《湖南省行政程序规定》释义.doc

湖南省行政程序规定释义第一章 总 则 【内容提要】 本章是关于行政程序的原则性规定，共9条，主要对湖南省行政程序规定（以下简称程序规定）的立法目的，立法依据，适用范围，基本原则以及组织实施等方面做了相应规定。 第一条 为了规范行政行为，促进行政行为合法、公正、高效行驶行政职权，保障公民，法人或者其他组织的合法权益，推进依法行政，建设法治政府，根据宪法和有关的法律规定，结合本省实际，制定本规定。 【释义】 本条是关于立法目的和立法依据的规定 、立法目的 （一）从程序的角度规范行政行为。俗话说，无规矩不成方圆。行政机关做出行政行为也必须遵守一定的“规矩”，这种“规矩”应当包括两个方面：一是遵守实体法的规定，以事实为依据，以法律为准绳；二是遵守程序法的规定，即行政机关履行法定职权应当遵循法定的方式，步骤，顺序和时限。其中，方式是实施行为的方法和方式。步骤是实现某一程序的若干必经阶段。完成某一程序过程需要一定的时间，为提高效率，必须要有时限。完成这一程序步骤，还必须遵循先后顺序。行政程序就是由上述方式，步骤，时限和顺序为要素构成的行政行为的过程。 随着法治建设的加强，我们在克服法律虚无主义之后，行政机关按照实体法办事的意识普遍增强，但重实体，轻程序的问题也逐渐显现出来，行政程序违法现象比较严重，增强程序法治意识已经成为非常重要的问题。制定程序规定就是要从程序的角度规范行政行为，要求行政机关机器工作人员严格法定程序实施行政管理，程序合法作为行政行为合法的一个重要因素，必须得到重视，程序违法。同样可能导致行政行为违法。 （二）促进行政机关合法，公正，高效行使行政职权。与传统法治着眼于控制行政机关权利的范围不同，现代法治更注重于行政机关权力的行使。为了保障行政机关有效实施行政管理和提供职务，国家不得不赋予行政机关广泛的行政管理职权，而且许多属于行政裁量权，因此，利用程序对行政权力的运行进行全程控制，从而促进行政权利合法运行就显得非常重要。指定程序规定就是要让行政行为在程序上有法可依，使行政机关能够合法行使职权。公正与高效是制定行政程序时必须兼顾的两个方面，公正中包含着效率的因素，效率中包含着公正的因素。对于行政程序而言，二者都有其独立的价值。要公正，就离不开必要的程序；要高效，就不能有繁琐的程序。因此，必须通过科学合理的程序设计，使公正与高效达到平衡。比如同样是针对行政执法行为，程序规定就根据需要分别设计了普通程序和简易程序，一般情况下的行政执法行为适用普通程序，而对于实施简单，当场可以查实，有法定依据且对当事人合法权益影响较小的行政执法行为，则可以使用简易程序做出决定。着就既保障了公正，又体现了对高效的追求。 （三）保障公民，法人或者其他组织的合法权益。随着政治民主和政治文明的发展，公民的权利意识逐步从实体方面向程序方面扩展，公民不仅要求行政行为的结果保护他们的合法利益，而且要求行政行为的过程也符合他们的合理期望。而行政程序除了保障实体法的程序，实现实体正义外，还承载着实现个人程序权利，落实宪法理念的重要作用。实际上，对公民程序性权利的保障也是对其实体性权利更深层次的保障，程序规定顺应了这种要求。 （四）推进依法行政，建设法治政府。程序规定是湖南省行政管理经验的总结，是改革开放以来，特别是近年来依法治省，依法行政和建设法治政府等方面经验的系统化，制度化，同时对行政管理中存在一些急待解决的问题，也要从制度上加以规范。因此，制定和实施程序规定，对于进一步推进依法行政，深化行政管理体制改革，推进政府管理创新，加快建设法治政府，责任政府，服务政府，将发挥重要的作用。 第二条 本省行政机关，法律、法规授权的组织和依法受委托的组织和依法受委托的组织行使职权，应当遵守本规定。法律,法规对行政程序另有规定的，从其规定。 【释义】 本条是关于适用范围的规定 一、关于适用范围 根据本条第一款规定，程序规定调整和规范的是本省行政区域内行政机关,法律,法规授权的组织和依法委托的组织行使职权的行为。 首先,本省行政机关行使行政职权适用程序规定。行政机关行使着法律赋予的行政管理权，独立开展行政管理活动，并独立承担着法律责任。其行政行为必须受到程序规定的控制和约束。 其次，法律,法规授权的组织和依法委托的组织行使职权的行为也要适用。 程序规定，这些组织并非行政机关，原来没有行政职权，只是由于法律，法规的授权而获得，从而和行政机关一样享有行政管理职权，并非行政序列的社会组织和团体来行使，是国家应对现代社会公共管理事务专业性，复杂性的积极措施。因此。法律，法规授权的组织，是行政机关之全外的另一个重要的行政主体，其行政权力的行为，也要使用程序规定。 最后，依法受委托的组织，以委托行政机关的名义开展行政管理活动，虽然其行为的后果由委托机关承担，但本质上仍然是一种行使行政权力的行为，也要遵守程序规定。 二、本规定与法律、法规的关系。 本条第二款规定：“法律，法规对行政程序另有规定的，从其规定。”法律是指全国人民代表大会极其常务委员会制定的规范性文件，法规是指国务院制定的行政法规和省，较大市人大及其常委会制定的地方性法规，根据立法法的规定，法律的效力高于行政法规，地方性法规和规章，行政法规的效力高于地方性法规和规章，地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。 