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试析税务行政执法与刑事司法衔接困局与对策 作者：甘保宏 加入时间：2011-8-11 16:57:36 点击次数：508 随着“十二五”规划纲要的实施，全国各类经济体在政策激励下以前所未有的速度迅猛发展。同时，国家、集体、个人利益 “角逐”加剧，分配上的矛盾也日益白热化，税收征管充满变数风险凸现。近些年来涉税犯罪惩防机制虽以建立和不断完善，但是税务行政执法与刑事司法衔接机制连接不紧、运转不畅、震慑乏力，也以成为规范税收征管惩治涉税犯罪的薄弱环节。为完善税务行政执法与刑事司法相衔接的工作机制，加大税案查处力度，规范涉嫌犯罪案件移送工作程序，指导税务行政执法机关依法开展涉税案件移送工作，笔者认为有必要对税务行政执法与刑事司法衔接机制着进一步探讨。 一、税务行政执法与刑事执法衔接机制概念与特征税务行政执法与刑事司法衔接机制概念的提出，首先要明确税务行政执法与刑事执法的概念。税务行政执法是指税务行政机关和法律法规授权组织、受委托组织及其工作人员依照税收法律、法规和规章的规定执行税收征管等具体税务行政事务，将国家税收法律规范适用于现实的经济社会活动。税务行政执法以其行为特征，可分为广义的税务行政执法和狭义的税务行政执法。广义的税务行政执法是指税务行政机关和法律法规授权组织、受委托组织依法从事税务行政管理和具体运用税收法律、法规和规章的规定处理具体税务行政事务的一切活动。既包括具体行政行为，也包括抽象行政行为。狭义的税务行政执法行为，即通常所说的税收征收管理，仅指税务行政执法主体将税收法律、法规和规章的规定运用于现实经济生活的具体对象，处理具体税务行政事宜，作出具体行政行为的活动。本文税务行政执法主要是指狭义的税务行政执法。刑事司法是指公安、法院、检察机关代表国家依法对涉嫌触犯刑法的行为进行追诉活动并使之进入刑事审判程序的行为。税务行政执法与刑事司法衔接机制是指税务行政机关在税务行政执法过程中将超越税务行政执法范围、涉嫌构成犯罪的案件从一般税务行政执法案件中分流出来，移交到公安、检察机关行进侦查、审查，并决定是否提起公诉并最终进入刑事审判的机制。税务行政执法与刑事司法衔接机制的特征：（一）税务行政执法与刑事司法衔接机制由行政执法和刑事司法两部分构成。构成要素包括税务行政机关、公安机关和检察机关及人民法院。要使税务行政执法与刑事司法有效衔接，必须从税务行政与刑事司法两个角度来探讨衔接机制的构建。（二）税务行政执法与刑事司法衔接机制的目的是将税务行政执法活动中发现的或应该发现的涉嫌税务犯罪的案件转移到刑事司法程序中去，以免以罚代刑，使犯罪分子逃脱刑事制裁。（三）刑事司法是税务行政执法的保障和延伸。任何违法行为都是从轻到重的一个渐进过程，现实中，一般行政违法行为和犯罪行为是很难截然分开的。这就需要在税务行政执法中准确把握罪与非罪的界限。把握行政违法和刑事犯罪的度，对在执法中发现的涉嫌构成破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪以及其他罪名的，应依照行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定及时向公安机关移送。使其进入刑事诉讼程序，以实现刑法保障和延伸行政执法效率之目的。二、税务行政执法与刑事执法衔接机制的现状与存在问题2001年7月9日，国务院颁布了行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定。2004年3月18日，最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部联合发布了关于加强行政执法与公安机关、人民检察院工作联系的意见。2006年1月26日最高人民检察院、全国整顿规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部联合下发了关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见。上述规定对税务行政执法与刑事司法衔接机制的建立和完善起到了很大的推动作用。税务行政执法与刑事司法是两个性质完全不同的执法，税务行政执法程序简单，有利于规范税收征管秩序，但随意性不好控制，如果只用税务行政处罚处理税务案件则会大大降低税务违法成本，削弱了法律对税务违法行为的震慑力，税务行政执法与刑事司法应进行良好的衔接，涉嫌税务犯罪的案件应移送司法机关对其进行刑事处罚，使罪罚相当，只有这样才能有效地规范税收征管秩序。