱势群体，从全体公民的权利平等出发来予以考量。尽管既有的地方政府创新中已经有了一些赋权性的表现，但包括弱势群体在内的所有公民的权利平等仍然需要普遍的可行的制度和渠道保障，而且，这些制度保障和渠道应当容易获得和选择。从这个意义上说，我国对弱势群体进行保护的地方政府创新还有很大的4/8空间。其次，弱势群体保护的源头性创新还在于在为弱势群体提供保护的时候，不要贴上“这是弱势群体”的标签，而是将弱势群体的保护纳入到公民权利能力的提高当中，而淡化其“弱势”，保留其尊严。既有的一些地方政府创新在总结保护弱势群体的经验时，强调这些群体的“弱势”无可厚非，但还须有从人之为人的平等和尊严方面来进行“去弱势”的改进。因此，既有的地方政府创新尽管为弱势群体保护更多地提供了兼顾权利平等和实质平等的渠道，但是，针对弱势群体的赋权性保护还有待进一步发展。其次，参与权作为保护弱势群体利益的利器还没有纳入弱势群体保护的核心制度当中。人们通过参与才能够正视权利、珍视权利、行使权利。一些地方从人大、政府会议到基层的选举等层面也都越来越重视公民的参与，这些都是增强公民权利能力的可喜改革。但是，公民的参与权从内容上可以划分为对政府具体议题的参与、提出并启动具体议题两个方面，相较而言，前者是更为经常性的参与，而后者虽然频度不如前者，但却更加重要，因为是否能够提出和启动议题显示出公民的选择权的有无和大小。既有的地方政府创新都开始重视公民对政府具体议题的参与，但是，这种参与中的议题由政府确定，程序本身也由政府确定，在一些地方成为为地方政府行为合法性“走秀”的形式。参与尤其能够使弱势群体的利益在政府决策中得5/8到应有的注意，在执行过程中获得利益的平衡，更能够提升人们对公民的权利与义务的认知程度，促进社会的和谐。最后，弱势群体保护的制度化与地方政府官员的政绩追求之间的必然连接尚未建立。政绩考核决定着地方政府官员的职业发展，因此，地方政府官员的政绩追求依赖于政绩考核的指标和方法，而官员的任期制在一定程度上使官员的政绩追求呈现出短期效应，这对于地方政府创新的制度化本身造成一定的困难。弱势群体保护并不像经济发展那样容易衡量，“不出事”往往被作为衡量一个地方政治社会稳定的指标，弱势群体保护得好在一定程度上只能成为地方政治社会稳定锦上添花的因素。在这样的前提下，只要现有的政绩考核体系未能将弱势群体保护作为民生指标的内容，或者弱势群体保护在政绩考核体系中无足轻重或仅仅与稳定相联系，那么，弱势群体保护在地方政府层面的制度化就难以与公民的社会权利真正勾连起来，而如果不能与公民的社会权利勾连起来，弱势群体保护的结果就可能是社会民众难以从对政府的政策性依赖者转变为能够反过来运用权利促进政府绩效的公民。另外，约束地方政府官员的政绩追求，还需要在方法上打破政绩考核的封闭性，增加开放性因子，加入社会公众的评价指标，才能够维持公民权发展与官员政绩追求之6/8间的平衡。二政府创新动力机制的转移既有的地方政府创新从一定程度上缓解着弱势群体的弱势，也推动了公民社会权利的发展。但需要注意的是，弱势群体的弱势如果要实现根本的转变，或者说这种弱势不至于转变成绝对的弱势，仅仅依靠政府创新是不够的，政府创新并不是弱势群体得到保障的根本动力，真正的动力在于弱势群体和整个社会对公民权要求的提出。因此，尽管在弱势群体的保护方面，政府仍然发挥而且必须发挥主导作用，但公民个体和社会力量的行动也越来越重要。前文提到的各个实例已经反应出弱势群体保护的动力机制开始由政府主动创新向公民和社会主动保护转移，而通讯技术的迅速发展则加速了这个转移进程。这种转移反映着公共利益的公民主体基础的凸现，一方面是政府创新的社会辐射效应，另一方面也是人文精神显露和公民社会开始成长的表现。从世界范围内公民权的发展规律来看，无外乎两种情况。一种情况是政府将公民权的普遍化作为一种社会整合的策略而主动推行，如德国早期对工人的保障就是将工人这个相对弱势的群体主动纳入权利平等范围内来避免大规模阶级冲突的策略选择。另一种情况就是政府在公民的强烈要求和争取下不得不将某些权利普遍化，在这种情况7/8下，公民对权利要求的提出主要有三种方式第一，阶级斗争甚至暴力革命。第二，被排除在某些权利之外的群体组织起来，运用社会运动的方式向社会和政府表达权利要求。第三，公共领域中的交谈与讨论、争论。有鉴于此，知情与参与已经成为公民权和公共权利之间互动的基础，而政府对弱势群体的保护重点也应当转移到权利的保障。在现实当中，尽管“从群众来，到群众中去”长期以来是我国政府开展工作的重要法宝之一，但是，在建国后较长时期内，这个法宝的使用与计划经济时代相适应，越来越多地偏重于自上而下的途径。改革开放后，政府获取公众支持来开展工作的方式也面临着全球化时代透明化和公众知情参与的双重挑战。20世纪90年代以来，地方政府不断创造和建构各种公民参与的途径。尽管这些地方政府创新的直接目的是更好地实现政府意图，但其不容忽视的副产品却是公民权利意识和权利能力的提升，因此，这方面的地方政府创新是一种典型的赋权型创新，其效果如同改革开放一样，是不可逆的。需要注意的是，在这些地方政府创新中，相较于“有身份”的社会成员处于相对弱势的普通社会公众的权利得到切实实现，从长远看，对于促进公民的政治权利平等无疑具有重要意义。如贵州省贵阳市人大常委会推行市民旁听制度，安徽省芜湖市政府建立“市民心声”网站等。这些地方政府在创新探索中抓住了公民8/8权从要求到权利的转变，既增进了公民权的内涵，也将弱势群体视为平等的社会成员来交流，为弱势群体的