国有企业招投标工作中存在的问题及监管探析.docx

国有企业招投标工作中存在的问题及监管探析 侯英摘 要：由于受社会环境、经济环境、法制建设、管理体制等各种因素的影响，在国有企业工程招投标过程中存在 诸多问题，严重制约了市场交易的公平、公正、公开性，造成了企业利益受损，并引发腐败。本文通过系统分析这 些问题的成因，结合工作实际，探讨了改进和完善招投标工作的有效途径和方法，从提高法律意识、健全制度、严 格准入、提高素养、加强监管、加大处罚力度等方面提出对策。关键词：招投标；问题；监管；分析作者简介：侯 英，中国石化湖北石油分公司，高级经济师。（湖北 武汉 430070）中图分类号：F272文献标识码：A文章编号：1007-5968（2013）05-0094-03招投标行为作为在市场经济条件下企业对外发包的主要方式，不但能为企业选择好的供货商和承包人，而且 能够优化资源配置。对招投标进行监管，是企业实现内部 控制、防范风险以及有效规范参与市场竞争各方行为的重 要环节和手段。企业进行招投标活动必须遵循市场经济 活动平等、自愿、诚信、互利的基本原则和规范的程序依法 依规进行。近年来，由于某些原因，招投标工作还存在一 些不容忽视的问题和不足，难以达到招投标制度设计本身 所预期的质量和效果。如何加强制度建设，强化监督规范 招标投标行为，是值得我们认真研究和探讨的一个问题。一、当前招投标工作中存在的问题1. 在组织环节，肢解工程，规避招标。按照规定，工程 标段的划分主要以类别和位置划分。有的单位对应该招标 项目就是不招标，化整为零，并以各种理由找借口，强调其特 殊性。有的单位盲目追求工程进度，在没有完成基本建设程 序、组织好资金，甚至连设计都未完成的情况下违规招标。 有的单位将工程技术上紧密相连、不可分割的单位工程分割 为不同标段，将能由一个承包商和供应商完成的工程划分为 多个标段，人为增加作业交叉面，加大现场管理难度。2. 在准入环节，缩小范围，排斥竞争。有的单位刻意 追求准入门槛，过分追求高资质的投标人。事实上，某些 招标项目难度不大，也并不一定需要高资质的投标人才可 以完成，招标单位过分看重投标人的资质，并不能提高项 目完成质量，甚至反而会提高成本。有的单位在招标文件 中制定有倾向性条款，设置排他性壁垒，排挤不中意的潜 在投标单位。有的单位总是通过小范围的邀请招标，没有 给潜在投标单位平等的竞争机会。有的招标人虚假招标， 搞半明半暗操作，有的表面看似公开，实际上找一些不对 称的企业陪标，明招暗定。3. 在投标环节，围标串标、借资挂靠。有的招标人在发 标时，不注意保密或长期只邀标给几家固定投标人，有些投标人就钻空子，合起来抬高价格，投标书方案雷同，费用雷同，今天你中标，明天我中标，轮流做庄。此外，在投标过程 中，有的投标者借用具备投标资质的单位名号投标，实际队 伍和标书上看到的队伍是不一致的，带有较大的欺骗性。4. 在评标环节，流于形式，有失公正。虽然采用随机 抽 取 专 家 组 成 评 标 委 员 会 ，但 评 标 专 家 专 业 素 质 存 在 差 异，加之评分标准赋予评委的自由裁量权过大，对于投标 人 提 供 技 术 方 案 的 认 识 有 所 不 同 ，导 致 评 标 结 果 的 差 异 性。例如，有的投标人制作的投标文件追求多而全，空话 套话多，针对性条款不足，给评委短时间内正确判断带来 很大困难；有的评委未进行职务回避，发表倾向性、导向性 意见；有的评委给予显失公平的评分，帮助“意中人”中标。5. 