浅谈农民工养老保障领域中的政府职能分析

1/9浅谈农民工养老保障领域中的政府职能分析企业工作二是他们中的大多数没有放弃农村土地承包权，但以打工为主要谋生手段。长期以来，农民工作为城市中的一个边缘群体，由于经济上的贫困、地位上的尴尬以及主流文化的排挤，他们一直被排除在城市养老保障体系之外，同时也游离于农村养老保障体系之外。而同时，由于目前中央并未在全国范围内对农民工的养老保险政策给出一个统一的模式，只是各地在因地制宜的基础上，出台了一些适合自己本地区情况的农民工养老保险制度或办法，这些制度或办法构成了我国现行农民工养老保险政策的基本内容。然而，据劳动和社会保障部调查，目前我国农民工的参保率不足40，农民工养老保险的退保和拒保现象也非常严重。由此可见，现行地方性农民工养老保障办法仍存在许多不完善的地方，其不足之处表现在1目前我国的农民工养老保障制度在各地范围内政策十分不统一，且各地各自为政，缺乏统一有效的法规政策指导。由于各地政策的不统一，农民工个人账户基本上不可转移，而农民工又是一个流动性很大的群体，由此，二者产生了极大的矛盾。2/9现行政策中与现行农村养老保险体系衔接问题设计的不够好，这给劳动力在全国的流动带来了极大的阻力。责任承担方面，现行办法，农民工的保险基金的统筹部分完全由企业支付，其最终来源还是农民工的工资，政府只承担管理责任。而对于城镇职工，政府不仅承担管理责任，还起到财政兜底的作用。四、政府资任和政府资任能力分析政府责任是以政府责任能力为基础的，即只有与责任能力相对称的责任才是真实的责任。LOCALHOST因而，以下本文将着重探讨在农民工养老保障中，政府要不要承担责任以及是否有能力承担责任。一政府介人农民工养老保障领域的必要性政府责任分析。1从规范分析的角度来看，政府是最基本的正义主体，它代表着主流的价值取向。公民社会要求社会各阶层的利益都应当得到保障，而不应该仅仅是城市居民和正规就业者的利益得到保障。新华网XX年的统计数据显示我国每年进城农民工一般保持在亿左右，这一庞大的群体在为城市建设做出了巨大的贡献之后，他们的基本权利应得到保障，为他们建立起一套既符合他们实际又易被他们接受的社会保险制度，是解决农民工身分转换、维护其正当3/9权利的必要措施。我国公共产品在供给过程中对其本质属性的偏离导致农民工群体被边缘化，处于城市与农村之间的尴尬境地，导致农民个人风险不断增加，单个风险的累积演变成社会风险，必然对我国经济社会的健康、持续发展造成巨大的负面影响。政府作为公共产品的供给者，必须促使公共产品的供给回归公平，让农民工与其他社会成员享受同样的公共服务和公共管理，保护农民工的合法权益。市场在这一领域是失灵的，市场无法通过其内在机制自发形成有效涵盖农民工群体的养老保障体系。1从农民工自身的角度来看，在市场条件下，农民工实现自我保障困难重重。首先，农民工年老之后依靠土地实现自我养老的方式是行不通的。因为长期在城市工作的农民工，其生活习惯和心理预期都发生了变化，他们是否愿意回乡养老还是未知的即使农民工愿意回乡养老，这种方式也存在着很大的弊端这会使得农村本已异常紧张的人地关系进一步恶化，阻碍了农业集约化规模化经营的过程，不利于农业实现现代化。其次，农民工实现自我养老的经济基础是个人所拥有的财产和资源，由于农民工务工收人有限且不稳定，加上个人的短视行为，靠个人储蓄实现养老的效果也是有限的。再次，大多数农民工目前还不具备购买商业养老保险的能力，并且在思想上对这一养老方式也还没有4/9清晰的认识。2从农民工家庭的角度来看，市场也是失灵的。随着中国社会整体步人老龄化，农村地区的老龄化问题同样严峻，家庭纵向结构也日益趋向“2“、“4一2一1“，再加上城乡异地对农民工家庭成员关系密切程度的影响，通过单纯的家庭养老也是不够的。在中国现行的条件下，也不存在一个第三方非营利组织能为庞大的农民工群体构建和提供养老保障制度。可见，市场失灵的存在构成了政府在农民工养老保障领域承担责任的必要条件，政府在条件和能力允许的情况下介人农民工养老保障领域是必要和合理的。二政府介人农民工养老保障领域的可行性政府责任能力分析。1从经济资源的角度分析，XX年我国GDP达到万亿元，财政收人万亿元，这意味着政府手中掌握了一定量的可用于再分配的资源。而且，实行分税制以后，中央政府的财权和财力都得到了进一步的巩固和提升，使中央政府有能力集中手中的资源举办一些较大规模的公共项目。从社会资源的角度分析，自SARS开始，包括政府在内的整个社会对农民工的关注程度都提高了，同时，能够面向农民工进行分配的社会资源随着这种关注程度的提高也增加了。