中华人民共和国刑法和税收征管法规定的税务行政执法与刑事司法存在衔接的案件有：纳税人、扣缴义务人伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，或者在账簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的构成犯罪的；非法印制、转借、倒卖、变造或者伪造完税凭证构成犯罪的；纳税人欠缴应纳税款，采取转移或者隐匿财产的手段，妨碍税务机关追缴欠缴的税款的构成犯罪的；以假报出口或者其他欺骗手段，骗取国家出口退税款构成犯罪的；以暴力、威胁方法拒不缴纳税款的构成犯罪的；税务人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的；未经税务机关依法委托征收税款致使他人合法权益受到损失构成犯罪的；税务人员徇私舞弊或者玩忽职守，不征或者少征应征税款，致使国家税收遭受重大损失，构成犯罪的；税务人员违反法律、行政法规的规定，故意高估或者低估农业税计税产量，致使多征或者少征税款，侵犯农民合法权益或者损害国家利益等构成犯罪的。税务行政执法特别是2003年4月15日全国开展整顿和规范市场经济秩序工作以来，我国税务行政执法和刑事司法衔接机制正处从起步向探索、完善阶段步进。应清醒地看到，我国税务行政执法和刑事司法衔接机制还很不顺畅，运作过程上存在严重不足。（一）以罚代刑现象依然普遍存在以罚代刑就是以行政处罚代替追究刑事责任。现实操作中确实存在许多达到追究刑事责任的案件仅仅以行政处罚了事。造成以罚代刑现象的原因有：1、认识不到位。基层的税务执法人员少战线长征管任务重，常常认为税务管理相对人违反税务法律法规“不足以危害社会稳定”，“不足以犯罪，无须动用刑罚”。没有认识到向公安机关移送案件可以间接地提高执法力度、达到标本兼治的重要性。2、业务水平有差距。税务执法人员熟知税务法律，对中华人民共和国刑法掌握得不够，不知道哪些案件要移送，达到什么标准要移送。3、社会说情风的影响。一些税务案件在社会关系包裹搓揉下实施行政处罚十分为难，移送到公安机关更有人说情不断，并且税务行政处罚受到重重影响。4、调查取证困难。税务行政执法力度缺乏刚性，税务行政管理相对人不配合，其违法所得的证据难以固定，致使移送标的很难达到。（二）移送案件该立案的不立案税务行政执法和刑事司法衔接机制不畅，公安、检察机关、人民法院也负有一定责任。一些地方的公安、检察机关对税务行政机关移送的案件不够重视，达到立案标准的却迟迟不予立案。有的勉强立案后，对本应追究刑事责任，却被检察机关做了不起诉处理或被法院判处缓刑，没能体现打击力度，处罚收效甚微。（三）涉罪案件移送缺乏明确的法律标准行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定第三条规定：“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪，妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。”这一规定只是笼统规定了构成犯罪的应当移送，缺乏明确的具体移送标准。现实操作性不强。由于缺乏明确的法律标准，造成税务行政机关和公安、检察机关认识上严重分岐。有些案件税务行政机关认为已达到了移送标准，接受移送的公安机关却不认为构成犯罪，移送案件被公安机关退回。有些案件虽然性质严重，在当地影响较大，但税务行政机关认为未达至案件移送标准。由于缺乏案件移送的具体标准，造成了税务行政机关、公安机关对案件的推诿现象，影响了对涉税违法行为的查处力度和效率。三、衔接机制的运行程序我国的税收法律、法规是靠税务行政机关来执行的。税务行政在我国法制建设中的作用与地位越来越显赫重要。税务行政机关在依法查处涉税违法行为过程中，面对日益增多，纷繁复杂的行政违法行为，当发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，需依法向公安机关、检察机关移送。税务行政执法和刑事司法衔接机制主要是一个程序的问题，现实中最为迫切需要解决的问题是究竟以怎样的程序来移交。（一）程序的启动严格行政执法，保障社会主义市场经济秩序和社会管理秩序的健康有序，是涉及社会主义法治国家能否实现的重大问题，是国家能否长治久安的百年大计。