我国宪法中的财税制度及其改进.doc

我国宪法中的财税制度及其改进【摘要】本文从财政立宪主义的进路，阐述了财税制度立宪的重要意义，比较了国外宪法对财税制度的规定，并建议我国宪法设“财政”专章规定财税基本原则和基本制度，在财税基本原则中，应将税收法定主义原则，财政民主原则，财政议会（人大）主义原则规定在内，而在财税基本制度中，应将基本税种，财政监督，纳税人基本权利等规定在内。【关键词】财政；税收；财政宪法；税收法定；财政立宪主义；宪法修改近几年，财政宪法的概念开始进入我国宪法学的视野，并日益受到学界关注。财政宪法是与政治宪法、军事宪法、劳动宪法、文化宪法、社会宪法等部门宪法并称的一种宪法专门制度，是指有关国家公共财政收入、支出以及财政监督方面的宪法规范与宪法制度。为什么财税宪法概念一经提出，就迅速引起各方关注呢？一方面，这与我国的宪政转型正处于关键时期，同时也是相对迷茫时期有关，在转型路径的选择上，很多人陷入了无所适从的境地，而财政立宪正是现代国家宪政建设的重要内容，且较少意识形态色彩，容易成为转型的突破口，马克思、恩格斯曾经就国家对物质的极端依赖性做出过十分精辟的论述，国家生存和发展的资本就是财政物质基础，这也正是财政立宪主义的立论基点，具有不可置疑的科学性。另外，财税宪法概念受到重视，也与我国财政税收制度极端不健全，跟纳税人的权利呼声日益高涨明显脱节有关。世界上建立了成熟的财税法治的国家，早就将税收法定主义、无代表不纳税等理念体现在该国的宪法之中，而我国现行宪法第二章第五十六条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”这与“国家的税收必须受到全体公民的约束”这一所有国家宪法文本中最基本最共同的涵义或普世性价值是格格不入的。本文所称财税制度，实际上即指财政制度，惟因税收制度如此重要，才专门把它拿出来加以分析。一、财政立宪主义的意义保证财政的公共性。包括财政收入的公共性和财政支出的公共性。保证税收的合法性和正义性。税收作为一项国家对社会的调节制度，从本质上来讲是对剩余产品强制、无偿分配所形成的一种特定的分配关系。因此这种分配关系是否正义，或者说能否满足社会正义的要求，关乎一个国家能否获取充足的财政收入，获取的税收收入的路径是否符合最大多数纳税人的权利、义务分配，税收收入的取得能否与社会经济、国家利益的思想协调一致等国计民生的大事。一个税收体制公正合理性的基础是平等课税、公平税负、效能化税收的真正体现。要满足税收正义的要求，从宪法到财政、税收基本法的制订都要满足民主、公开、科学的立法要求，而不仅仅是行政部门主导立法。财政立宪主义也是宪政转型的重要一环。财产权问题历来就是法学领域的重要课题。财产权也是一种宪法权利，体现了国家和私人之间公法上的财产关系。哈耶克认为：“对政府行为的控制，至少在最初的时候，主要是经由对岁入的控制（control of revenue ）来实现的。”遍观各宪政国家，财政权无不由议会掌管，它“在现代自由国家，实为议会监察行政机关的最大利器”。人民代表大会制度改革是中国践行宪政道路的关键步骤，而对财政和税收问题进行立法和审查恰恰需要人大代表的专业化和专职化。以财政为突破口，强化人大最高权力机关的地位，对行政权进行限制，也许正是建立法治政府和宪政国家的最佳契机。财税立宪有助于纳税人权利观念和公共参与观念的成熟。纵观世界历史，法国大革命和美国独立战争皆与征税不当关系密切。1765年，英国通过糖税法、印花税法和茶叶税法，人民高喊着“要自由，不要印花税”的口号爆发了人民起义，随后召开的纽约议会会议宣称“人民由自己的代表来课税，是每个自由国家的最重要的原则，是人类天赋的人权”。1774年又因税收问题引发了“波士顿茶叶案”，1776年的独立宣言中指出纳税而无代表权是暴政，使得“无代议士不纳税”成为美国独立战争响亮的口号。我国宪法中的税收条款遮蔽了纳税与公民权利的关系，税收法律体系将间接税、价内税作为主税种，不利于公民意识的培养，甚至滋生国家征税与个人无关，政府花钱我们无从过问等错误理念。二、国外宪法上的财税制度美国宪法第一条第七款规定：一切征税议案应首先在众议院提出，但参议院得以处理其他议案的方式，表示赞同或提出修正案。这是税收法定主义原则的体现，也是议会主权原则的要求，第八款规定：国会有权规定和征收直接税、进口税、捐税和其他税，以偿付国债、提供合众国共同防务和公共福利，但一切进口税、捐税和其他税应全国统一。日本国宪法第29条规定：财产权的内容应适合于公共福利，由法律规定之。第30条规定：国民有按照法律规定纳税的义务。