比较优势理论实例.doc

中国民间组织参与扶贫开发：比较优势及发展方向民间组织（NGO）参与扶贫是中国扶贫政策发展的内在要求和必然出路。NGO过去是，将来还将继续是中国扶贫工作的重要主体之一。NGO扶贫不仅在一定程度上弥补了政府资金的不足，并且具有扶贫的组织理念，项目实施的灵活性和多样性等特征，资金使用效率和扶贫命中率都远远高于政府。一、中国农村扶贫开发中的民间组织及其行为特点关于民间组织的定义，莱斯特萨拉蒙教授提出的5特征界定法（即组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性）比较有代表。中国几乎不存在严格意义的、纯粹NGO，但又确实存在一些社会组织，其行为和运作机制既不同于政府又不同于企业，中国大多倾向于宽松地定义。只要是依法注册的正式组织，从事非营利性活动，满足志愿性和公益性要求，具有不同程度的独立性和自治性即可。根据特定目的形成的习惯，本文认为NGO与非政府组织、社团、公民社会、第三部门、非营利组织等是可以通用的，文中没有涉及国际NGO和政府非专职机构扶贫。NGO扶贫是指NGO在中国境内针对穷人和社会弱势群体所提供的各种救助、开发以及社会服务活动。扶贫是中国NGO最为关注的基本领域之一，与其他领域相比，参与扶贫的NGO数量最多，类型最丰富，贡献和影响也最大。可以说有影响力的NGO几乎都参与了扶贫活动，而且它们最有影响的活动几乎都与扶贫有关。比如“春蕾计划”，康复工程，“大地之爱，母亲水窖”工程等，都在扶贫方面起到了很大的作用。1、NGO扶贫总体上处于不成熟的初级发展阶段。NGO进入扶贫领域，在资源动员、模式创新、扶贫到户、提高效率等方面创造了很多好的典型，倡导了一种全新的意识。作为“政府的助手”，数以万计的NGO组织，每年从海内外募集到的资金约5070亿元左右，在一定程度上弥补了政府扶贫财力的不足，在扶贫方面做出贡献。例如如果没有中国青少年发展基金会募集到的56.7多亿元善款及其开展的“希望工程”，便不可能有15940多所设施齐全的希望小学和14000个希望工程图书室，346多万儿童就学了。再如，若无中华慈善总会等NGO组织开展大规模募捐赈灾活动，国家将不得不为灾难付出更大的代价，部分灾民亦可能难以自拨。但是，相对西方成熟的公民社会而言，中国NG参与扶贫仍处于不成熟的初级发展阶段，NGO起步比较晚，无论是组织数量和规模，组织架构、规章制度、从业人员、资源和活动，还是扶贫的经验、模式、能力和贡献，均不能与发达国家相比。目前，中国NGO在扶贫领域唱主角的最好时机尚未到来。2、NGO类型呈现多样化。目前，在中国从事农村扶贫的NGO类型很多。根据与政府管理关系分为三类：（1）自上而下形成的官办型NGO。例如中轻工联，中纺协中国红十字会、中华慈善总会等。（2）具有一定官方背景，但在改革发展中成长、适应和变化，并独立自主开展活动的新型NGO。例如中国青基会、中国扶贫基金会等。（3）自下而上形成，由民间个人发起创建，组织运作、资金来源、工作人员都自主筹划安排和开展活动的草根型NGO。例如四川仪陇县乡村发展协会。但是，官方和半官方的民间组织仍然是扶贫活动的主体，草根民间组织参与扶贫也越来越多。除专业组织（中国扶贫基金会）外，许多非专业组织也介入进来，并有特色的扶贫行动。3、NGO扶贫融资渠道单一，基金运作模式比较普遍。主要表现在：（1）对政府资金依赖大，存在着“慈善不足”现象。官方性和半官方性NGO直接或间接来自政府的资金在NGO的资金中所占比例都较大。规模比较小、刚刚起步的NGO组织往往对海外资金的依赖很强。（2）运用基金模式。由于资金筹措和扶贫项目具有不确定性，扶贫基金的形成是确保NGO的活动具有持续性的关键，需要相机决策地选择基金形态。（3）资源的二元性与马太效应。