近年来，我国制定出台了不少行政法律，法规，涉及很多关于行政程序的规定。在抽象行政行为的程序方面，主要是我国立法法的规定了有关的程序制度；在具体行政行为的程序方面，更有许多法律法规规定了大量的程序制度，特别是 1989年以来，我国制定了多部包含比较丰富的行政程序制度的法律法规，如行政诉讼法。行政复议法，行政处罚法，行政许可法等。另外，我省也出台了一些涉及行政程序的地方性法规。程序规定作为地方政府规章，在制定时，要注意与上位法的相关规定保持一致；在实际执行时，如果有与法律法规不一致的地方，应当适用法律法规的相关规定 ；在程序规定以外，法律法规还有规定的，还应当遵守法律法规的规定。 第三条 行政机关应当依照法律，法规，规章，在法定权限内，按照法定程序实施行政行为。 【释义】 本条是关于合法性原则的规定 一、合法性原则的含义 合法性原则,是指行政机关行使行政权力,管理公共事务,必须有法律授权,并根绝法律规定，依法定程序进行.合法性原则是行政法最重要的原则,现代法治国家的行政法学可以说就是基于这一原则而建立起来的,当然也适用于行政程序.2004年国务院发布的中,明确提出要:合法行政“即”行政机关实施行政管理,应当依照法律,法规,规章的规定进行;没有依照法律,法规,规章的规定,行政机关不得做出影响公民,法人和其他组织合法权益或者增加公民,法人和其他组织义务的决定。 二、合法性原则的基本要求 本条规定，是合法性原则在行政程序上的具体表现。行政机关实施行政行为，一要遵守法定权限，不得越权实施行政行为，法律,规章赋予了什么样的权限，就只能实施什么样的行为，不得超越本部门的职权范围；二要遵守法定的程序。法定的程序既包括程序规定所规定的程序，也包括有关单行法律法规规定的程序。具体来说，包括了以下几个方面的要求：第一，行政主体的行政职权要有法律依据，即具有法律,法规,规章的依据，“无法律即行政”，亦即职权法定或权限法定；第二，行政主体实施行政行为，符合法定程序，即行政活动的过程符合程序性规范，亦即行政活动过程合法；第三，无法定权限的行政机关不能实施相关行政行为，不按法定程序实施行政行为的，该行政行为违法；第四，公民，法人或者其他组织参与行政活动应当依照行政程序规范进行，即公民，法人或者其他组织合法有序的参与。 第四条 行政机关应当平等对待公民，法人或者其他组织，不得歧视。 行政机关行使裁量权应当符合立法目的和原则，采取的措施应当必要，适当；行政机关实施行政管理可以采用多种措施实现行政目的的，应当选择有利于最大程度的保护公民，法人或者其他组织权益的措施。 【释义】本条是关于合理性原则的规定。 一、合理性原则的含义 合理性原则，又称适当性原则，要求行使行政权力应当客观，适度，符合理性，合理行政不仅要求行政机关应当按照法律，法规规定的条件，种类和幅度范围实施行政管理，而且要求行政机关的行为符合法律的意图或者精神，符合公平正义等法律理性。也就是说，合理行政要求在合法行政的前提下做到合理。相对合法行政而言，合理行政是对行政机关实施行政管理提出的更高要求。2004年国务院全面推进依法行政实施纲要明确提出：“行政机关实施行政管理，应当遵循公平，公正的原则，要平等对待行政管理相对人，不偏私，不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要，适当；行政机关实施行政管理可以采取多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式” 二、合理性原则的基本要求 （一）行政机关实施行政管理应当公平，公正。行政机关的权力是人民通过法律赋予的，行政机关及其工作人员行使权力必须为人民服务，而不应当运用人民授予的权力徇私，为自己或者与自己有关系的组织、团体、个人谋取私利。行政机关及其工作人员在行使自由裁量权时，必须考虑一切应当考虑的因素，尤其是法律、法规、规章明示或者默示要求行政机关考虑的因素。要依法公正办事，尽可能排除一切不合理因素的干扰。合理行政还要求行政机关在实施行政管理时，必须平等对待当事人，不歧视。这是法律面前人人平等的宪法原则对行政机关提出的要求。行政机关无论是实施具体行政行为，还是做出抽象行政行为；无论是授予相对人资格，还是对相对人科以某种处罚，都必须平等的对待相对人，不能因相对人身份、民族、性别、宗教信仰不同而区别对待。平等对待包括两种情形：同等情况同等对待、不同情况区别对待。同等情况同等对待，是指行政机关同时面对多个相对人，情况基本相同的，应当同等对待；行政机关在不同时间阶段先后面对多个情况基本相同的行政管理相对人时，应当遵循行政惯例，与以往对同类相对人保持基本一致，除非法律已经改变。不同情况区别对待，是指当行政相对人处于不同情况，行政机关应当针对行政相对人的具体情况设定权利义务，区别对待。平等对待行政相对人并非意味着不分情况，不管差异，一律相同。对于一些社会弱势群体，应当给予特殊优待和保护。 （二）行政机关行使自由裁量权应当符合法律目的。任何法律、法规、规章在授予行政机关自由裁量权都有其内在目的。