第84条规定：“课征新税及变更现行的税收，必须依法律或依法律确定的条件”。明确了税收法定主义原则。法国，法兰西共和国宪法第34条规定“征税必须以法律规定”。1949年德意志联邦共和国基本法专门设置“财政”一章，详细规定了费用的分摊、财政援助、税收立法及分摊、财政平衡、财政管理、联邦和各州的财政关系等内容，对预算收入及其支配作了严格规定，但保障政府制定预算法案的特别权力。基本法第113条规定“联邦政府提议的，或涉及新的支出或可能将会造成新的支出的增加预算支出的法律，需经联邦政府的同意。这也适用于涉及收入降低或可能将来会造成收入降低的法律。”比利时宪法第110条规定：“国税必须通过立法才能规定。省、城市、市镇联合体和市镇的地方税，非经各自议会做出决议，不得征收。”第112条规定：“在税收方面，不得规定特权。免税或减税，只能由法律规定。”意大利宪法第23条规定“不根据法律，不得规定任何个人税或财产税”。在第一编“公民的权利与义务”的第四章“政治关系”第53条规定：“所有人均须根据其纳税能力，负担公共开支。税收制度应按累进税率原则制定。马来西亚宪法在第七章“有关财政的规定”第一节“总则”第96条规定：“非经法律授权不得征税。非经联邦法律规定或授权，联邦不得为联邦用途而征收任何国家税或地方税。”希腊宪法第78条规定：“非经议会制定法律，对征税对象和收入、财产类型、支出以及按何种税类处理等事宜做出规定，不得征收任何税。”“有关征税对象、税率、减免税和给予补贴，均须立法权力机关规定，不得委托授权。”西班牙宪法：“全体公民视经济能力并据以平等和渐进原则制定的公正的税收制度为维持公共开支做出贡献，这在任何情况下不得为查抄性质的。”第七章“经济与财政”第133条规定：“规定税赋之原始权力为国家所专有，通过法律行使之。自治区和地方机关可根据宪法及法律规定和征收税赋。所有涉及国家税赋之财政收入，均应根据法律规定予以规定。公共行政部门按照法律承担财政义务和进行开支。”这里涉及税收法定、税负公平、财政民主等多个法律原则。本文不能对所有国家宪法条款均加以引用，但检索可知，除上述国家外，还有大量的国家都在宪法中对财税制度的基本原则或基本制度做了规定。财税制度入宪是民主法治国家的通行做法。相反，在一些未明确规定税收法定原则的国家，如古巴和朝鲜，虽然宪法上规定了免费医疗、免费教育等很多福利政策，但这些福利政策所需的支出，最终还是要转嫁到公民头上（以征税或国有等方式），而公民可能对此浑然不知，它掩盖了公民与国家之间供养与被供养的关系，不利于宪政国家的生成。三、宪法应规定哪些财政税收内容现代租税理念来自西方，它跟社会契约理论，人权理论，宪政国家理论等是相伴而来的，我国长期处于人治社会，对宪法本就陌生，对纳税人权利也不知如何行使，而财政税收制度又如此重要，我国又是成文宪法国家，因此，本文认为，在宪法上规定较为详细的财税基本原则和基本制度，既有宪法宣告和权利启蒙的作用，也能起到刚性约束下位法的效果。本文认为，宪法中设“财政”专章规定较为适宜，在财税基本原则中，应将税收法定主义原则，财政民主原则，财政议会主义原则规定在内，而在财税基本制度中，应将基本税种，财政监督，纳税人基本权利等规定在内。所谓税收法定主义，即“税收的事项，均应由法律明文规定，若无法律规定，国家不得向人民课税，人民亦不负纳税义务。”税收法定包括税种法定、课税要件法定、税收程序法定、课税平等等内容。税收收入归属政府，政府为最终获益者。若税法由政府订立，“无疑会导致其征税权力的不合理扩大和提供公共服务义务的不合理缩小。”财税法定原则入宪，应无疑问。所谓财政议会主义原则，具体包括以下内容：1）课税、发行公债等造成国民负担之政府行为，应得到议会承认；2）不得因身份特权而免除租税义务；3）政府之岁入、岁出应计于预算书，交由议会审议，并以公开为原则，其使用原则则以法律所定；4）决算书应得到议会之承认。这里的议会，在我国即为人大。鉴于我国目前间接税、价内税为主体税种，弊端较多，宪法应加以矫正，引导税收向所得税、价外税转变，使纳税人能真切感受到税收跟每个人关系密切，培养公民参与财政监督和公共事务的意识，这对我们建设透明财政，民主财政也有重要意义。那么，宪法上应如何体现财政税收制度？为什么本文建议设专章规定而不是修改既有条款呢？除了刚刚提到的几点理由，还有一个重要原因，就是我国宪法中既有的财税条款太过简陋，也过于分散，再加上宪法相关法如立法法等法律中的理性规定，法条过于散乱，不如在宪法第二章“公民的基本权利和义务”之后专设一章规定。参考文献：1王世涛.财政宪法学研究：财政的宪政视角m.北京：法律出版