行政督查的国际经验借鉴.doc

行政督查的国际经验借鉴86?j;誊行政论坛2010年第4期(第17卷,总第10o期)1XINGZHENGLUNTANl他山之石行政督查的国际经验借鉴高小平(中国行政管理学会,北京100017)摘要:行政督查是通过监督,督促,检查等行政手段,对决策,工作部署等的贯彻执行情况进行检验,督导和促进的一种行政行为,是为决策,执行服务的实践活动.其特点是权威性,内生性,综合性,实效性,时效性和目的性.管窥国外行政督查,美国,法国,日本,荷兰,阿根廷等国家政府部门行政督查的法定职责,运行机制,具体做法等情况,对我国各级政府加强行政督查工作有所参考和借鉴,即综合运用多学科理论研究督查,进一步明确督查工作的定性和定位;综合运用行政管理创新方法,探索督查工作科学化的路径;深化,延伸,拓展督查职能.关键词:行政督查;政府职责;美国;法国;日本;荷兰;阿根廷中图分类号:D523.4文献标志码:A文章编号:1005460X(2010)04008606督查是督促,检查的简称,现在已逐步成为独立名词.行政督查又称政务督查,政府督查,是为保证预定目标的实现,通过监督,督促,检查等行政手段,对决策,工作部署等的贯彻执行情况进行检验,督导和促进的一种行为,是为决策,执行服务的实践活动.国外政府行政督查是怎么做的,有什么值得借鉴的经验,这个题目在我国行政管理学界研究得很少.一,行政督查的概念和特点(一)45-政督查的概念百度百科词典中有政务督查的词条,解释是推动决策落实,改进T作作风,提高办事效率,确保政令畅通的重要途径和手段,也是政府办公厅(室)的一项基本职能.行政督查,作为行政管理内容,是行政决策的后续工作,是行政执行的组成部分.作为决策的后续工作,是指上级行政机关决策后,检查所属部门或下级机关的落实情况,对尚未执行或落实不到位,效率不高的,督促其全面,准确,迅速地执行,以推动决策目标的实现,并检验决策正确与否;作为执行的组成部分,是指通过督查,提高行政管理效能,增强部门和下级政府及公务员的执行力.1999年2月,中共中央办公厅下发的关于进一步加强督促检查工作的意见中明确指出:开展督促检查是一个重要的领导环节和领导方法.2008年10月,国务院办公厅下发的关于进一步加强督促检查切实抓好工作落实的意见中指出:加强督促检查工作是推动政府系统全面落实党和政府重大决策部署的关键环节,是促进依法行政和提高政府执行力的有力手段,也是推动作风转变,保证政令畅通的必然要求.督查工作做得好不好,直接关系到政府决策能不能有效实施,关系到行政效率,工作质量的高低.(二)行政督查的特点1.权威性.督查工作是法定的政府职能,是体现领导机关和领导者意图,是对执行部门的有效约束,具有很强的权威性.督查的权威性既是客观存在,也是进行有效工作的需要.2.内生性.行政督查是政府内部运行的一项业务,与司法监督,社会监督,舆论监督,行政监察不同.司法监督,社会监督和舆论监督是行政系统以外的司法系统,社会组织,公民和媒体对行政权的监督活动.行政监察虽然也是政府系统内部的监督活动,但它是立足于行政业务之外实施的职能,而行政督查则是政府本身的一项职能,是行政业务工作的组成部分.这一属性确定了督查的定位.收稿日期:20100322作者简介:高小平(1956一),男,江苏苏州人,执行副会长兼秘书长,研究员,从事绩效管理,应急管理和行政理论研究.3.综合性.督查工作覆盖面大,内容广泛,涉及的单位和部门多,有时一项重大决策涉及到一个地区经济的,政治的,文化的,社会的方方面面,有的甚至涉及到所有地区和所有部门.督查工作既有一套自己的工作程序,工作方法,又有其他工作的手段,如一项大的督查任务,需要与有关职能部门联合进行.4.实效性.督查_丁作的出发点和落脚点就是为了保证中央,国务院和各级党委,政府的重大决策,熏要工作部署得到贯彻落实,促进实际问题的解决.5.