基层干部晋升的隐性台阶研究论文.doc

X X 大 学毕 业 论 文（设计）题 目： 基层干部晋升的隐性台阶研究 以东河县为例 学 号： 姓 名： 年 级： 学 院： 系 别： 行政管理 专 业： 行政管理 指导教师： XX老师 完成日期： 2016 年 5 月 7 日 摘 要本文通过资料分析和访谈等方式，对东河县的现任主要领导履历进行考察，分析影响不同干部晋升的内外部条件，梳理出东河县基层干部晋升的大致脉络。主要运用政治生涯分析方法和关键事件考察法，对东河县干部的晋升进行多个角度的考察。从东河县 本文依惯例对人名、地名作了学术化处理。整体的政治环境来看，主要体现在贪腐成风、潜规则盛行等方面。整体的政治环境决定了东河县干部要想获得晋升，必须走一条畸形和曲折的道路。基于机构重要性，本文比较了三对关系：党委、政府、人大、政协；“大局”和“小局”；“大镇”和“小镇”。并对这三组机构进行重要性排序。基于关键性的职位，本文分析了县委办公室、县政府办公室、负责主要工作的县委常委、负责主要工作的副县长。由此引申到下一级的乡镇综治办主任和负责主要工作的副镇长。通过对上述两个方面的总结，根据基层干部晋升中具有转折性的职务，整理出东河县干部由副科级干部晋升到正处级干部可能要经过的台阶，从而对东河县基层干部晋升的隐性台阶作一定程度的反映。从这些隐性台阶上的关键性职务入手，通过访谈相关干部和资料分析，进一步考察影响这些干部晋升的个人、制度和外部环境因素。作为自我推动力的个人，影响因素主要是学历、自身表现、出身三个方面。制度性因素主要是金字塔的群体结构和领导裁量权过大。而考察重点在于作为拉动力的外部环境因素，主要宗族/地缘、血缘/姻缘、学缘、本家、干亲，并作详细论证。基于基层干部晋升的影响因素分析，本文主要从制度设计方面提出了一些对策和建议，以期达到改变基层干部晋升困难现状的目的。关键词：基层干部； 隐性台阶； 职务晋升AbstractThis essay is intended to explore internal and external conditions affecting the promotion of cadres in a Chinese countyDonghe by means of data analysis and interviews, and thus figure out the general map for grassroots cadres to be promoted. The essay is conducted by the method of analyzing political career and that of studying critical incidents. Firstly, the essay sorts out the promotion barriers for Donghes cadres from the rank of vice section chief to that of section chief by summarizing the analysis in two aspects. One is by analyzing the importance of institutions where the author compares three pairs of relationship. In the other aspect, the author, based on key positions, analyzes the role of institutions, namely, offices at the county level and the next levelthe deputy heads of township.Then, the essay further explores the factors affecting promotion in three dimensions: personal, system and external environmental by interviewing some cadres and analyzing data. In the personal level, the main factors are education, self-expression, and the background. System factors mainly refer to