税务行政执法过程中应充分贯彻违法行为和法律后果相适应的原则。种什么瓜结什么果。有什么样的违法行为就应承担什么样的法律责任。一般行政违法行为应有行政执法机关追究行政责任，涉嫌构成犯罪应由司法机关追究刑事责任。如何准确判断涉税违法行为的性质，不使行政违法行为和刑事犯罪相混淆。将涉嫌税务犯罪应当向公安机关移送的案件及时移送公安机关，未构成犯罪不应当移送的一般违法案件依照税务行政程序实施税务行政处罚，是税务行政执法机关及其税务执法人员面临的重大课题。（二）接受与审查涉税案件的移送是由税务行政机关向公安机关一方移送。公安机关内部对不同性质案件有着不同的管辖分工，和税务有关的犯罪可由经侦、刑侦和治安等多个部门管辖。由于税务行政机关对公安内部管辖分工缺乏了解，造成移送工作的反复、推诿，增加了移送的难度。为提高移送效率，便于管理和监督，应统一规定公安机关法制部门对移送案件统一受理和审查。这样既避免了由于案情复杂无法确定案件由公安机关哪个部门管辖，致使税务行政机关手足无措的情况，也减少了由公安机关内部的审查环节和管辖争议可能造成的拖拉和延误。公安机关法制部门依法进行登记审查后，符合犯罪案件立案标准的，统一予以受理并书面回复税务行政机关，同时通知税务行政机关移交案卷和相关证据。正式立案后，公安机关法制部门按照公安机关内部管辖规定将案件移交有权管辖的职能部门处理。（三）证据移交与合法化我国刑事诉讼法规定，刑事证据只能由刑事司法机关依照法定程序收集。税务行政机关在执法过程中收集的证据特别是言词证据移交公安机关后能否作为追究刑事责任的证据法律上没有明确规定。从目前的法律规定看，行政执法过程中收集的证据是不能直接作为刑事证据使用的。税务行政执法与刑事司法的衔接机制必须考虑税务行政机关移送的证据作为刑事证据使用的合法化问题。可以考虑在不偏离刑事诉讼法的基本原则和正当程序基本要求的基础上，不受制和束缚于现行刑事诉讼证据规则，创新一项新的制度。这项制度的核心是一切符合行政法定程序的证据都可作为刑事证据而被采用，不因该证据原始调取主体为行政机关而排除或削弱其证明力。当然对于仅有的言词证据或言语证据与其他证据存在矛盾的，或者内容和程序存在瑕疵的其他证据，应当否定该类证据的直接转化，原则上由刑事办案人员重新制作。行政执法过程取得证据存在的瑕疵的应排除在刑事证据之外。对于鉴定结论、检验报告等专门性证据材料，只需进行形式审查，即可决定是否在刑事诉讼中予以使用。税务部门的专业稽查机构在稽查结论报告出具上具有合法性和权威性，理应被刑事案件采纳和使用。对移交后的案件，税务行政机关有进一步协助、配合公安机关调取证据的义务。四、税务行政执法与刑事执法衔接机制的完善税务行政执法实践过程迫切需要建立和完善税务行政执法与刑事司法衔接机制。以从根本上打涉税犯罪。（一）加强行政违法与刑事犯罪界限研究违法行为按照情节和危害程度的轻重分为行政违法行为和刑事违法行为。行政违法行为和刑事违法行为同属于一个违法链条，在行政违法行为和刑事违法行为之内的轻重变化主要为量的变化，行政违法行为上升为刑事违法行为主要取决于质的变化。行政违法行为和刑事违法行为的界限主要为度。税务行政违法行为已经超过了必要的限度即构成了犯罪。税务行政违法行为从量变到质变从而完成了从行政违法行为到犯罪行为的转化。但形形色色的税务行政违法行为并不是一成不变的，为数不少的涉税违法行为从最初的一般违法行为演变为刑事犯罪行为，而有的涉税违法行为从税务行政机关查处之前就已构成犯罪。目前我国法律行政违法和刑事犯罪界限有的比较明确，有的还很含糊。应加强税务行政违法与刑事犯罪界限立法研究，从根本上解决什么案件应该移送的问题。（二）宏观上建立规范的信息传送与沟通渠道税务行政执法与刑事司法的衔接是以案件信息传送与沟通渠道为前提的。税务行政机关和公安机关、检察机关、人民法院应通过联席会议和信息联网等途径，共享案件线索、行政处罚、案件移送、立案侦查和逮捕、起诉、判决等有关情况。充分利用互联网信息平台，创建专业的门户网站，及时将税务行政处罚的涉税大案要案进行网上公布，实现与公安机关、检察机关、人民法院信息共享，加强行政执法与刑事司法在案件查处过程中沟通与协作，把涉嫌税务犯罪案件及时转入司法审查程序。（三）充分发挥检察机关的监督职能检察机关作为国家专门的法律监督机关，有权对税务行政机关的执法行为和涉嫌税务犯罪案件的移送行为进行检察监督，有权对公安机关查办移送涉嫌税务犯罪案件行为进行检察监督。当发现税务行政机关及其执法人员在执法过程中对发现的涉嫌税务犯罪案件应当移送的不予移送，公安机关应当接收的不予接收，应