时效性.对决策落实情况和领导批办事项落实的督促检查,有明确的时限要求.6.目的性.督查是根据决策总目标的要求对执行的情况进行比较检验,发现问题,提出纠偏建议,确保总目标的最终实现的过程.二,国外政府行政督查的做法和特点虽然效率,执行力等概念是行政管理研究的核心问题,行政督查伴之而客观存在,但是,真正要研究国外的行政督查,还是一件比较困难的事.原因在于:一是我们和各国使用的概念不统一,国外几乎找不到和我们讲的督查完全相同的概念.二是督查工作是政府内部运作的事务,信息基本不公开,#l-界知道很少,美国白宫负责督查的行政管理与预算局(OMB)前任局长保罗?奥尼尔说过:我们这个局对闷内的每个人来说都是难以理解的,对圈外的人更是一头雾水,总是被人误解.l2三是这一领域国上很少交流,我/Jit查阅到和参加过的国际会议,主没有这样的题目,出同考察也从未以此为题.因此,本文试图通过对几个国家政府部门的法定职责,运行机制的具45层面作以介绍性研究,管窥吲外行政督查,以期对我国各级政府开展行政督查提供参考f一)美国美同是联邱制国家,联邦政府和州政府在法律上没有一下隶属关系,联邦和州都有自己的宪法.督查主要是对本级政府部门贯彻落实政tt:首脑确定的I你的检查和监督.美囝联邦政府设有总统办事机构,又叫总统府,或白宫直属机构.总统办事机构成立于1939年,是罗斯福作的行政管理上的创造.罗斯福委任多位政治学和行政学专家组成一个小组,向国会建议设立直接由总统领导,为总统个人服务,人员由总统任命,上作不受圈会的监督和约束的行政办公机构,得到同会批准.这个机构分两部分:一是总统的幕僚,即白宫办公厅,是中枢机构;另一是包括行政管理,军事,情报,外交,经济,环境.国家安全,科技,贸易,毒品管理,药品政策和政府采购等13个办公室,局和委员会.在白宫办公厅中没有专门承担督查职责的机构,但在实际工作中常常有人负责督促有关部门落实总统指示,特别是办公厅主任经常要做这方面的工作.在13个直属机构中建有行政管理与预算局,是承担督查职能的机构.该局是仅次=f白宫办公厅的最有权力的机构,工作人员518名,其中170名左右的是计划审查员(都享受司处级待遇,相当于我们的办文秘书),80名左右的专家,其余是协助计划审查员工作的低级公务员以及内部人事财务等综合管理人员),行政经费每年5600万美元.人数和经费都超过白宫办公厅(400名公务员,4000万行政经费).2006年,因伊拉克战争陷入泥潭,布什总统支持率直线下跌,导致白宫办公厅主任卡德辞职,其职务就是由行政管理与预算局局长博尔滕接任.行政管理与预算局职责:第一,通过考察行政分支的组织结构和管理程序,帮助总统促进和保持政府的有效运作,促成预定政策目标的实现;第二,帮助制定有效的合作机制以更好地完成政府的各项工作,扩展政府各部门间的良好协作关系;第三,帮助总统对政府项目的目标,绩效进行评估.这些都与督查有关.行政管理与预算局在20世纪五六十年代下设管理与组织办公室,编制40人,职责是遵循行政管理流程,跟踪行政管理行为,对联邦政府部门执行总统指示的情况进行数据分析和考察度量,每个月向总统递交一份各部门工作的月度进程报告.70年,弋,为了把管理和预算两个功能联系,打通,撤销j这个办公窒,不再单设督查式管理机构,而是分设了个资源管理办公室,将督查寓于日常办文的审查作中,渗透到从各项政策的制定到执行的全过程.月度进报告&p泪该局负责了.1989年,美国行政管理学会对此进行专题研究.向总统提交了一份题为仔期内如何提高执行力的研究报告,在评价行政管理与项算局几年来工作绩效的基础上,指出该局撤销管理与组织办公窄,缩减公务员人数后,职能过于向预算转移,政府督促检查管理工作放松了.