6、一事不再罚.doc

概念：行政处罚中的一事不再罚，是指对行政相对人的违法行为，不得以同一事实和同一理由给予两次以上的行政处罚。同一事实和同一理由是一事不再罚构成的共同要件，二者缺一不可。同一事实，是指同一违法行为，也就是从其构成要件上，只符合一个违法行为的特征，而同一违法行为，是指该行为的性质具有同一性和不可分性;同一理由，是指同一法律依据。对于行政处罚中一事不再罚的概念，可以从以下几个方面来理解:一是行政相对人的同一个行政违法行为，是指行政相对人符合一个行政违法构成要件的行为;二是一个和一次行政处罚，原则上是指一种处罚，但除法律另有规定外;三是同一个应该受到行政处罚的行为不能由几个行政主体依据同一条法律规定而进行处罚，对于行政相对人的同一个行政违法行为，某个行政主体己经对其进行行政处罚后，任何行政主体(包括原行政主体)不得对行政相对人再次进行行政处罚(包括补充处罚)，即两个以上的行政主体不得根据同一事实和同一理由对行政相对人的同一行政违法行为进行两次以上的行政处罚，即使原行政处罚是一个无效的具体行政行为，也必须经过法定程序对其效力给予否定后，才能对行政相对人进行重新处罚，但除法律另有规定外，比如，因为屡犯而受到行政处罚;四是两个以上行政主体对于同一个违法行为触犯不同法律规定的情况，可以给予不同的行政处罚，只是不能给予两次以上同样的行政处罚;五是某一个违法行为触犯刑法而被追究刑事责任的并不排除同一违法行为违反行政法律规范而被追究行政责任。“一事不再罚”原则来源于“一事不再理”原则在行政罚领域的延仲，在理解其内涵与适用上应强调其在程序上的阻却效果，而非实体上的处罚是否公平合理。具体而言就是同一违法行为只能依法给予一次处罚，不论这一行为触犯一个还是多个具体行政法律规范，也不论被触犯的一个或多个法律规范是由一个还是多个行政主体执行，只要是一个违法行为，都不能处罚两次或多次。有人会认为，这样会放纵一些违法行为，对其打击不力，影响行政管理秩序。这样的担忧固然是正当而善良的，但在将行政法律法规具体适用到某一个案上很难把握应该给予儿次处罚才是适量的时候，为了保障当事人的权利不受可能过量的行政处罚的侵犯以及尽可能在适用法律时作到公平公正，只有在程序上规定只能处罚一次。特征：1.行政相对人行为的单一性 一事不再罚原则的适用对象，是指有一个行政违法行为的行政相对人。行政相对人如果有两个以上行政违法行为就不适用一事不再罚原则，也就是说，适用一事不再罚原则的行政相对人的行政违法行为，从其构成要件上，只符合一个行政违法行为的特征，并且该行为具有同一性和不可分性。强调的是行政相对人“行政违法行为”的唯一性，即强调了行政处罚中一事不再罚中的“一事”。 2.行政处罚的一次性 行政主体只能对有一个行政违法行为的行政相对人进行一次行政处罚，即行政主体不得根据同一事实和同一理由对行政相对人的同一个行政违法行为进行两次以上的行政处罚。强调的是违法的行政相对人受到的“行政处罚”的单一性，即强调了行政处罚中一事不再罚中的“不再罚”。 3.行政处罚主体的特定性 作出行政处罚决定的行政主体是具有行政处罚权的主体。根据我国行政处罚法的规定，行政处罚的主体主要有:一是行政机关，行政处罚是国家行政权力的一个组成部分，原则上应当由行政机关来行使，但是，并非所有的行政机关都可以实施行政处罚，只有特定的行政机关才能实施行政处罚，即具备外部行政管理职能、依法取得行政处罚权、在法定职权范围内实施行政处罚权的行政机关;二是法律法规授权的组织，授权的主体只能是全国人大及其常委会、国务院和具有立法权的地方人大及其常委会，授权的形式必须是法律、行政法规或者地方性法规，授权的组织必须是具有管理公共事务职能的组织，该组织可以是企业事业单位或者社会团体，但不能是个人，同时该组织还需要具有从事某项社会性活动的职能，如果只承担管理本组织自身事务的，则不能成为授权组织;4三是行政机关委托的组织，行政机关可以依法将自己拥有的行政处罚权委托给非行政机关的组织行使。 4.行政处罚的规范性 行政处罚应该符合实体法与程序法的有关规定。实体法的主要功能在于规定和确认权利和职权以及义务和责任。程序法的主要功能在于及时、恰当地为实现权利和行使职权提供必要的规则、方式和程序。在我国，法理上一般认为实体法和程序法之间的相互关系是内容与形式的关系，实体法是程序法存在的前提，程序法是实体法贯彻的保证，两者密不可分，如影随形，相辅相成，相互依存，缺一不可。就合法而言，既要符合实体法规范也要符合程序法规范，方为合法;就违法而言，无论是违反了实体法规范还是违反了程序法规范，均为违法。