官方背景为NGO动员资源提供了合法性和强有力的制度保证，有利于扶贫资源动员。512汶川大地震，民间捐赠超过700亿，主要集中在民政部门、红十字会、慈善总会和几家专业型公募基金会。那些缺少官方背景的NGO动员资源的能力往往要弱一些。越在基层的NGO距离资源就越远，它们独立开展活动的困难就越多，从而在发展中也就更被动。（4）民间捐赠资源过度垄断的弊端。长期以来，第三部门之间缺乏分工合作，各自为战。其结果是公募基金会与民间公益服务组织很难实现资源对接。而草根NGO几乎无法获取本土资源的支持，不得不依赖外援或者透支自己的能力长期坚守。4、扶贫领域越来越广，扶贫方式越来越多。NGO扶贫活动领域主要集中于教育、医疗卫生、环境保护、宗教文化等扶贫开发。已有涵盖救灾、扶贫、安老、助孤、支教、助学、扶残、助医等方面。项目覆盖了所有内地省份。扶贫方式除了资金和物质扶持以外，更多的表现为专业扶贫方式。主要有生存扶贫、文化扶贫、教育扶贫、技术扶贫、人口扶贫和环保扶贫等。比如，最具生存扶贫代表性的是“贫困农户自立工程”，在教育扶贫方面的“希望工程”，还有小额信贷经济扶贫、春晖行动文化扶贫等。光彩事业形成了12个行之有效的扶贫模式：农业开发模式、投资办厂模式、招工扶贫模式、再就业工程模式、科技投入模式、市场开发模式、移民安居模式、教育办学模式、国土绿化模式、捐赠帮扶模式、饮水工程模式和“义田”扶贫模式。其中，招工扶贫“输血式”扶贫和“造血式”扶贫的二者之长，并融合了信息扶贫、智力扶贫、观念扶贫、自强扶贫等多种先进的扶贫理念。5、推行了项目管理方式，改革内部治理结构。NGO在扶贫活动中不断实现管理模式上的创新，包括：（1）项目规范化管理。从项目的立项、实施、评估、审计、公示等方面都有严格的规定，从制度上提高项目的运作水平。友成的“资源整合、项目孵化、参与式资助、开放性互动”管理模式值得借鉴推广。（2）因地制宜地探索出了符合不同地区特点的项目实施方案。开始注重项目的设计、操作与管理，并致力于创造具有影响力的品牌项目。希望工程所开辟的动员社会力量支持和发展教育的路子以及在运作方面独创的许多具体方式（如“一对一助学”方式）符合国情和社会心理。其基本制度严密合理，运作有效。（3）开始改革其内部的管理机制。例如，扶贫基金会修改了基金会章程，改变基金会人员构成明确规定建立独立的财务管理和审计制度，按照科学、民主、公开的原则对基金的募集和使用进行管理和严格的监督。推进整体改革一实行全面责任化的管理体制、全员聘任制和岗位责任制，建立了公开透明的激励和约束机制。（4）具有自我完善特征。NGO对扶贫做出贡献的同时，扶贫给NGO的成长提供了巨大的空间：自身能力提高了，活动范围扩大了，动员资源的能力加强了，影响也提高了，得到了当地贫困农民和政府的认可。6、合作机制在不断创新。海外NGO也参与到我国的扶贫活动中来，并与政府和本土NGO合作，它们的管理制度和扶贫方式开始对国内起到示范作用。国内NGO开始思考和调整战略，NGO参与扶贫项目是中国尝试在扶贫模式和扶贫制度安排方面探索的新模式。这将改变和重塑中国的扶贫开发工作。NGO之间的合作也在不断尝试，并取得效果。例如，由中国人口福利基金会、中国计划生育协会和中国人口报社联合发起“幸福工程”，中国社会科学院与国外NGO的合作是开展小额信贷试点方面实现双赢的成功案例，华夏银行与中国扶贫基金会的合作是推动小额信贷实现双赢的成功尝试。二、民间组织参与扶贫开发中的比较优势分析作为一种新的扶贫机制，NGO存在由政府推动扶贫的比较优势：针对性强、扶贫命中率高、强烈的创新冲动、适应快速变化的需求、持续不懈、专门知识和技能和敬业精神。NGO在我国的扶贫中越来越发挥着重要的作用。NGO发展至少在以下几个方面推进了中国的扶贫事业：1、挤出效应、资本深化、资源再配置与NGO扶贫资本的投入。