从根本上说，就是为了更好地实现国家利益和保障行政相对人的合法权益。就每一项授权而言，又有其特殊的立法意图。行政机关行使自由裁量权，必须正确理解法律的意图和精神实质，如果行政裁量行为违背了授权法的意图，就是不当行政行为。比如，行政处罚法设定的处罚本质上是促使行政相对人遵守法律的一些手段，处罚本身不是目的。但在实践中，很多行政机关在执法过程中，为了处罚而处罚，在执法过程中可罚可不罚的必罚；在法定处罚幅度内，能多罚的就多罚。这显然是一种违背法律目的、滥用自由裁量权的行为。 （三）行政机关采取的措施和手段应当必要、适当。行政机关在行使行政管理职能时，即便是依照法律可以限制行政相对人的合法权益、设定行政相对人的义务，也应当使行政相对人所受的损失保持在最小范围和最低程度。这就要求行政机关在行使自由裁量权时，所采取的对相对人不利的措施和手段必须是最轻微的，不到万不得已时，不得采取激烈手段。任何干涉措施所造成的损失应当轻于达成行政目的所获得的利益。另外，行政机关实施行政管理的手段很多，不同的管理手段所需要付出的管理成本不相同，给行政机关和行政相对人带来的便利也各不相同，实践中，有的行政机关在选择管理方式时，只考虑自己是否方便，至于行政相对人是否方便，行政相对人的权益是否会因这种管理方式受到的损害则不大关心。这显然违背了合理行政的精神。对此，本条明确要求，行政机关实施行政管理可以采用多种措施实现行政目的的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人或者其他组织权益的措施。 第五条 行政机关应当将行使行政职权的依据，过程和结果向公民，法人或者其他组织公开，涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密，个人隐私除外。 【释义】本条是关于行政公开原则的规定。 一、行政公开原则的含义 行政公开原则作为现代行政程序法的基本原则之一，是随着20世纪以来的行政程序兴起，民主参与意识增强和人权理论深入人心而逐渐渗透在行政程序中，最终作为一项基本原则确立下来的。行政公开是行政机关行使行政职权时，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密，个人隐私除外，必须向行政相对人及社会公开与行政职权相关的事项。通过行政公开，行政相对人可以有效参与行政程序，社会公众可以监督行政机关依法行使职权。行政公开原则涵盖了信息公开，会议公开，阅览案卷等一系列具体制度。程序规定设专章对行政公开作了具体规定。 二、行政公开的分类 （一）政府信息的公开，政府信息是指在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录，保存的信息，包括行政机关制定的法规，规章，规范性文件等与公民息息相关的信息。这类信息虽然不一定与公民自身有直利害干系，但是宪法赋予公民知情权，参与权，公民有权获得相关信息并参与行政管理。我国于2007年制定了中华人民共和国信息公开条例，对政府信息公开的范围，公开的方式，救济途径，监督等进行了规范。 （二）行政过程的公开。具体行政行为的做出，与行政相对人有着直接的利害关系，所以公民有绝对的知情权。首先，行政机关应当向行政相对人公布其做出该行政行为的依据，包括具体的事实情况和所要运用的法律依据，行使行政裁量权需考虑的相关因素等；其次，做出行政行为的全过程应当向行政相对人公开，涉及行政相对人重大利益的，还应当举行听证；最后，行政决定必须告知行政相对人，即决定的内容要以法定的形式通知相对人才具有法律效率效力，才能够执行。 三、 行政公开原则的情形 行政公开原则的例外是指法律规定可以不予公开的情形。公开追求的是公民对行政管理的参与，对行政权的监督，如果公开所造成的毅力损害大于不公开时，就必须对利益进行监督，做出最适合的选择。国家秘密一旦公开，涉及国家的重大利益；依法受到保护的个人隐私属于基本人权的保护范围；商业秘密一旦泄露，可能造成重大损失，因此，涉及以上三种情况，为了保护最大的利益，不予公开。 第六条 公民，法人或者其他组织有权依法参与行政管理，提出行政管理的意见和建议。 行政机关应当为公民,法人或者其他组织参与行政管理提供必要的条件,采纳其合理的意见和建议。 【释义】本条是关于行政参与原则的规定。 一、参与原则的含义 参与原则是指受行政权力运行结果影响的公民，法人和组织，除法律有特别规定外，有权参与行政权力是上的运行过程，并对行政决定的形成，发展发挥有效的作用。行政相对人对行政程序的参与，保证了行政相对人在行政程序中的主体地位，使行政相对人的权利得到了行政机关的尊重，是行政程序是否公正的首要判断标准。 有学者认为，行政参与权是行政相对人在行政机关进行行政决策，指定规范性文件时所享有的一项权利。实际上，行政相对人的参与还应包括具体行政行为和行政救济等多方面的参与。可以说，行政相对人在行政程序中的参与应是全方位，多层级的。宪法第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理事务。”