在结算环节，低价中标，高价结算。在工程项目施 工中，是按照设计施工图来做概算并编制标底的，图纸是 经过严格审查把关的，具有规范性、严肃性和可操作性。 但在一些工程具体施工过程中，有些设计单位故意漏项， 设计单位通过设计变更、施工单位通过施工变更相当数量 的工程项目、工程内容，致使工程竣工结算严重超过工程 招标预算，出现“小合同、大结算”的现象，使招标、中标与 结算严重脱节，招标失去了应有之义。二、招投标监管不力的原因1. 制度规定缺乏科学性和针对性。随着招投标实践 的快速发展，企业制定的招投标规则的针对性和有效性与 快速发展的招投标实践不相适应。如，对一些普遍存在的 问题没有做出明确规定，造成具体工作难以操作和监管约 束；对招标投标的一些环节缺乏强制性规定，尤其对资格 预审和评标标准等关键环节规定过粗，标底的地位和作用 没有明确，存在一些人为可控因素；某些制度规定跟实际 情况脱节，让执行者难以开展工作。2. 执行制度力不够。在现实中，有的单位或部门在实 际工作当中不理会制度规定，沿用习惯做法，“潜规则”或 20135 94学校党建与思想教育总 第 456 期观 察 思 考者“唯上”、“唯权”时有存在，致使制度规定成为一纸空文，失去了应有的约束力。甚至有的为了小团体或个人利益 无视制度规定，搞假招标、不规范招标，或在招标投标中弄 虚作假、暗箱操作，形成制度和行为“两张皮”。3. 法制和诚信理念尚显薄弱。目前，由于尚处于社会 主义市场经济的初级阶段，一些法律、法制不够完善，人们的 法制观念不强，给投机取巧者造成机会：有些人是不了解相 关法律而触犯；有些人明知违法还是会为了利益不顾一切； 有些人利用目前法律不够完善故意钻法律的空子。由于种 种原因，在现实招投标中，招投标的某些内容及过程需要保 密，客观上造成招投标难以监督。另外，一个企业即使是由 于虚假信息而投标失败，也不会遭到像在发达市场经济国家 那样的市场驱逐，从而降低了投标人提供虚假信息参与投 标的机会成本，加之信息不畅，最终使现实监管难度加大。4. 监督职能定位上不明确。招投标工作从招标信息 的发布、招标文件的编制到开标、评标、决标，再到签订合 同，是一个环环相扣的链式过程，监督部门应对整个招投 标过程的跟踪监察，使整个招投标工作在阳光下运行。然 而，在实际招投标过程中，由于企业对监督部门在招投标 监督职能定位上的模糊认识及监督部门工作主动性不够 等原因，招投标组织单位和部门往往只是在现场开标阶段 邀请监督部门参与，而对招投标文件制定的合法性、标底 编制的保密性及贯彻公开、公平、公正原则等情况缺少监 督，对涉及招标前的预算控制、招标文件、合同审核等环节 缺乏与其他职能部门的沟通和配合，不能准确抓住监督的重 点和要害。这种非全过程的参与模式，直接导致了监督部门 对招投标活动监督不到位，从而渐渐沦为形式上的监督。此 外，监管人员素质参差不齐：有的监管人员业务素质不高，缺 少应有的专业经历，对招投标知识掌握不够，难以胜任监管 责任；有的监管人员将自己放在弱势的位置，缺少应有的能 力和勇气，对一些明显的问题不敢正面指出。5. 表现方式隐蔽性强。招投标谁中标？这是牵动许多 人神经的一个关节点。在招投标过程中个别单位或个人为 了使自己的“意中人”中标，利用企业赋予的权力，钻制度的 空子，使用各种暗箱操作方法，排斥其他投标人，调动一切因 素使“意中人”中标。招投标违纪违法手段不断翻新，所采取 的手段形式多样，花样繁多，并且带有很强的欺骗性、隐蔽性 和合谋性，给现场监督管理和事后查处带来一定难度。