辽宁经济振兴中城镇就业问题与对策

辽宁经济振兴中城镇就业问题与对策杨秀凌摘 要：结合辽宁情况，从多个角度全面、深入剖析了辽宁经济振兴中城镇失业的致因，并从劳动力资源开发、劳动力自由流动和资源有效配置以及挖掘就业潜能、提高经济对就业吸纳能力等角度，提出了促进经济振兴、解决城镇就业的一系列对策建议。 关键词：经济振兴，城镇就业，劳动力供求，劳动力市场 国有企业在辽宁长期占有较高比重，在经历了20世纪90年代的改革改制后，2004年辽宁仍有国有企业4 482户，同期国有企业资产负债率平均为77.1%，盈亏相抵后，净亏损17.6亿。国有企业发展的不景气，在制约经济增长速度和发展质量的同时，也导致了城镇职工大量失业。尽管2005年后政府通过陆续推出零就业家庭就业援助、普惠制就业培训、大龄就业困难对象安置等一系列促进就业政策，解决了一些人的就业问题，同时，国有经济的吸纳就业能力也出现了反弹迹象，但2007年国有单位和集体单位仍分别有38.2万人和55.2万人离岗。一方面，政府和社会千方百计帮助失业人员就业；另一方面，新的失业人员则在不断涌现，他们与城镇原有失业人员及新增劳动力人口中的失业者共同汇聚成了城镇失业群体。 一、辽宁城镇就业问题的致因分析 1.人口和劳动年龄人口发展演进方面的原因。人口发展有其规律性，目前，辽宁人口已步入年老型，在此阶段，受人口和劳动年龄人口演进规律影响，劳动年龄人口进一步延续着成年型人口后期的高增长态势且持续累加，与此同时，劳动年龄人口的中位年龄在持续攀升，劳动力市场呈现出劳动力数量效应和结构效应共同作用特征。一方面，数量效应导致劳动力供给高涨；另一方面，结构效应则在抬高经济活动人口平均从业年龄的同时，引发年轻劳动力供给的未来不足。目前，对辽宁劳动力市场影响最大的是数量效应。在中、高等职业技术教育仍不够普及、不够发达的情况下，数量效应直接导致了一般劳动力的供过于求，造成突出的劳动力供求矛盾。辽宁劳动力市场的供过于求，主要体现在一般劳动力市场和部分知识技能型劳动力市场中，如一般劳动者就业困难、某些专业大学生就业困难等；有的知识技能型劳动力市场，如机械类技工市场、IT人才市场等，则呈现供不应求格局。可见，辽宁城镇失业和就业问题与其人口和劳动年龄人口发展演进规律密切关联，是人口老龄化导致人口大量累积于劳动年龄时段的结果，也是劳动年龄人口数量、质量和结构与社会生产力发展水平及经济发展阶段不能有效吻合、匹配的必然结果。 2.传统制度安排和政策限制导致劳动力流动不畅，劳动力大量滞留和积压于国有和集体经济单位，是20世纪90年代以来辽宁失业人口倍增的重要原因。传统经济体制的僵化、呆板以及管理上的条块分割，不仅将城乡间、地区间以及部门、行业间的劳动力市场人为分割开来，而且将人口和劳动者严格固定在城或乡及某一单位和岗位，人口和劳动力难以在城乡间、地区间及部门和行业间自由流动。而长期以来政府在劳动力资源配置上的统分统配、大包大揽，又使劳动力大量流向并长期积压在国有和集体经济单位，城镇国有和集体单位成了社会冗余劳动力的“收容所”。20世纪90年代以来，体制、机制和制度改革的不断深入，一方面在政企和政事分开改革大潮下独立出来的国有和集体单位纷纷裁员，或因经营管理不善被兼并或破产倒闭，一时间失业人口迅增；另一方面，大量长期滞留、积压在农业部门和农村的剩余劳动力，在市场经济大潮涌动、工业化和城市化感召以及城乡间、工农间巨大收入差距驱动下大量涌入城市，与城镇劳动力在无“进入壁垒”和低准入门槛的行业和部门形成竞争，进一步加剧了原本突出的劳动力供求矛盾。 3.劳动力市场不健全、不完善以及职业技能培训和就业指导体系不能与市场需求有效衔接，导致劳动力不能合理流动和实现有效配置。由于劳动力市场的城乡、地区和行业分割现象长期未得到解决，加之劳动力供求信息的“内部人”屏蔽，使劳动力供求信息不能广泛、及时传播和区域共享，既严重制约了劳动力流动，也影响了劳动力资源的跨城乡、跨区域和跨部门调剂和有效配置。而政府和社会提供的职业技能培训又经常出现与市场需求不符或跟不上市场需求变化的问题，结果，投入了大量人力、物力、财力，却难以收到预期效果；一些失业人员因对政府提供的培训缺乏信心而不愿参加培训，失业人员知识、技能更新困难，难以实现跨行业、跨职业再就业。 4.民营经济和个体经济在活跃区域经济和吸纳就业中的潜能未得到有效开发。民营经济和个体经济是活跃地方经济的主要力量，也是吸纳就业的“大户”。2007年辽宁民营企业和个体经济共吸纳就业422.1万人，占城镇就业总人数的41.1%；全部国有及规模以上非国有企业中中小企业吸纳就业220.98万人，占城镇从业总人数的21.52%。虽然与20世纪90年代比较，无论在吸纳就业总量，还是对社会就业贡献率上均有了大幅度提高，但与广东、江苏、浙江等地区相比，民营企业和个体经济对活跃地方经济和促进就业的作用还不够大，仍有较大发挥余地。 5.第三产业对就业的吸纳能力还未得到充分发挥。改革开放以来，辽宁第三产业得到了快速发展，在地区生产总值中的比重由1978年的22.7%提高到2007年的36.6%，第三产业从业人员由225.4万人增至873.6万人，净增量648.2万人，占社会从业人员比重从1978年的18%提高到2007年的40.1%。