参与原则不仅体现了肯定并尊重公民主体地位，彰显人性尊严的宪法精神，而且是现代行政程序法的基本要求，同时符合党的十七大关于有序扩大公民政治参与的精神，是建设参与式行政，合作式行政的有效手段。 二、行政相对人参与权的基本内容 （一）听取行政相对人的意见。行政机关在做出可能影响行政相对人利益的决定之前，必须听取意见，这是行政相对人有效参与行政程序的前提条件。程序规定中，听取意见制度主要体现在行政决策、行政执法、特别行为等程序之中。 （二）行政相对人的陈述和申辩。行政主体在做出不利于行政相对人的决定前，必须听取有关行政相对人的陈述、申辩，对行政相对人提出的事实、理由、证据，应当进行认真复核，意见成立的应当采纳。不得因行政相对人的陈述和申辩，而对其产生偏见并做出行政相对人更加不利的决定。 （三）确保行政相对人自主、自愿参加行政程序。对行政相对人在行政程序中的人格尊严应给予尊重，权利应给予保障，行政相对人在行政程序中的行为必须是自主、自愿的，否则就违背了参与原则的基本精神。 三、行政机关应当为公民参与提供必要条件 宪法第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”本条第二款是这一宪法精神的具体化，也是对公民行政参与权的具体保障。为公民、法人或者其他组织参与行政管理提供必要的条件，包括召开听取意见的会议，听证不听取任何费用等。 第七条 行政机关行使行政职权，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，为公民，法人或者其他组织提供优质服务。 【释义】本条是关于高效便民原则的规定。 一、 高效便民原则的含义 高效便民，是指行政机关能够依法高效率，高效益的行使职权，最大程度的方便人民群众。效率针对行政管理的过程，是办事速度方面的要求；效益则针对行政管理结果，要求以较少的行政资源投入实现行政管理目的，并且取得好的效果。高效，是衡量行政机关质量的重要标准，也是检验行政机关是否真正执政为民的试金石。只有高效行政，才能真正做到便民，利民，为民。党的十六大报告提出，“深化行政管理体制改革，要进一步转变政府只能，改进管理方法，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范，运转协调，公正透明，廉洁高效的行政管理体制。”高效便民是行政管理体制改革的重要目标，当然也是行政程序法应当遵循的基本准则 二 高效便民原则的基本制度 根据国内外的立法经验，结合我省已有的规定和实际需要，程序规定确立了以下制度,以保障高效便民原则的实现。 （一）期限制度。期限制度是指，行政行为必须在一定期限内完成，在法定期限届满后仍未完成的，行政机关须承担一定的法律责任。期限制度一般都要规定法律关系主体做出某种行为的期限，以及不按期做出的法律后果。程序规定在第四章“行政执法程序”中单列一节“期限”，规定了法定期限制度、限时办结制度、承诺办结制度、当场办理制度等几种具体制度。程序规定规定期限制度的目的在于提高行政机关的办事效率。 （二）代理和代表制度。代理属于民事领域制度，在行政程序中引入代理制度，一方面可以保护当事人的合法权益，另一方面也可以避免因当事人本人无法参与行政程序而导致程序的缓滞。代表制度是指在当事人人数众多的情况下，由全体当事人推举一定代表参与行政程序的制度。这一制度可以降低当事人和行政机关双方在程序中的成本。 （三）简易程序和应急程序。各国和地区的行政程序法在规定行政行为的一般程序时，都规定了简易程序或者应急程序作为例外。简易程序和应急程序都是在法定的特殊情况下，所采取的比普通程序更简便，更经济、更便捷的程序，以达到提高行政程序的目的。 （四）行政协助、相对集中行政处罚权、联合执法、并联审批等制度，这些都是行政机关提高行政效率、提供优质服务的有效措施。 第八条 非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤消，变更已生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由必须撤消或者变更的，应当依照法定权限和程序进行，并对公民、犯人或者其他组织遭受的财产损失依法予以补偿。 【释义】本条是关于信赖保护原则的规定 一、信赖保护原则的含义 信赖保护原则始于德国行政法院判例，后经日本及我国台湾地区的效仿、继受与发展，现已成为大陆法系行政法的一般原则。信赖保护原则导源于民法上的诚信原则。它既是行政法的实体性基本原则，也是行政程序法的基本原则。其基本涵义是：行政主体做出的 行政行为具有公定力、不可变更力和执行力，行政相对人相信这种效力，并依此安排自己的生产、生活，行政相对人对行政主体行政行为效力的信赖应当得到保护。行政行为的效力对行政相对人与行政主体都有约束力，并且主要是针对行政主体提出的要求。我国2003年出台的行政许可法规定实施行政许可必须遵守诚实信用的原则，不得擅自改变已经依法生效的行政许可 这是首次在行政许可领域肯定信赖保护原则，具有重大意义。2004年国务院全面推进依法行政实施纲要也将“诚实信用”作为依法行政的基本明确规定下来：“非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。” 