该学会提出了-i点建议:一是增加一名由国会任命的副局长,以便加强政府与国会的沟通,同时提出增加公务员编制,从部门有经验和有行政管理天赋的人员十1选调;二是修订目标管理制度,把该局与部门的沟通情况纳人目标管理范围;三是把计划的督促落实与预算有机整合起来,提高工作的有效性.这些意见都得到了采纳.美国的州政府和地方政府的督查大体效仿联邦880行政论坛2010年第4期(第17卷,总第1OO期)INGZHENGLUNTAN他山之石政府的做法,只是规模和力度小些.一般都是州长办公厅,市长县长办公室内设有负责检查工作的机构或人员,管重大事项的督查,其他事项的督查则交由行政管理办公室负责.美国行政督查的特点是:强力,得力,分级.强力,是指权威性强.行政管理与预算局一手握着预算的盘子来督促检查工作,一手又举着总统的牌子来发号施令,行政管理与预算局局长可随时直接见总统,下面中层干部也大都是总统的亲信,骨干公务员个个才智过人,说一不二,和部门打交道时常常不离口的是总统如何如何,工作力度大,联邦部门对行政管理与预算局用总统权威让他们干这干那的空降式督查又怕又恨.得力,一是指效率高.白宫办公厅,行政管理与预算局的人员工作十分卖力,核心层团队每天工作12小时以上,办公厅主任和局长基本上是早晨4点半工作到晚上11点,每日事,每日毕.二是该局有一套严格的督查管理制度,涵盖了对总统的忠诚,体制性记忆,公正性,保持与部长间良好的沟通等.有人概括为大声地说,保密地做,高屋建瓴,坚决执行四句格言.分级,是指联邦政府,州政府,市(县)政府,镇政府的督查工作基本上限定是对本级政府部门的检查,很少到下级政府去督查.但也有例外,特别是对应急管理工作,就常常有上级对下级的检查.美国联邦行政管理与预算局加强督查工作的具体做法:1.提高审查员的判断力.审查员是美国行政管理与预算局工作的基础,判断力是审查员的基本功.提高判断力,一般从j个方面人手:首先是提高审查员的综合判断能力.在决策泡沫化的情况下,审查员面临着一方面来自上面的信息少,工作依据不足,另一方面来自下面的信息太多,干扰了正常的想法,这时审查员的综合判断能力显得极为重要.该局一位副局长说:审查员就像一个步兵,前面的司令部乘小车的是总统,发完了无数的指令后走得无影无踪,部门和相关机构像装甲车,前前后后地催啊催,但又要依靠他们,而最终取得战役的胜利还得靠步兵.这位副局长还说,审查员常常问他,这件事情怎么做?他回答总是一句话:如果我知道怎么做,还要你干吗?你要克服困难,与联邦部门很好沟通,然后形成想法,再来和我说.其次是提高审查员的独立判断能力.设立行政管理与预算局和审查员的目的之一就是充当总统的耳目,所以审查员在工作中经常要提出和部门不同的意见.一位审查员说:我们的确没有去攻击总统备受推崇的项目的意思,但是必须这样做,因为部门在执行中实在是不能令人满意,我们提出了质疑,甚至面对部长的都要做,很难堪,但是屡屡成功,连我们自己事后都感到惊讶!据研究机构问卷调查,审查员在工作中表达的意见有88%是属于反对部门的,部门接受率为70%(部门认为85%是接受的).而最后真正采纳的大约占60%.再次是提高审查员的制度判断能力.一位审查员说:我们的法定权力不大,但总统授权大,不过是授权给了副部长级官员,我们审查员的职务级别权力并不大,权力主要源于制度判断力,即我们的体制性记忆强,政策内涵的把握度高.制度判断能力包括五个度量标准:监督的规定,收集信息和处理信息的自觉性,对数据的过滤,对立法宗旨的遵循,降低行政成本的追求.2.控制通往总统的信息流.行政管理与预算局要做好总统的助手,就需要对每一份报送总统的政策性文件把关,并掌握总统的政务信息来源,一般情况下,行政管理与预算局局长会经常与白宫办公厅主任保持沟通,哪些信息给总统,是有严格审查程序的,他们称为总统的挡热板.对部门有多个备选方案的,他们要反复比较,择其善者送总统,看起来送去的是几份方案,但是倾向性很明显.