代建制的探讨与分析.doc

“代建制”的探讨与分析 -安徽路网交通建设集团有限公司 李先锋【摘 要】最近几年，为了整顿建筑市场和充分利用企业资金能最大化的为社会服务，国家在某些项目上的建设上推行”代建制”,通过这种模式的引入，解决了政府建设资金的短缺和技术上的不足。 【关键词】代建制 投资 管理一、代建制模式的提出背景 2004年7月16日国务院颁布的20号文国务院关于投资体制改革的决定，提出了代建制的框架概念：“政府（投资主体）通过招标方式，选择具有相应资质、社会专业化的项目管理单位作为代建人，负责对项目进行投资管理和建设实施的组织工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位的制度”。这表明，代建制是作为政府管理投资项目的一种制度和模式出现。自此，代建制在全国各地开始试行、实施。 2007年3月5日在第十届全国人民代表大会第五次会议上，国家发改委在关于2006年国民经济和社会发展计划执行情况与2007年国民经济和社会发展计划草案的报告第二部分“2007年经济社会发展的总体要求和主要目标”中提出了“在深化投资体制改革中继续推行代建制，抓紧建立政府投资决策责任追究制度。” 二、代建制的概念“代建制”，是指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度，代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。三、代建制的使用项目范围随着BOT、PFI模式在我国的发展，传统上由政府投资的公共项目，也开始由私人资金发起或参与，所以对于公共投资项目的认识也有了发展，目前对于公共投资项目按照项目经营属性为标准，尤其是相对于公共基础设施项目，可以划分为以下三类。（1）非经营性公共投资项目。此类项目无收费机制，无资金流入，这是市场失效而政府有效的部分，其目的是为了获取社会效益和环境效益，市场调节难以对此起作用，这类投资一般只能由代表公共利益的政府财政来承担。（2）经营性公共投资项目。此类项目有收费机制，有资金流入，可通过市场进行有效配置，其动机与目的是利润的最大化，其投资形成的是价值增值过程，可通过全社会投资加以实现。（3）准经营性公共投资项目。此类项目有收费机制和资金流入，具有潜在的利润，但其政策及收费价格没有到位等客观因素而无法收回成本，附带部分公益性，是市场失效或低效部分，要通过政府适当贴息或政策优惠维持营运，待其价格逐步到位及条件成熟时，即可转变纯经营性项目。四、代建制的实施意义通过引进起源于美国的建设经理制（CM制），结合我国的基本建设情况和法律情况，我国实行项目代建制的意义如下：（1）以专业化的代建单位代替使用单位来行使项目建设实施的组织管理职责，保证了项目建设质量。将传统管理体制中的“建、用合一”改为“建、用分离”，有效的提高了项目建设和管理水平。（2）从机制上强化了管理体制，有效防止了项目超概算。“代建制”项目以合同的形式，界定政府投资主管部门、代建单位和使用单位三方各自的责任、权利，义务，彻底解决了过去建设项目责任主体不明，责任不清的问题，也有利于代建单位排除项目实施中现的各种行政干扰。代建单位在签订委托代建合同的同时，需缴纳一定比例的银行履约保证函，形成了对代建唯位全面履行代建父务的制约机制从而最大限度地遏制丁目前普遍存在于政府投资项目中的“三超”现象。 (3)转换了投资主体角色，加强了对代建项目的全过程监管。“代建制”项目中，使用单位无需再抽调机关人员成立基建班子，能够从烦琐的项目管理事务中解放出来，既便于集中力量完成本职工作，也能够加强对建设工期、质量和资金合理使用的全过程监督与管理，促使代建单位在施工单位、监理单位、主要设备、材料的选择上严格执行国家有关招标投标、合同管理、监理等制度。 (4)铲除了滋生腐败的体制土壤。“代建制”项目以公开、透明的社会招标代替了原来的暗箱操作，以政府投资主管部门、代建单位和使用摹位三方的合同关系取代了现行体制下的政府投资主管部门与使用单位的行政关系，阻断了有关单位的权利寻租之路从源头上有力地遏制了建设领域腐败现象的产生。五、代建制的实施目的 国家在政府投资工程项目建设中实行“代建制”，其实施目的主要有以下几个方面。 (1)转变政府职能深化政府机构改革。 (2)提高政府投资工程的投资效益和丁程质量。(3)促进形成市场竞争机制，建设良性循环逮筑市场秩序。 (4)促进工程管理和咨询业的发展，提高我国建筑业的核心竞争力。六、代建制的实施措施为了进一步提高政府投资效益，规范和完善政府投资项目从决策、建设、资金汁划安排到竣工驰收的全过程管理。保证政府投资项目的质量具体在项目实施阶段可采取如下措施。 （1）代建项目的确定，即必须采用代建的适用范围。凡建设工程投资在规定额度以上且市财政忭资金投入在规定额度以上、建设单位没有自行管理建设能力的建设项目，可要求必须当实行代建制。(2)代建的形式。可采取两种代建形式：全过程代建，即代建单位根据批准的项目建议书要求对工程的可行性研究或初步设计及建设管理至竣L验收实行全程管理；阶段代建，代建单位根据批准的初步设计。对项目建设管理至竣丁验收实行阶段管理。(3)实行代建合同管理。代建单位的产生引入了竞争机制，除个别特殊项目由政府指定外，均需通过扣投标方式选择代建单位。代窟单位确定后，建设单位应当和代建单位签订项目委托代建合同。明确代建项目的范围、形式双方的权利、义务等法律关系。同时建立健全了重大政府投资项目稽查制度。(4)奖励与处罚。应采取适当激励机制来提高代建单位工作积极性，如工程包干有节余，代建单位叮分成，其中市政府投资节余部分可有适当比例小代建单位留成。如决算投资超过包干基数，超过部分由建设单位和代建单位各承担相应比例费用。但因代建单位原因，造成工期拖延的予以罚款。七、代建制实施的关键环节政府投资工程项目“代建制”的实施应重点把握好以下几个关键环节。(1)防止项日超概算，降低政府建设投资成本，提高项目管理水平，是实行“代建制”管理改革的出发点和根水要求。 (2)代建人应通过公开招标产生。 (3)应实行甲格的合同管理制度。 (4)应实行履约担保和相应的奖惩机制。 (5)应取得咐政、规划、建设、国土等行政主管部门的理解和积极配合。八、结束语近年来，国内各地代建制的应用已取得了一些成功经验，但由于推行代建制是对政府投资体制的一项重大改革，目前处于探索和完善阶段，仍存在一些问题。在代建制模式下,使用单位提出需求,政府部门按法定程序审核批准后作出投资安排,代建人按照既定法规、程序和要求进行建设,建成后移交使用单位,即由专业化的建设管理单位作为代建人替代“外行业主”，提高项目管理水平。因此,代建人事实上已成为政府投资项目的“代业主”，但其角色在本质上却与一般项目承包商一样,通过提供产品获得报酬。不同的是,代建单位提供的是政府投资项目建设过程的管理服务，而政府购买代建单位的服务,按约支付报酬,自然需要对其服务质量进行检验评价。而服务