pyramidal group structures and large power of leadership discretion. The external environmental factors mainly refer to the clan or geographical relations, kinship or marriage, study relationship, relationship in a same clan, and the nominal kinship, all of which will be proved in detail. At the last part, the essay puts forward some countermeasures and suggestions based on the above-mentioned analysis of influencing factors in order to change the status quo of grassroots cadres promotion. Keywords: grassroots cadres ; promotion ; invisible barriers 目 录一.相关概念界定1（一）基层干部1（二）隐性台阶1（三）理论基础2二.东河县基本情况简介3三.基层干部晋升的现状5（一）基层干部晋升的制度规定5（二）基层干部晋升的现状6四.基层干部晋升中的隐性台阶表现7（一）基于机构重要性71.党委、政府、人大、政协72.“大局”与“小局”83.“大镇”与“小镇”104.机构重要性11（二）基于各系统内多晋升的职务111.县委办公室主任112.负责重点工作的县委常委123.县政府办公室主任124.负责主要工作的副县长13（三）关键性职务晋升脉络13五.影响基层干部晋升的多因素模型15（一）自我推动力151.学历152.自身的表现163.出身16（1）籍贯16（2）民族身份17（二）制度性因素181.金字塔形的群体结构182.领导的自由裁量权过大，且缺乏外部监督19（三）拉动力191.关系影响强度19（1）宗族/地缘19（2）血缘/姻缘21（3）学缘22（4）本家22（5）干亲232.机遇23六. 完善基层干部晋升的对策建议25（一）建立更科学的绩效评价体系，减小基层干部考核中领导裁量权25（二）建立健全领导干部公开选拔和职务公开竞争机制，拓宽基层干部晋升渠道26（三）通过公众参与引入社会监督，使干部晋升在阳光下进行27（四）加大贪腐惩处力度，创造公正有序环境27（五）加强思想政治教育，引导树立正确的“官”念28七.结语29致 谢30参考文献3131 / 37一.相关概念界定 （一）基层干部按照我国现行的政治制度，村一级不设立行政机构，只设置基层党组织，自乡镇以上国家机关工作人员纳入国家公务员编制，进入我们通常所说的“干部”队伍。根据各项调查显示，我国县乡两级的公职人员比例约占整个公务员群体的60%,而其中在副处级以下的就占到92%。与此同时，相关研究表明，一个基层普通公职人员晋升到县处级的比例仅为4.4%，从县处级晋升到厅局级的比例仅为1%，从一名基层公职人员晋升到省部级的比例仅为万分之四。安迎春在“双通道”下的公务员晋升之路的再思考一文中，引用了相关统计数据，对基层普通公职人员的晋升比例进行了详细说明。换言之，大部分的公职人员政治生涯基本耗费在县乡两级的职位上。这就是本文选择县乡两级基层干部为主要考察对象的原因。本文以县乡两级的公职人员为考察对象，对他们的政治生涯进行梳理、总结和分析，对他们仕途晋升的影响因素加以论证，对职级晋升中的隐性台阶加以陈述，在此基础上，分析得出跨越隐性台阶的有效方式，并给予一定的制度性建议。综上所述，本文所涉及的“基层干部”概念，是指在县乡两级担任公职、隶属于公务员编制内的国家机关工作人员，而尤以担任领导职务的公职人员为重点考察对象。 （二）隐性台阶我国原本的国家公务员暂行条例将公务员级别设置为15级。考虑到难以发挥对公务员的激励作用，现行公务员法将级别增加到27级。公务员的职务与级别对应关系为：国家级正职（1）、国家级副职（2-4）、省部级正职（4-8）、省部级副职（6-10）、厅局级正职（8-13）、厅局级副职（10-15）、县处级正职（12-18）、县处级副职（14-20）、乡科级正职（16-22）、乡科级副职（17-24）、科员（18-26）、办事员（19-27）。 2014年1月中国人民大学出版、由李如海主编的公务员制度概论，第2章第4节有详细的说明。