6. 在招投标过程中出现的违规违纪行为处罚力度不 够。在招投标过程中常常出现有的投标人以他人名义投 标，利用伪造、转让、租借、无效的资质证书参加投标；或者 请其他单位在自己编制的投标文件上代为签字盖章，弄虚 作假；或者一家投标，几家陪标，有的投标人、招标人、评标 人相互串通，共同操纵招投标，事后再进行利益分配；或者 收买工程负责人、参与评标的专家评委合谋中标；或者中 标后即将工程分包或非法转包，从中收取管理费或赚取差价。针对这些违规违纪行为，特别是针对社会投标者，监督部门在处理问题上缺少必要的手段和措施，而且现行的 处罚手段主要对事，很少直接针对具体的责任人，对违规 者的震慑力度不够。三、强化招投标监管工作的对策和措施1. 招投标制度流程要进一步健全完善。针对已出现 或可能出现的问题，要进行深入分析研究，查找现有制度 流程中存在的漏洞和薄弱环节，细化完善招投标制度，建 立标准化运作流程，最大限度地减少招投标各个环节中的 人 为 自 由 裁 量 权 ，使 各 项 制 度 流 程 对 企 业 实 际 更 具 针 对 性、操作性和适应性。一是建立完善招投标管理体系，建 立、配备招投标专门机构和人员，明确工作职责制。二是 将从发布招标公告、投标单位资格预审、开标、评标、定标等 每个环节进行全过程监督，并落实到人，强化责任管理 、确 保监督到位。三是规范招标文件编制，对招标文件中的评标 办法、废标条件、重大偏差、投标承诺、主要合同条款、技术标 准、工程量清单、主材标准、安全和文明施工措施、从业人员 持证上岗、预防围标和陪标措施应作为编审重点，对于安全 和文明施工措施费要单独列项报价，以保证招标文件的合法 性、针对性及工程建设质量和安全。四是对招标文件、评标 办法及结果、现场记录等相关资料进行备案审查。五是加 强 对 工 程 决 算 的 审 核 ，严 格 按 照 合 同 约 定 的 价 格 条 件 结 算，对超合同结算进行严格审查把关。2. 严格准入制度，对投标人的资格进行严格审核。准 入环节是从源头上控制风险，确保吸收整体实力强、技术 装备先进、施工和产品质量优良、售后服务优质的承包商 和供应商关键环节。一是建立优质的承包商和供应商网 络，定期对准入资质严格审核和现场考察，将网络内的承 包商和供应商及其相关信息嵌入电子商务、ERP 等信息管 理系统，并实施定期考核评价动态管理。二是对承包商和 供应商业绩信誉以及招投标活动情况进行信用记录，对其 不良行为及时予以公告，积极推进引入退出机制，营造公 平、透明、竞争有序的招投标市场环境。三是严格资格预 审，必要时实地调查投标单位，防止“借壳挂靠”。对于具 有弄虚作假、围标串标、拉拢贿赂评委和工作人员或不遵 守 现 场 纪 律 等 行 为 的 除 采 取 中 标 无 效、罚 款 等 经 济 制 裁 外，还要采取取消资质、限制参与招投标等措施，进而有效 遏制招投标活动中可能发生的各种不良行为。3. 加强招投标工作人的职业素养，增强廉洁自律意 识。要加强对招投标工作人员的职业道德和行业自律教 育，不断提高他们的廉洁从业意识，引导他们在招投标活 动中自觉抵制违规违纪行为，维护招投标活动的公平、公 正、公开，实现阳光下操作。同时，纪检监察工作人员要加 强专业知识的学习，在监督过程中摆正自身位置，不断提 高洞察力，降低监督风险。一是加强对招投标监管队伍的 教育、监督和管理，提高监管队伍的思想素质和依纪依法 20135 95学校党建与思想教育总 第 456 期监管能力。