所以要维护法律权威，实现真正的一事不再罚原则，就要求行政主体在实施行政处罚时既要符合实体法的规定也要符合程序法的规定，真正做到实体法与程序法的统一。意义： (一)一事不再罚原则有利于维护行政相对人的人格尊严 因为一事不再罚原则可以避免重复处罚、保护行政相对人的合法权益，使行政相对人不再长期受到国家新的追诉的危险，以及可能伴之而来的行政主体的行政处罚。 (二)一事不再罚原则有利于保障行政相对人的自由权和平等权 因为，一事不再罚原则在实体规范方面，可以避免行政相对人受到行政主体的多次重复的行政处罚，使行政相对人消除会再次受到行政处罚的顾虑，从而保障其自由权的行使、真正做到法律面前人人平等、过错与责任相一致，保护了行政相对人的合法权益不受损害，也保障了行政相对人平等权的实现。 (三)一事不再罚原则有利于维护法律的公平和尊严 对行政相对人的行政违法行为只能根据同一事实和理由给予一次行政处罚，不能给予两次甚至两次以上的处罚，这正确地体现了法律的社会职能。规定行政处罚及其程序的行政法律、法规、规章至少有几百个，这些法律规范可能会从不同角度对同一行政违法行为的处罚种类、处罚限度等作出规定，如果根据多个法律规范，对同一行政违法行为重复处罚，就严重背离了公正原则，使法制丧失应有的尊严。而一事不再罚原则可以防止行政执法中的混乱、统一法律规范，既遵循了公正原则，又维护了法律的尊严。 (四)一事不再罚原则有利于维护行政管理秩序一事不再罚原则有利于维护行政管理秩序、实现法律秩序的安定，保障行政权有效地行使。在行政执法中，许多行政法律规范之间对某一行为进行管理的交叉规定，造成了一些行政机关互相争夺行政处罚权、争夺管辖的现象。而一事不再罚原则可以协调行政机关之间行政处罚权的行使，真正做到:如果行政相对人的行政违法行为己经受到行政主体的处罚，其他行政机关包括己经实施行政处罚的行政机关不应再以同一事实和理由对行政相对人的行政违法行为实施处罚，从而保障行政权有效行使、维护行政管理秩序，同时也实现了法律秩序的安定。适用范围：行政处罚中一事不再罚原则的适用范围，通俗地讲就是一事不再罚原则在行政处罚中能发生效力的领域、范围。我们可以通过以下几个方面来进行理解:一是对同属于一个部门的行政机关而言，同一个行政违法行为原则上应该只受到一个行政机关处罚，这是依照法定行政处罚管辖制度确定的，我国行政处罚法第二十条规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上的地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”二是同一个行政机关对同一行政违法行为只能处罚一次，除非发现新的行政违法事实，并且当初没有发现该事实是由于不可归咎于行政机关的客观原因造成的，否则行政机关不得加重对行政相对人的行政处罚。这是为了尽快稳定行政法律关系，遏制行政行为的随意性，监督行政机关审慎地行使行政处罚权，保护行政相对人的合法权益;三是行政违法行为若处于继续状态，从该违法行为终了之时起，行政主体基于同一事实和理由，只能给予违法的行政相对人一次行政处罚;四是几个性质完全相同的行政违法行为处于连续状态的，基于同一个事实和理由，只能给予一次行政处罚。 我国的行政处罚法第二十四条规定:“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”即行政处罚中一事不再罚原则在我国的适用范围仅仅包括罚款。适用规则： “一事不再罚”原则的适用规则有:第一、对同一违法行为不再理，如果行政机关对行政相对人的同一行政违法的处罚没有失去效力，就不可以再次对这一行为给予行政处罚，除非是对这一行为的补充和更正。第二、对同一违法行为不再罚，行政机关必须依据“一事不再罚”的原则对行政相对人的同一违法行为不得给予两次以上行政处罚，除了法律有规定之外。第三、对同一违法行为不再给予相同种类的处罚，要求行政机关对行政相对人的同一行政违法行为不能给予两个以上相同种类的处罚，这主要是指规范竟合的情形。在实践中有效的运用“一事不再罚”原则，首先就是要遵循其适用规则。“一事不再罚”即对同一违法行为不得受到两次以上行政处罚，要根据具体情况来分析这一概念，也不能认定对同一违法行为只可以处罚一次。主要从以下几个方面来理解:1、行政相对人实施的违法行为触犯了一个法律规范，而法律规定该行政处罚的主体是一个行政机关。2、行政相对人的违法行为触犯了一个行政法律的相关规定，法律或者法规规定两个或者两个以上行政机关都具有行政处罚权，而种类相同。