部门有时隐瞒信息,该局就通过与部门建立联合项目组的方式,形成团队办事,信息共享,合作双赢的机制.3.必要时强调政治性.虽然美国行政系统强调中立,不允许有明显的政治立场,但是,他们在做实际工作时却体会到政治倾向的重要性.根据问卷调查,审查员在督查工作中不带政治因素的建议,被部门接受的比例是6l%,而加入政治评论的建议就提高到了77%.一位副局长说:在对付那些牛得像圣牛(意为不理会,不在乎或反对势力.也是美国的一型战斗机)一样的部门首长时,你一个劲地说这件事情如何重要,分析得头头是道,讲出一百条理由,也不一定有用,还不如拿政治说话不是这样就是那样,往往作用大些.因此他说:不会运用政治武器的审查员是事务主义者,是不称职的审查员.4.加强学习,保持良好的权威形象.由于督查工作涉及面很广,这个局很注重培训,规定每人一年中要有一周离岗学习,平时经常举行交流会,有时利用上班时间,更多的是自带午餐会,培训内容包括两方面,一是知识性的学习,不同业务人员之间互相交流信息,研究工作,他们叫异花授粉,获得杂交优势,提高自身素质;二是技能性的学习,他们往往采用具体案例来讲与部门打交道的技巧,解剖督查达不到预期目标的人和事,从主观上分析他们为什89,LLI#_.;UIADMINISTRATIVETRIBUNEfVol17No4.2010(SerialNo100)行政论1ij么与部门沟通不好的原因,如,有的部门说行政管理与预算局的人全是关在象牙塔中的书生,有的说他们不近人情,是一群和尚.他们进行对照检查,探讨说不的方法,研究亲密的边界,消除自身的僵化和傲慢.(二)法国法国是单一制(中央集权制)国家,宪法具有唯一性,中央权力高于地方权力.督查既针对同级政府的部门,又针对下级政府,实际运行中的做法可概括为总统,总理,各部和各大区四条线.第一条督查的线是总统和他的办事机构.法国总统职权很大,不仅有人事任免权,立法权,司法权和军事权,还有行政权,内阁会议由总统主持,他唯一不是政府组成人员却又参加内阁会议的人.总统办事机构有500多公务员,设有总秘书处,办公厅(负责总统府内部机关管理),总统私人秘书处,军事参谋部,礼仪司,通信司,档案和公文司,计算机司和总统信件司.总秘书处的负责人是秘书长,他是总统领导和监督内阁各部门和各级地方政府的最重要的助手,他和下属对政府各方面工作都可以提出意见,每一个岗位都和下面的相关系统上下相连,权力纵横渗透,有时甚至到基层.被誉为法国隐蔽的政府.第二条督查的线就是总理和他的办事机构.总理的权力主要是辅佐总统行使行政权,一是对总统不感兴趣和无暇顾及又比较重要的事情进行决策和管理,二是对总统决定了的事情负责落实.总理办事机构有三个:办公厅,总秘书处和军事办公室.督查工作由办公厅负责,但只管x,l-中央政府各部门的监督检查,不对下级政府,这和法国总统的办事机构不同.第三条督查的线就是内阁各部.几乎所有的部都在办公厅(有的叫部长办公室,部总秘书处,部总办公室,行政总司)设有专门负责检查该部管理的工作在全国各地方执行情况的机构和人员.有的部在办公厅或其他二级机构中设有绩效评估办公室,负责对地方政府该领域法律政策实施情况的检查,评价,督促改进.最重要的一个部是内政和国土资源部,他们讲的国土资源是广义的,包恬法国政府的形象,政策的实施,公共机关问的关系,以及地方政府政策落实情况,行政能力等.内政和国土资源部负责监督地方政府政策落实情况,分权后各地政府行政能力建设等.该部的部长办公室下设省长政绩评估办公室,省长评估委员(相当于我国的巡视组).与部长办公室平级的还有个总秘书处,下设四个司,其中一个叫绩效评估,财政事务和不动产事务处,负责对全国各级政府的行政绩效,财政绩效和资产绩效进行评估.第四条督查的线就是大区长和省长.