二 、信赖保护原则的基本要求 （一）非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。否则，行政机关撤销、变更已经生效的行政决定的行为就是违法。 （二）因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行。程序规定对行政机关做出的已生效的行政行为依法应当予以撤销或者变更的情形做出了明确的规定。行政机关行使撤销或者变更权，应当依照法定权限和程序进行，以实现信赖保护原则保护人民利益、维护法律权威和政府诚信等方面的要求。 （三）行政机关依法变更或者撤销已生效的行政决定，可能造成公民，法庭热闹或者其他组织财产损失的，应当依法予以补偿。这种补偿是对相对人遭受损失的弥补，而不是惩罚性的。这是因为行政机关行使的撤销或者变更权是合法的。第九条 县级以上人民政府负责本规定在本行政区域内的实施工作。 县级以上人民政府法制部门和部门法制机构负责本规定实施具体工作。 县级以上人民政府办公厅（室）、监察、人事、编制、财政等部门按照各自的职责分工，做好本规定实施的相关工作。 【释义】本条是关于本程序规定组织实施的规定。 要做好本程序规定组织实施工作，形成一个领导机构统筹安排、一个职能部门归口管理、各部门各司其职、全社会共同参与的工作格局，是非常有必要的。 一、县级以上人民政府负责实施本程序规定组织实施工作 程序规定是规范全省行政机关行政行为程序的总章程。它的出台，是我省贯彻落实党的十七大和全国人大十一届一次会议精神、贯彻落实国务院全面推进一发行政实施纲要的具体措施；是贯彻落实科学发展观、实现湖南经济又好又快发展、推进富民强省的重要保障；是全面推进依法行政、深化行政管理体制改革、加强政府自身建设的重大举措。程序规定是规范政府共同行为的地方政府规章，各级政府不但自身要求严格遵守，而且有责任监督其所属工作部门严格执行，才能使程序规定真正落实到实处。因此程序规定要求县级以上人民政府负责本规定在本行政区域内的实施工作。 二、县级以上人民政府法制部门及部门法制机构负责具体工作 县级以上人民政府法制部门及部门法制机构应当切实抓好程序规定在贯彻实施中的具体工作，在指导、协调、监督等各方面发挥作用，继续加强对行政程序制度的深入研究和对现实经验的总结，按照政府的统一部署，具体 组织好程序规定的实施工作。 三、有关部门履行相关职责 程序规定涉及行政管理的各个方面，设计所有的行政 机关；特别是对有关部门提出了具体要求。因此，做好/程序规定的具体实施工作，还必须充分发挥相关部门的积极性。本条第三款规定，县级以上人民政府办公厅（室）、监察、人事、编制、财政等部门按照各自的职责分工，做好本规定实施的相关工作。第二章 行政程序中的主体 【内容提要】本章是关于行政程序主体的规定，共19条。行政程序主题是指能够参与行政程序，并承受行政程序权利和义务的组织和个人，既包括行政主体，也包括与行政主体相对应的当事人和其他程序参与人。从行政程序过程论的角度分析，行政程序主体是行政程序的起点与首要换业。行政程序主体包括：行政机关，其他行使行政职权的组织，当事人和其他参与人。 第一节 行 政 机 关 【内容提要】本节是关于行政机关的规定，共9条。行政机关是行政程序的基本主体。本节对行政机关做出了界定，并对行政机关的职权和管辖，区域经济合作制度，部门联席会议制度，行政协助，回避制度等相关内容作了规定。 第十条 本规定所称行政机关是指各级人民政府及其工作部门和县级以上人民政府的派出机构。 【释义】本条是对行政机关的界定 一、国外行政程序法对行政机关的界定 西方国家的理论界和立法实践，对行政机关的理解与我国不同。行政机关是一个外延非常广泛的概念。是指代表行政主体如国家，地方自治团体和社会自治团体具体实施行政行为的机关。行政机关独立的行政主体，比如在美国，美利坚合众国是行政主体，联邦政府是行政机关，它代表国家-美利坚合众国实施行政行为，其行为的违法后果如行政赔偿由国家承担。国外行政程序法对行政机关的规定，主要采取两种方式：一种是按照行政主体的类别对行政机关作相应的划分，如意大利1955年行政程序草案将行政机关界定为代表国家，自治区和公共团体所为行政作用的机构。另一种则是从功能上界定行政机关，如德国联邦行政程序法规定：“本法意义上的机关是指完成公共行政任务的任何单位。” 德国联邦行政程序法虽然没有如意大利那样明确行政主体与行政机关的关系，实际上，行政机关也是指行政主体设立的完成行政职能的机关。 二、我国立法及学术界对行政机关的界定 我国宪法，组织法，单行法律法规中都使用了“行政机关”这一概念，国务院机构改革方案，最高人民法院关于行政诉讼与行政赔偿的司法解释中也涉及“行政机关”一词。但对行政机关的界定并非采用同一标准，其内涵和外延也往往不一致。首先，宪法中所指行政机关是指中央与地方各级政府。而在单行法律中，行政机关既包括一级政府，也包括政府职能部门。这是因为宪法侧重从行政机关与权力机关关系的角度界定行政机关，而单行法律主要是从功能的角度做出界定。其次，最高人民法院的司法解中关于行政机关的界定与单行法律不同。