（1）扶贫资本投入的挤出效应。政府提供的资金与扶贫需求有很大差距。贫困地区自身经济实力弱，财政小。贫困地区地方收支矛盾更为突出，配套资金少。目前政府对扶贫的投入仅为人均1000元左右。据统计，目前的脱贫成本大约为每人11.5万元，而当前政府投入远达不到这个水平。NGO具有良好的社会动员能力和资源整合能力。NGO将政府无法动员的资源引入扶贫领域，在一定程度上补充了政府扶贫资金的不足，减轻了政府负担。NGO积极吸收更多的国际社会和海外资源用于扶贫开发事业。不少国际机构如温洛克国际农业开发中心总部规定他们的项目必须与当地NGO而不能直接与政府机构合作。（2）资本深化与资金支持密度提高。NGO项目区域涉及到数十个贫困县。比起政府的扶贫支持，在项目区域内，NGO投入的资金更为集中（数百万元、县）。项目区域往往仅覆盖数个乡镇或村，对于受益乡村来说，来自NGO的投入无疑是巨大的，在某些项目点上的投入甚至要比政府的扶贫投入更多。（3）资源再分配与NGO扶贫。NGO带着资金和人力参与扶贫的时候，在一定程度上带来了资源的再分配。NGO通过自己的资源动员机制和项目进村方式，实现了资源向贫困地区的转移，为贫困地区发展提供了一个平台。希望工程是直接反映了弱势群体的需求，而且对社会财富再分配有着一定的作用。如希望工程每支出100块钱，就有89.8元钱从城市转移到农村，有87.7元钱从中高收入地区转移到低收入地区，有88.2元钱从中高收入阶层转移到低收入阶层，有大约36.7元钱从海外转移到中国大陆的贫困农村。财富再分配通过社会分配在内的三次分配，形成了一个更好地推动社会公正的状态。2、NGO参与扶贫活动的创新优势。NGO活力就在于它的创新力，在于它对社会现象的富有责任的研究思考和富有成效的改革行动。NGO具有比政府更为强烈的内在创新冲动。既表现为理念创新、新技术和生产方式的创新，也表现在组织制度创新。体现在：（1）价值取向、新的方法和理念的引入。NGO将新的扶贫理念带入到扶贫行动中。从“以人为本，以权利为本”的理念出发，通过建立一套比较完善的机制保障贫困人口基本权利的获得和实现。比如在扶贫中的志愿者精神和参与式扶贫在很大程度上被推广。多数NGO参与扶贫工作带有较强的志愿者精神，扶贫不仅仅作为一项工作，也同时是自己的理想和事业。希望工程倡导公民互助，倡导一种志愿的精神，靠着一种道德的力量，倡导扶危济困、尊师重教。（2）组织创新。特别是组织结构体制、项目管理体制和制度等方面的创新，例如，改革和完善理事会决策机制、建立公开透明的信息共享制度、革新开发和培训人才制度等；如通过小额信贷项目和建立扶贫社，引导当地建立起有约束功能的信用链及其相关制度，从生产制度上改变了贫困人口生活的状态。NGO扶贫过程中通常会采用一些新的做法、设计、探索和思路。扶贫模式中对某些环节进行创造或调整，可使整个扶贫模式更富有成效。参与模块创新可不断提高项目的可操作性。NGO小额信贷实现了资金传递模块、后续管护模块、贫困监测和信息反馈模块创新。采用集团式扶贫的方法，能把政府部门、科研单位、大专院校和工商企业的优势整合起来，克服了单独扶贫力度小、活力弱、组织难等不足。以项目为中心的组织结构，促进了扶贫的专业化和规范化。（3）资金渠道创新。增加了扶贫资金筹资渠道，除了政府资助外，还有来自外国政府、国际组织、企业和社会个人捐助等多种渠道，筹资渠道具有广泛性的优势。比如扶贫基金会、慈善协会等可以很好地利用海内外慈善资源。NGO扶贫增加了扶贫资源进入贫困地区的管道，使得渠道多元化了。同时，引入了多元化的理念和方式。NGO能够很好地利用民间经济资源和社会资源，不仅为政府扶贫效率提供了参照系，还督促政府扶贫效率的提高。（4）项目创新。NGO开展扶贫项目时的自主性、创造性和选择性正在增强，越来越多的组织开始注