法国的行政区划分为大区,省和市镇三级.有26个大区,1OO个省,36OOO多个市镇.中央政府在大区和省设有大区长,省长(又统称为共和国专员),作为国家代表,他们不担任地方行政首脑,只在履行国家职能时发挥领导和监督作用.属于地方自治的事务由大区议会(议行合一机构)议长负责,专员一般不干预.大区长由大区所在地的省长担任.大区长,省长列席大区,省的议会,可以受总统和总理委托:x,l-所在地方涉及全国行政管理的法律,政策和公共事务发表意见,进行监督检查.大区长,省长都设有工作部门,其中总秘书处就负有协助首长监督检查工作的责任.再往下面的市镇则实行议行合一体制,督促检查的工fFE要由议员来做.法国督查的特点是:中央重视,多管齐下,与自治结合.来自总统及办事机构的督查作用明显,四条督查线确保工作落实,基层依靠议员和公民对政府工作监督比较有力.(三)日本日本中央政府为加强与部门和地方政府的联系和对他们的监督,在总务省设有行政管理局和行政管理评价局.行政管理局有对全国行政系统运行情况的督查职责,侧重在健全和创新行政管理的角度,提出督查和改进建议.行政管理评价局主要是对中央政府的部门,独立公共机构工作进行调查,检查,政策评价和行政管理绩效评估,把督查内容列入绩效评估打分,并定期公布各省厅绩效排名.评价局下设地方行政管理评价局,在全国建立了调查网络.日本行政决策的作用很大,国会通过的法案绝大多数是由政府提交的,获准通过率高,议员的提案很少,通过率低,这和其他很多西方国家的情况不同,而且政府自己颁布行政法令和决定也很多.在行政决策的制定和落实中,他们注意发挥督查的作用,抓三个环节.一是通过法令对地方政府工作进行监督.日本是有限自治的国家,地方有一定的自治权,但地方制定法令必须经过中央政府法制局审查通过后才能提交讨论.二是日常工作中上级政府对下级政府实施严密的督促.总理大臣认为地方执行中央决定不力,处理不当或行政开支不合理的,可以要求地方纠正,方式由总理大臣自己或内阁府给地方行政机关和首长提出劝告,助言,在特定条件下可以直接干预地方行政事务,甚至代行地方行政权,防止地方尾大不掉.内阁府有37162人(2004年公布的数字),比京都的全部公务员人数还多.三是财政控制.go舞遴器行政论丘2010年第4期(第17卷,总第100期)INGZHENGLUNTAN他山之石地方政府财政预算必须按照中央政府制定的比倒盘子来做,并要接受内阁分管自治的大臣的监督.地方政府发行建设公债需要报内阁分管自治的大臣,对公债发行,数量和回收方式进行审查,取得行政许可后方可发行.地方政府如果出现有令不行,有禁不止的,中央政府在拟订地方财政比例上,或在地方要发行公债时,就可以给穿小鞋.(四)荷兰筒兰虽然名义上是联邦国家(因还存在两个殖民地,欧陆荷兰和殖民地之间是联邦关系),佃实行的是单一制,也叫分权型单一制.荷兰圈家的行政权在政府,实行首相负责制.中央政府只有l2个部门,第一部是内务部,就是办公厅,负责对各部督促检查工作.中央政府对地方政府的督查机制有三种形式:预防性督查,纠正性督查和疏漏性督查.预防性督查是运用严格的法规审批制度控制省和市镇,地方政府的决定都需要用法规的万式作出,而下级制定的法规必须经过上级政府的批准,才有法律效力.纠正性督查是上级政府可以撤销下级政府的法规.疏漏性督查是指一级政府没有正确履行其职责,上级政府可以取代下级政府行使职权,代表下级政府来发布命令.(五)阿辛艮廷阿根廷和美国类似,实行总统制,总统领导内阁,行使行政权,总统办事机构叫总统府,首长叫国务秘书长,内阁第一大部叫内阁首席部长部,其首长日q内阁首席部长,这两个单位力量都很强.