从最高人民法院关于行政机关的司法解释来看，行政机关的范围很宽，已经超出了单行法律对行政机关的界定，不仅包括国家行政机关，还包括被授权行使国家行政职权的组织。 在学术界，对行政机关也存在很多定义。有的学者立足与国家行政机关与国家权利机关的关系，认为我国国家行政机关是根据权利机关的决定，依照宪法和有关法律的规定组织起来，依法对国家行政事务进行组织和管理的执行机关，也有学者从行政机关的活动的内容或者设置行政机关的目的表述行政机关的概念，还有学者从行政机关的外延即范围定义行政机关。 三、本规定对行政机关的界定 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定：“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关”；“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门”；“省，自治区的人民政府在必要的时候，惊国务院批准，可以设立若干派出机关。县，自治县的人民政府在必要的时候，经省，自治区，直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机构。市辖区，不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，做出它的派出机关。”根据上述规定，行政机关应包括各级人民政府及其工作部门和县级以上人民政府的派出机关。本节的行政机关是在狭义上使用，仅指本省行政区域内各级政府的机关，不包括被授权组织和受委托组织。 第十一条 行政机关的职权和管辖依照法律，法规，规章规定。 行政机关应当按决策权，执行权和监督权既相互制约又相互协调的原则，设定权利结构和运行机制。 上级行政机关根据 中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法和其他有关法律，法规，规章。具体确定与下级行政机关之间的职权和管辖划分。 县级以上人民政府可以根据 中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法和其他有关法律，法规，规章。具体规定所属工作部门的任务和职责，确定所属工作部门之前的管辖划分。 【释义】本条是关于职权法定原则和管辖法定原则的规定。 一、职权法定原则 职权法定是指行政机关的职权必须由法律规定或者明确的法律依据。职权法定是行政组织法最基本的原则。在行政实践中，可以从四个方面来理解职权法定原则： （一）行政机关的权限法定，行政机关的行政权力由法律授予。 法律规定不明确时，行政权力的行使也特别是行使权力可能行政相对人造成不利影响时，应该奉行“法无明文授权既为禁止”的宗旨。 （二）行政机关的职责法定。有权必有责。权责有机同意 。如果说权限法定强调行政机关享受行政权力的话，职责法定则强调与权利相关的责任和义务。就是说，如果在行使权力的过程中，发生了损害相对人合法权益的情况，行政机关就应该依法承担响应的法律责任。 （三）行政机关行使权力的程序法定。行政机关依法定程序行政，就是必须遵守法律规定的方式，步骤，时限和顺序等程序要求。 （四）行政机关不得滥用职权。法律对行政机关授权时，一般都给予行政机关以必要的行政裁量权，既可以选择行使权力的方式，或在某一个幅度范围内行使权力。行政机关的裁量权不能滥用，应当符合法律授权目的，公正，效率等要求。 二、行政三分制 本条第二款主要体现的是“行政三分制”的基本思路。“行政三分制”是一项重大的政府体制改革，即在政府管理系统内部，建立将决策，执行，和监督职能适度分离并在运行过程中使之既相互制约又相互协调的行政管理体制。 “行政三分制”就是要在行政事务分析，职能分析的基础上，按照“以人为本”“服务为本”“绩效为本”“市场化”和“国际化”的原则，建立现代化的公共行政系统平台。将政府行政管理和决策职能，执行职能和监督职能适度分离，重组现行的政府机构，并做好配套制度的建设和改革，力求建立制度化，科学化，现代化的政府工作系统，是积极主动应对加入WTO后挑战的重要举措。 三、管辖法定原则 行政管辖是指行政主体之间就某一行政事务的首次处置所做的权限划分。这种划分主要发生在纵向的同性质行政主体之间，横向的不同性质行政主体之间。对于行政主体来说，他是明确了某一行政事务应当由哪一个行政主体首次处置的问题；对行政相对人而言，他可以知晓某一行政事务由哪个行政主体处置。虽然行政管辖权并不涉及行政事务的实体性处置，但它关系到行政主体是否有权处理该行政事务，管辖法定是指行政机关权力行使的范围和领域，必须依照法律的相关规定。 本条第三款，第四款分别是关于级别管辖法定和职能管辖法定的原则性规定。上级行政机关可以根据有关法律，法规，规章的规定，具体确定与下级行政机关之间的职权和管辖划分；县级以上人民政府可以根据有关法律，法规，规章具体规定所属工作部门的任务和职责，明确所属工作部门之间的管辖划分。至于法律，法规，规章没有明确规定的，则依照本节的其他有关条纹的规定处理。 