政府集中有限资源优先发展农民工养老保障体系是5/9可行的。虽然我国GDP已经跨上了新台阶，经济总量已居世界第六位，但区域经济和部门经济中都存在发展不平衡的现象，需要国家投人和扶持的领域很多，那么应当怎样协调这些纷繁复杂的关系呢笔者认为，集中有限资源优先发展具有强烈正外部性的领域，对于推进整个产业结构的调整和经济的协调发展具有重要的意义，而发展农民工养老保障体系，既顺应了中国城镇化发展的大潮，又是解决当前中国许多经济和社会问题的切人点。可见，政府已经具备了在一定限度内承担农民工养老责任的能力，政府责任能力的具备构成了政府介人农民工养老保障领域的充分条件。这里所说的一定限度内承担农民工养老责任是基于两个方面的考虑其一，政府虽然拥有了较大规模的经济资源可供分配，但对于完全承担亿农民工群体的养老保险依旧力不从心其二，从经济效率和道德风险防范的角度考虑，为避免个体逃避个人责任，失去制度激励机制，以及由此可能带来的农民群体突发性逃离农村社区的“井喷”现象，农民工群体也应对自身的老年生活负有责任。因此，在具体承担农民工养老责任时，政府和农民工都应当作为责任主体存在。三政府介人农民工养老保障领域的积极意义。1在我国，农民工是率先离开农村社区走向城市的农民群体，他们这种在利益机制驱使下自发实现的流动，6/9适应了中国城镇化和现代化的发展要求，是一种不可逆转的历史潮流。在这种背景下，适时建立针对这一群体的养老保障体制，将对农村剩余劳动力的转移产生激励，推进这一潮流向前发展。农民工养老保障体制的建立，解除了进城务工农民的后顾之忧，也对仍然固守土地的另一部分农民群体产生了强烈的示范效应，有利于通过农村剩余劳动力外流缓解农村紧张的人地关系，并进而促进农村耕地的集约化经营，实现农业的现代化，从而也顺势解决了中国实现整体现代化的瓶颈。这一制度的建立，是对农民工群体合法权益的制度认可，有利于实现农民工群体对自我价值的认识，而且农民工数量庞大，解决好了他们的养老问题也就是稳定了一部分人，而且是流动性比较大的一部分人，这能起到良好的社会稳定的作用。五、政府介入的具体对策分析和政策建议一构建新的农民工社会养老保障体系。我国社会保障体制的一个重要特征是城乡二元结构，在这种城乡分割的二元体制中，解决农民工的社会保障间题，有以下三种方案可供选择1把农民工纳人到城镇社会养老保障体系2另立炉灶，建立新的农民工社会养老保障体系3把农民工纳人农村社会养老保障体系。笔者7/9倾向于第二种构建方式，即建立适合于农民工群体的新的养老保障体系。因为1目前，虽然一些地区出台了地方性政策试图将农民工纳人到城镇社会养老保障体系，但是政策中有些规定脱离实际，可操作性差，给用人单位和农民工本人带来很多不便。而且，农民工参加社会保险，与用人单位增加的成本相比，农民工增加的实惠并不多，显得社会保险的成本偏高，效益偏低。目前以“四高”高基数、高费率、高待遇、高补贴为特征的城镇养老保险制度本身具有明显的过渡性质。若将这种制度扩大到农民工等其他对象，既不合理，又会使财政背上更大、更重的包袱。为农民工提供不同的制度安排，满足其对养老保险的基本需求，既可保持现行制度的稳定性，又可扩大养老保险覆盖面，逐步建立起包括农民工在内的灵活就业群体的养老保险体系。农民工大多是青壮年人口，一般都是高效的劳动力，能够自己养活自己，在一定的激励机制下，他们有能力为自己的账户供款，而且，目前正是构建这一制度的良好基金积累期。二由中央政府作为责任主体承担农民工的政府责任。8/9笔者认为，应由中央政府面向农民工群体承担政府责任，而地方政府面向农民群体承担其在养老保障中的经济责任。这样划分有以下优点1农民工群体流动性大，而以土地为依托的农民群体流动性则相对小很多。中央政府在全国范围内的普遍权威性，使得它能在全国范围内构建农民工养老保障体系，有利于农民工在全国范围内自由流动，而地方政府的区域固定性与农民群体的区域稳定性是相适应的，中央政府与地方政府的这种责任范围的划分与农民工和农民群体的特点是相适应的。明确中央政府和地方政府各自的责任对象，有利于双方明确各自的责任范围，也缓解了完全由一方主体独立承担两个群体养老责任的经济压力。地方政府仅承担农民群体的养老责任，可以对地方政府产生一种内在的激励机制即通过鼓励和扶持农村劳动力的输出，主动促进农民绝对量的减少，来减少自身所承担的养老责任，而这种政府行为在宏观上与中央政府在全国范围内调整经济结构和促进经济发展的目标是一致的。三建立全国联网的个人永久性账户。由中央政府对参保个人配备相应的资金支持吸引农民工参保，为其建立全国联网的永久性账户，采用完全积累模式管理基金，既便于农民工对这