3、行政相对人的违法行为触犯了一个行政法律的相关规定，法律或者法规规定两个或者两个以上行政机关都具有行政处罚权，而种类不同。4、如果行政相对人的行政违法行为触犯了两个以上行政法律的规定，则由两个以上行政机关作出行政处罚。存在的问题：行政处罚中一事不再罚原则在理论上存在的问题：一、行政处罚中一事不再罚的具体涵义存在争议。1.“一事”的具体涵义存在争议。在理论界，对于一事不再罚中的“一事”的概念是存在争议的，有的观点认为，“一事”，是指“个人或组织的某一违法行为”;有的观点认为，“一事”是指“相对人的某一违法行为”;也有观点认为，“一事”，是指“行政处罚对象的一个违法事实”。2.“不再罚”的具体涵义存在争议。“不再罚”，是指不得处罚两次或者两次以上，对此理论界没有太多争议。而存在争议最多的是“不再罚”中“罚”的涵义和范围，特别是行政处罚与刑事处罚的问题，以至于在执法实践中，实际情况比较复杂，这是因为行政处罚与刑事处罚的适用范围相互交叉，出现规范竞合适用的问题。二、行政处罚中一事不再罚原则适用范围上存在的问题。即我国的行政处罚法第二十四条规定:“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”但是行政处罚法实施多年来的实践表明:把行政处罚中一事不再罚原则的适用范围只局限在罚款是不合理的，不仅使行政机关执法不统一，有时甚至还成为某些行政机关乱处罚的“根源”，使行政相对人的合法权益得不到保障，随着我国社会主义市场经济的发展，特别是非公有制经济地位的上升，这种状况有口益严重的趋势。行政处罚中一事不再罚原则在实践中存在的问题：1.“先罚有效，后罚无效”会破坏行政处罚的公正性。由于各个行政机关行政处罚权大小不一，如果要奉行“先罚有效，后罚无效”的一事不再罚原则将会造成不公正的后果。在实践中，如果一个违法的行政相对人遇到行政处罚权大的行政机关先处罚，将有可能受到较重的处罚;如果一个违法的行政相对人遇到行政处罚权小的行政机关先处罚，将有可能受到较轻的处罚，这是不公平也是不公正的。2.“先罚有效，后罚无效”会滋生腐败。在“先罚有效，后罚无效”中，首先行使行政处罚权的行政机关有优先权，就有可能滋生腐败行为。“权力是滋生腐败的源泉”，所以优先权的存在就会使作出行政违法行为的行政相对人对执法人员进行贿赂，以达到减轻处罚的效果。完善一事不再罚原则的立法和执法建议： 为了切实在行政处罚中贯彻一事不再罚原则，有效解决执法中存在的管辖冲突和滥罚款、乱处罚的问题，保障当事人的合法权益，实现处罚的公正性，笔者认为应当采取多种措施做好以下儿项工作: 首先，以一事不再罚原则指导立法，提高立法质量，搞好已有行政法律、法规、规章的清理工作。将其中重叠交义的处罚规定压缩在尽可能小的范围内，尽量减少行政法律规范的竞合。如果同一种行为违反数个法律规范，在行政处罚执法中，为了使“一事不再罚”原则具体明确，防比一事多罚，行政处罚法可以作出如下相关规定:(1)对行为人的同一个违法行为已经受到行政处罚的，不得以同一事实和理由再给予处罚;( 2)行为人的同一个违法行为违反了两个以上的法律、法规规定，可以由两个以上行政机关或者组织对行为人适用行政处罚，如果一个行政机关或组织对行为人已经给予处罚的，其他行政机关或者组织不得科以同样的处罚形式，只能给予其他形式的处罚;( 3)其他行政机关在适用处罚时，应当考虑违法行为已受到处罚的事实，而对行为人从轻或者免予处罚;( 4)违法行为构成犯罪，依法还应当给予行政处罚的，仍应对行为人适用行政处罚;( 5)罚种相同的则按其最重的，一项只处罚一次。 其次，人力推进行政管理体制改革，明确行政管理权限，使行政管理领域的划分与处罚实施主体设置的对应关系清楚明晰。加强行政机关之间的配合协作及相勺_监督制约关系，把行政职权竞合的情况控制在合理幅度内，避免出现行政执法中相勺_推语和争相处罚的现象。在实践中，可采取“先发现”原则，然后通过行政机关的相勺_通告和移送制度，依“重吸轻”原则处罚，处罚时考虑先前已处罚的情况，并从中予以扣除。 再次，端正行政执法机关和执法人员的“执罚观念”，强化行政处罚的日的教育，根本杜绝重复处罚的主观故意。许多行政违法行为都具有时间的连续性和空间的转换性，在第一次行政处罚过程中倘能坚决及时地纠正违法行为，恢复了合法秩序和状态，多重处罚也就失去了存在的事实前提和基础，行政机关也可达到高效率、好效果的执法水平。 此外，逐步建立一些规模适当的综合执法机构，也很有必要。即由儿个行政机关针对儿项容易造成重复处罚的管理内容，经省一级人民政府批准后，集中实施综合执法，共同行使行政处罚权，并承担法律责任的联合机构。赋于综合执法机构独立