抓好法律法规和招投标相关业务知识的学习 培训，提高工作人员的法律法规水平。二是强化对监管、 经办等工作人员的监督考核，对违反相关规定和纪律、失 职渎职、以权谋私以及工作效率低下的人员，要及时采取 措施，按照相关规定做出处理。对那些思想觉悟低、政策 法规观念差的监管人员，要及时调整，确保队伍的纯洁。 三 是 要 不 断 更 新 充 实 专 家 评 委 库 ，满 足 招 标 评 委 资 源 需 求。必须保证参加评标的专家具备评标要求的特定的专 业知识，而不是只有头衔没有特定专业工作经验的所谓专 家。四是对专家评委进行必要的思想道德、法律制度和业 务知识教育培训，提高评委综合素质。五是规范评标专家 的行为，用严格的评标纪律和职业道德加以约束。对个别 显失公平的评分，要求其说明理由；对违反评标纪律和职 业道德的评标专家，要坚决清理出评标专家队伍。4. 推行工程量清单招标方式。工程量清单报价是市 场确定价格的方式，依照量价分离、风险分担的原则，即招 标人承担“量”的风险，投标人承担“价”的风险。有了工程 量清单报价这个基础，最低价中标法就可以实行投标承包 风险包干制度，即招标文件不得有暂定材料品牌或暂定价 格以及留有其他报价缺口的条款。工程结算时除设计变 更、现场签证以外，不再调整工程结算量。招标人编制招 标工程最高控制价时，应根据工程大小、技术复杂程度、施 工难易程度、施工自然条件，分别按工程类别编制风险包 干系数计入工程招标最高控制价，并在合同中予以约定。5. 加强合同签订履行情况的监督。目前，大多数企业 往往比较重视招标的过程控制，而忽视了标前、标后的监 督检查。实践经验告诉我们，特别要加强对发出中标通知 书后，与中标人签订合同、合同执行、结算各环节的监督。 诸如：合同签订时随意变更招标结果、合同不符合招标文 件或招标承诺等；合同执行情况与合同所规定的条款不一 致，工期、数量、质量及服务等未按照合同约定执行等；合 同结算与合同所规定条款不一致，变更合同重要条款而不 履行必要程序，低价中标高价结算等。事实上，多数违法 违规问题只有在标后监管中才能被发现查处，尤其是对中观 察 思 考标价明显偏低的项目要进行重点跟踪监督，严格控制设计变更，防止恶意低价竞标、标后高价结算的情形。对发现 合同执行过程中存在非法转包、分包问题，弄虚作假、徇私 舞弊、行贿受贿等违法违纪违规行为的，应及时依法依规 严肃处理。对不负责任，有章不循，有法不依，甚至以权谋 私的单位和个人要坚决依法查处。6. 努力构建有利于开展招标监督工作的环境。一是 应将管理和执行职能分离。招投标的要求是将管理和执行 职能分离，使其能够站在不同的角度而围绕同一个目标各自 履行相应的责任。这样才能够使得职能部门之间相互制约 并相互平衡，使得规范操作得到有效保证。二是加强职务回 避的监管。应以专业性的评委专家为主，达到评委总数的三 分之二以上。三是要力图弥补制度、规定及操作性等方面存 在的问题，将招标监督工作使其达到标准化。四是加大监督 权限。监督部门监督时，有权查阅复制有关文件资料，调查 有关情况，必要时可以责令暂停招投标活动。7. 强化部门配合，加大对违法违规行为的处罚力度。 作为企业的招投标监督部门，纪检监察、审计和财务等部 门的监督决不只是针对某个环节的监督，而应该是形成一 个统一的监督网络。要建立由监督部门牵头，组织协调各 职能部门共同监督、相互配合的监督工作机制，整合监督 资源，形成监督合力。坚持在招投标工作中，与相关人员 签订廉政协议，对招投标过程的信访投诉，要严格