第十二条 法律、法规、规章对上下级行政机关之间的行政职责分工未作明确规定的，上级行政机关应当按照有利于发挥行政效能、财权与事权相匹配、权力与责任相一致、管理重心适当下移等原则确定。 下级行政机关能够自行决定和处理的行政事务，应当由下级行政机关自行决定和处理。 【释义】 本条是关于级别管辖的规定。 一、 级别管辖 级别管辖是指行政主体系统中确定上下级行政主体之间首次处理行政事务的分工和权限。对于各级行政主体的级别管辖如何确定，我国法律、法规和规章往往只有原则性规定，如行政处罚法第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具有行政处罚的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”又有反不正当竞争法第三条第二款规定:“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。”在实践中，因为规定上的不具体导致的级别管辖权争议时有发生。 二、法律、法规、规章没有明确规定时确定级别管辖的原则 从现代社会科学的理论来看，可以用来解释行政管辖权的法理基础至少有社会分工理论、有限政府理论和行政效率理论等，具体到级别管辖的确认来看，确定级别管辖既要确保行政事务的有效处理，又不能违背法治的精神。因此，应当考虑以下四个原则： （一）有利于发挥行政效能。社会现代化过程客观上要求行政权高效率运行，以满足行政主体协调日益复杂的社会关系的需要。因此，行政权的配置，必须以提高行政效率为标准。 （二）财权与事权相匹配。政府的事权，即政府的事务权限，一般是指政府管理国家和社会事务，提供公共服务等方面的权力；政府的财权，即政府的财政权限，一般是指政府取得财政收入，安排财政支出，以及对国有资产进行管理、使用等方面的权限。只有各级政府所拥有事权、财权达到大体相对称的程度，政府才能有效地对国家、社会事务进行管理，并提供相应的公共服务，这也是对我国这些年来政府事权、财权配置基本经验的总结。 （三）权力与责任相一致。即确定级别管辖应当坚持权责一致原则，要保证行政主体的职责和权力相对应，有多大的责任，就应该有多大的权力，反之亦然。 （四）管理重心适当下移。强调管理重心适当下移，是考虑到下级行政主体更接近需要处理的行政事务的发生地，能够充分考量与所处理的行政事务相关的各种因素，也可以为行政相对人行使权利提拱更多的便利条件。同时，有利于上级行政机关对下级行政主体处理行政事务提供业务和政策指导，也有利于上级行政机关用更多的时间来考虑宏观的行政管理问题。因此，下级行政机关能够自行处理的行政事务，应当由下级行政机关自行处理和决定。 第十三条 法律、法规、规章对地域管辖未作明确规定的，按照下列原则确定： （一）涉及公民身份事务的，由其住所地行政机关管辖；住所地与经常居住地不一致的，由经常居住地行政机关管辖；住所地与经常居住地都不明的，由其最后居住地行政机关管辖。 （二）涉及法人或者其他组织主体资格事务的，由其主要营业地或者主要办事机构所在地行政机关管辖； （三）涉及不动产的，由不动产所在地行政机关管辖； （四）不属于本款第（一）至第（三）项所列行政事务的，由行政事务发生地行政机关管辖。 【释义】 本条是关于地域管辖的规定。 一、地域管辖 我国目前关于行政机关管辖的规定，散见于各单行法律、法规和规章，气管统一的具本规定，而且对管辖的规定主要以职能管辖、级别管辖为主，除行政处罚法等少数法律规范外，很少对行政机关的地域管辖做出明确规定。 地域管辖是指行政主体系统中确定同级同职行政主体之间首次处理行政事务的分工和权限。任何一个行政主体都有其独立的的行政管辖区域，但是，由于行政事务的纷繁复杂，可能会出现两个以上行政区域内的行政主体对同一行政事务都有管辖权，这就需要明确由哪一个行政主体管辖。 二、法律、法规和规章未作明确规定时，确定地域管辖权的原则 （一）方便行政相对人主张权利。确定地域管辖时，应当充分考虑到方便行政相对人行使权利，尽量降低行政相对人的参与成本，这是行政程序便民原则的基本要求。涉及公民身份事务的，由住所地或者居住地管辖，如婚姻登记；涉及法人或者其他组织主体资格事务的，由其主要营业地或者主要办事机构所在地管辖，如企业注册等。 （二）方便行政主体行使管辖权。方便行政主体行使管辖权是指行政主体能够以最低的成本管理行政事务。行政事务发生地往往存在着可以证实该行政事务的主要证据，从便利性的角度出发，由行政事务发生地的行政主体管辖，有利于行政主体收集证据、走访证人等。我国行政处罚法确立的地域管辖就是以“违法行为发生地”为依据。这一原则的意义在于，它既有利于行政主体减轻行政管理的成本，也有利于行政相对人通过行政主体保护自己的合法权益。 第十四条 行政机关之间发生职权和管辖权争议的，由争议各方协商解决，协商不成的，按照下列规定处理： （一）涉及职权划分，由有管辖权的编制管理部门提出协调意见，报本级人民政府决定； （二）涉及执行法律、法规、规章发生争议的，由有管辖权的政府法制部门协调处理；对需要政府做出决定的重大问题，由政府法制部门依法提出意见，报本级人民政府决定。 【释义】 本条是关于行政管辖权争议处理的规定。 