总统府和内阁首席部长部均有督查职能,总统府是代表总统搜集决策有用的信息,向各部部长传达命令,督促检查总统布置工作的落实情况;内阁首席部长部建有公共管理副国务秘书局,为总统和总统府督查工作服务,通过听取汇报,阅读简报,调查等方法,了解各部门贯彻总统府指示的情况,还通过开展全国公共服务奖评选活动,激励各级政府提高效能综观各国行政督查,有四个共同的比较突出的特点:一是在核心机构中设立负有督查职能的强力机构.职责明确,有上方宝剑.二是依法行政为主,人为于预为辅.督查的方式主要是法制手段.三是抓住重点工作进行督查,注意以点带面.四是督查与思想教育,绩效管理,预算管理,信息公开有机结合.三,研究督查理论,指导督查实践(一)综合运用多学科理论研究督查,进一步明确督查工作的定性和定位督查理论研究的水平关系到督查工作的水平和效力,只有加强理论研究才能从根本上推动督查工作水平的提高.督查理论研究必须突破就事论事的局限,要从一般性的督查工作中提炼升华出具有普遍性的,规律性的东西,探索深层的,本质性的问题.当前,督查理论研究的重点,一是督查工作基础理论的研究,如督查规律,督查方式,督查意识,督查角色定位,督查的交叉学科定位等.二是进一步思考督查机构的定性和定位,理清领导督查与机构督查的关系,寻找两者力量组合的最佳方法,形成更大的合力.三是督查机构权力的配置和约束问题.督查rrI作的开展意味着督查权力的产生,督查权力的配_置也成为影响督查效果的重要因素之一.督查权力过小,督查机构就可能成为摆设,权力过大,又易引致权力滥用.行政督查的性质和定位,是督查理论的关键.从管理学和行政学的角度看,督查工作是领导机关,领导者对下级机关实施的一种控制活动.从性质看,督查属于更正性控制,当某项工作在执行中出现了偏差或未执行,上级督查机构介入进行调查,核实,分析,并提出建议.现代管理学对控制的研究有两个新动向,一是强调控制对决策的反馈,在督促检查中发现问题,向决策者反映,以便及时对决策进行修正.二是强调控制关口要前移,督查需要加强预防性控制,从决策后的分解任务就开始介入,通过目标管理,任务跟踪和责任落实人手,防止执行误差的发生.从公共政策学和决策学的角度看,督查是公共政策过程中的一个环节.公共政策过程主要包括政策制定,政策执行,政策评估,政策终结和政策督查五个方面.广义的督查也包括政策评估.而在政策制定,执行中同样需要督查的配合.因此,督查成为贯穿政策决策和实施全过程的链中之线,缺少了这条线,各个环节就容易断开.从这个意义上说,督查是决策的另一半.美国政策学者艾利森说:在政府工作中,为了实现政府决策的目标,方案确定只占10%,而其余的90%取决于有效的执行.公共政策学把反馈机制看做本质上是核心的东西,重大决策前之所以要经过试点,就是要取得反馈,试点也成为决策的一部分.从领导科学的角度看,督查是一种重要的领导机制和领导方法.管理学意义上的督查,是个治事问题,领导学意义上的督查,是个管人问题.管理解决的是做正确的事,领导解决的是正确地做事.所以现在流行一句话就是流程管事,领导管人.领导做督91他山之石ADMlNISTRATIVETRlBUNEVol17.No42010(SerialNolO0)行政论坛查,一是要通过这项工作了解人,以事见人,以事见心,了解干部的德,能,勤,绩,廉,做到知人善任;二是要通过这项工作把握行政管理规律,由表及里,推事及理,举一反三,提高领导水平;三是要通过这项工作调动下属和下级政府的积极性,主动性,美国几任总统都给白宫的公务员发把信送给加西亚这本书,就是强调员工要有主动精神,要有很强的执行力;四是要通过这项工作创新行政管理,现代领导科学提出领导就是服务的新理念,督查体现了服务,把督查这一管制型职能转变为服务性功能,即实现管理和服务的统一,寓督查于信息服务之中,转变工作方式,是建设服务型政府的重要内容.(二)综合运用行政管理创新方法,探索督查工作科学化的路径我国正处于深化行政管理体制改革,建设服务型政府的关键时期,各级政府在推进政府职能的转变,管