尽管如此，仍应看到，目前辽宁第三产业仍有较大潜力可挖。研究表明，发达国家第三产业就业比重一般为65%75%，中等发达国家则在45%60%之间，而目前辽宁第三产业就业比重仅为40%，仍有较大发展空间。然而第三产业中多数行业部门的准入限制及其经营的垄断性，则给第三产业部门的优胜劣汰及市场竞争力提高设置了难以逾越的障碍，抑制了第三产业良性发展及吸纳就业能力的充分发挥。 6.一些城镇失业人员缺乏主动就业意识，专业技能缺乏或知识技能过于陈旧、单一，不能适应市场发展的需要。在辽宁，城镇职工大多就业于传统工业部门，长期从事专门化程度高且知识技能单一的劳动，知识更新频率很低，加之国有企业长期沿袭终身制就业模式，并表现出一定世袭特征，有的家庭两代甚至三代人在同一单位工作，家庭对企业有着较强依赖性，家庭经济的自主性因其成员就业渠道和收入来源单一而显得非常脆弱。因此，在企业经营不善甚至破产倒闭时，个人及家庭经济往往受到较大影响，有的甚至沦为贫困家庭。这与广东、浙江等市场经济较发达省份城镇居民的多就业渠道、多收入来源状况形成了明显对比，由此也反衬出辽宁城镇经济在开放度以及劳动者在就业观念和自主能力方面与市场经济较发达地区的差距。笔者所做的调查显示：在辽宁，结构性失业及因观念落后而引致的自愿失业所占比重较大，劳动者知识技能单一、“高不成，低不就”是很多人不能顺利就业和再就业的重要原因。 二、对策思考 1.加大职业技术教育投入，大力培育中、高级技术技能型人才。尽管辽宁的劳动力供求矛盾仍然突出，就业形势依然严峻，但从目前情况看，辽宁对中、高级职业技能人才的需求量在不断增大，特别随着今后辽宁劳动力由供过于求转向供不应求，中、高级技能人才的缺口会越大。基于此，今后辽宁应在加速科技和社会生产力进步的同时，尽快建立起科学、规范、有效、完善的失业和在职人员继续教育和培训体系，以适应经济振兴和发展的要求。 2.建立以市场需求为导向、以职业技能培训为就业促进切入点、以互联网为信息平台的城乡一体化劳动力市场体系。从加速劳动力资源流动、提高资源配置效率角度讲，加快劳动力市场的制度化、信息化及城乡一体化建设，打破劳动力市场的城乡分割、地区分割及产业、行业分割，进一步完善与劳动力市场相配套的职业技能培训体系，加强对择业者的就业引导，是辽宁各级政府应着力做好的工作。 3.通过发展第三产业、刺激劳动力有效需求，来促进就业。20世纪90年代以来，西欧国家经济结构调整加快，信息产业、金融保险业、商业、旅游业以及社会服务业等获得了迅猛发展，就业结构发生了明显变化。特别是那些投资少、见效快的劳动力密集型社区服务业及社会零售业等，在促进就业和再就业中的作用尤为突出。从辽宁实情看，一方面产业结构有待进一步调整和优化，特别是在加快第一、二产业技术进步的同时，通过大力发展第三产业，来提高第三产业的产值贡献率；另一方面，通过优化就业结构、促进劳动力向第三产业转移，来提高第三产业的就业贡献率。 4.加大对民营经济和个体经济特别是中小企业的扶持力度，逐步形成新型的大、中、小型企业的分工协作关系。从吸纳就业的能力和效果看，能力最强(这里指总体能力)、效果最好的通常是中小型企业。中小型企业数量较少、发展质量不高，是辽宁很多城市经济和社会缺乏活力、市场适应力不强及城镇人口大规模失业的重要原因。总结国内外发展经验，中小型企业在促进经济发展和就业中的作用举世公认，正因如此，长期以来，发达国家一直非常关注中小企业发展，并为中小企业的健康发展提供了优良的制度、社会和文化环境。鉴于此，辽宁可通过建立中小企业基金和专项信贷资金来扶持中小型企业，同时，为中小企业发展创造公平的竞争机会，提供优良的制度和政策环境，帮助中小企业尽快成长与发展。 5.通过财税和信贷政策及技术扶持，来引导和帮助自主创业。随着所有制结构变化，国外资本和民营资本正在成为社会投资的重要资本来源和支撑经济发展的中坚力量，与此相对应，以国有经济为主体的就业格局正在被多种经济类型难分伯仲的就业格局所取代。研究表明：近些年来我国的新增就业机会95%以上源自非国有经济的发展。非国有经济特别是民营经济和个体经济的发展，离不开政府和社会对自主创业的大力扶持，为此，辽宁应通过加强创业培训及创业指导、完善信贷和小额担保贷款制度等一系列措施，借助财政和信贷及技术支持政策，有效引导和帮助大学毕业生及有能力的失业和在业人员自主创业。 6.推动农业产业化和农村就业非农化，促进农村劳动力就地、就近流动转移。一方面，应进一步加大对农业和农村的投入，在做好农村发展规划的同时，加强农业和农村基础设施建设，通过财政支持及信贷和政策扶持，切实改善农村居民的生存、生活和生产条件；另一方面，大力推进土地流转制度改革，以农业经营“能手”、种田大户特别是农业企业为核心，通过耕地资源的有效整合及规模化经营，加速推进农业产业化进程，进一步扩大农业主、副产品的精、深加工领域，不断拓宽、延长农业产成品的产、供、销链条，切实提高农村、农业和农民的生产和经营效益，还利于农村劳