行政管辖权的冲突是行政领域中经常发生的现象。本条所涉及的行政管辖权争议主要包括职权划分的争议和执行法律、法规、规章时发生的争议。 一、职权划分争议的解决 职权划分争议，即职能管辖权的冲突，是指不同职能的行政主体之间的管辖权冲突。比如非法出版的音像制品由文化部门管理，非法出版的淫秽音像制品由公安部门管理。如果文化部门查处了淫秽音像制品，则与公安部门发生了管辖权冲突。 涉及职权划分的冲突，地方各级人民政府机构设置和编制管理条例第十条第二款规定：“行政机构之间对职责划分有异议的，应当主动协商解决。协商一致的，报本级人民政府机构编制管理机关备案；协商不一致的，应当提请人民政府机构编制管理机关提出协调意见，由机构编制管理机关报本级人民政府决定。”据此，本条第一项规定，涉及职权划分的，由有管辖权的编制管理部门提出协调意见，报本级人民政府决定。 二、执行法律、法规、规章时发生争议的解决 执行法律、法规、规章时发生的管辖权争议，一般有以下几种类型： （一）同职能不同区域行政主体之间的区域管辖权冲突。这种行政管辖权的冲突原因主要是：行政事务涉及两个以上的行政区域，这两个行政区域内，对此行政事务有法律上管辖权的行政主体都行使管辖权，或者都不行使管辖权。 （二）同职能不同级的行政主体之间的级别管辖权冲突。行政主体以层级作为行使行政权的基本方式，但这种层级制的运转必须以行政主体上下级之间做必要的分工为前提，如果行政主体上下级之间的分发生重叠或者交叉，就可能发生管辖权冲突。 （三）不同职能的行政主体之间的职能管辖权冲突。这种冲突的产生主要是因为对法律的理解不同。 根据湖南省行政执法条例的相关规定，涉及行政执法中发生的争议，应当协商解决；协商不成的，由同级或者共同的上一级人民政府依法处理。本条第二项进一步明确，行政执法过程中发生争议的，一般问题应当由有管辖权的政府法制部门进行协调。需要政府做出决定的重大问题，由政府法制部门提出意见，报本级政府决定。 第十五条 各级人民政府之间为促进经济社会发展，有效实施行政管理，可以按照合法、平等、互利的原则开展行政区域的合作。 区域合作可以采取签订合作协议、建立行政首长联席会议制度，成立专项工作小组、推进区域经济一体化等方式进行。 上级人民政府应当加强对下级人民政府之间区域合作的组织、指导、协调和监督。 【释义】 本条是关于府际区域合作制度的规定。 区域合作是指不同区域的人民政府之间为了促进经济社会的发展而建立的相互合作关系。区域合作制度主要体现的是政府之间的关系。协调府际关系，促进政府间合作机制的建设，必须发挥法律的作用，实现政府间关系的法律化、制度化和科学化。 一、区域合作的基本原则 区域合作是一种竞争与合作的关系。在政府间开展竞争与合作，必须坚持一些基本的原则，以引导和促进竞争合作有效开展。这些原则包括：一是合法原则，即竞争与合作必须符合法律所规定的条件、程序和手段等，在法律尚无明确规定的情况下，必须符合法治精神，这是政府依法行政的重要方面。二是平等原则，即合作各方政府不分地区、财政状况等，平等参与合作，这是区域合作的基本前提。三是互利原则，这要求合作各方政府诚实守信，本着互利、双赢的原则开展竞争与合作，在面临利益冲突时，不能牺牲其他地区的利益谋求自身发展。 二、区域合作的基本方式 （一）签订合作协议。就我国目前各经济区域的合作模式来看，各经济区域的形成都是以各地政府签署相关的经济合作章程或协议为标志。由于区域合作依靠的不是简单的行政计划，而是将政府的作用集中在撤除区域行政壁垒，提供区域无差异的公共产品，充分利用市场机制等方面。因此，各种经济合作的核心内容都表现为相关行政壁垒的撤除，以此充分发挥市场机制的作用，消除因行政区划的分割对经济发展造成的不良影响，实现经济一体化。毫无疑问，这些合作协议的订立必然会推动区域内经济社会的发展。 （二）建立行政首长联席会议制度。目前，我国经济比较发达的长三角地区和珠三角地区，在地方政府合作制度建设方面已经有了一些创新，其中就包括地方政府首长的定期会议。事实证明，这一做法是符合目前实际情况的，也取得了一定成效。 （三）成立专项工作小组。本着专业、精简、高效的原则，设立专项小组是区域合作的重要方式。这些专项工作小组都具有一定的管理、协调、研究分析和组织职能。 （四）推进区域经济一体化。区域经济一体化是发挥各地比较优势，形成整体优势的必然选择。近年来，我国经济出现产业结构趋同的重要原因之一，就是缺乏区域经济一体化发展的意识和观念。通过推进区域经济一体化，确立其以优势产业为龙头的产业发展格局，才能真正做到发挥各地区的比较优势，形成区域经济的整体优势。 三、上级政府在协调下级政府合作关系过程中的职责 本条第三款对上级政府在协调下级政府关系过程中的职责作了专门规定。上级政府的职责主要有以下两个方面：一是组织协调职责，如提出区域经济发展与经济协调的建议；协调不同区域利益主体间的关系并约束地方政府行为等。二是监督职责，即监督下级政府在合作过程中的行为，制裁违法违规的行政机关及其工作人员。第十六条 行政管理涉及多个政府工作部门的，可以建立由主要部门牵头、其他相关部门参加的部门联席会议制度。 部门联席会议制度应当明确牵头部门、参加部门、工作职责、工作规则等事项。 部门联席会