通过公务员的职务与级别对应关系我们可以看到，职务层次越低，与级别的交叉对应幅度越大。但是，这种幅度相比于现实的职务晋升金字塔来说，仍然难以发挥有效的激励作用。在具体的实践中，公务员系统内部逐渐形成一些约定俗成的晋升阶梯，这在许多学者的研究中都有较为深刻的反映。最典型的便是冯军旗的中县干部,对河南中部某县的副科级、正科级、副处级、正处级四个级别上的晋升阶梯作了较为细致和全面的梳理，客观而准确的反映了县乡基层干部晋升中的隐性台阶，这种晋升路径对研究其它地域的基层干部晋升模式具有很好的借鉴性。 北大博士冯军旗用了两年的时间在河南中部某县挂职历练，期间通过大量查阅材料和访谈，考察了整个中县的政治生态，形成博士论文中县干部。该文中指出：乡镇一级的副科级隐性台阶为：综治办主任-工会主席-人大副主席-乡镇长助理-武装部长-党委委员-副乡镇长-副书记一共8级隐性台阶。文章还对不同机关系统内的正科级、副处级、正处级隐性台阶作 较为全面的论述。不过，每一地域都有自身的民族地域特征、文化背景特征、经济结构特征和政治传统特征。这些因素都会对本地的基层干部晋升模式产生不可忽视的影响。所以本文力争结合本地特征，对公务员职务晋升中的因素进行动态考察，反映基层干部晋升的转折性隐性台阶。综上所述，本文的“隐性台阶”定义，不同于之前学者的研究成果，是对基层干部晋升的路线分析，而是着眼于基层干部晋升中关键性职务的重要性排序，对重要的非职级实质性晋升加以考察、说明，并定义为一级“隐性台阶”。在此基础上，对影响晋升的影响因素进行重点考察，并针对这些因素，为科学合理的基层干部晋升机制的建立提供对策建议，达到在基层干部晋升中规避不合理影响因素、发挥合理因素的目的。 （三）理论基础本文着眼于基层干部的晋升问题，且考察影响其晋升的影响因素。影响因素一般分为外因和内因。内因，即与自身相关的因素。外因，主要是指外部环境的作用。这与彼得原理的职务晋升动力来源不谋而合。劳伦斯彼得是美国著名的管理学家，现代层级组织学的奠基人，教育哲学博士。劳伦斯彼得1919年生于加拿大的范库弗，美国华盛顿州立大学学士、硕士、博士。他阅历丰富，博学多才，著述颇丰，主要著作有彼得原理、彼得计划等。他所提出的“彼得原理”不仅是层级管理学的基础，更是现代管理学的重要理论之一。彼得博士通过对千百个组织中不能胜任的失败实例进行分析而归纳出：“在一个等级制度中，每个职工趋向于上升到他所不能胜任的地位”。彼得指出，每一个职工由于在原有职位上工作成绩表现好（胜任），就将被提升到更高一级职位。其后，如果继续胜任则将进一步被提升，直至到达他所不能胜任的职位。进而得出推论：每一个职位最终都将被一个不能胜任其工作的职工所占据。层级组织的工作任务多半是由尚未达到胜任阶层的员工完成的。至于如何加速提升到这个高地，有两种方法。其一，是上面的“拉动”，即依靠裙带关系和熟人等从上面拉；其二，是自我的“推动”，即自我训练和进步等，而前者是被普遍采用的。由于彼得原理，彼得无意间创设了一门新的学科层级组织学。行政组织，正是层级组织的典型代表。将彼得原理与基层干部的晋升问题结合起来，公务员群体正是一个等级分明的金字塔结构。在基层干部的晋升中，想加速晋升到“彼得高地”需要依靠的“拉动力”，来源于与领导的关系、与同事的关系、血缘等身份关系以及人为的关系运作；自我的“推动力”则来源于自身的学历能力、自我训练和进步等。因而，本文将以彼得原理为基础，主要从“自我推动力”和外部环境作用两个维度来看待基层干部晋升的隐性台阶，侧重后者。 二.东河县基本情况简介东河县位于我国西南部，为少数民族自治地区。东河县国土总面积3354平方公里。截止2011年，东河县常驻总人口约49.1万人。辖一个开发区、12个乡镇、491个村(居委会)，总人口50多万人。县政府驻地信陵镇。目前，东河县共有正处级领导职务四个：县委书记、县长、人大常委会主任、政协主席；县委常委8人，副县长8人，均为副处级职务。县委和县政府直属正科级单位42个，副科级直属单位6个（3所高中，一所职业高中，2所医院）。东河县经济长期处于全市的末位，但由于每年承接东部发达地区大量对口援助，政府官员所接触到的资金和掌握的资源反而在同级的县市里排在前列。东河官场长期贪污成风，潜规则盛行，在反腐风暴下，前两任县长均被查处，前任纪委书记被查处，各副处级干部、正科级干部被查处的更是不胜枚举。曾有一个村的老百姓反映，该村去年国家拨发的用于乡村自来水管网的几十万块钱，村里的党支部书记贪污一空，只跟邻村合作建了一口漏水的小水坑。“他们是子孙干部 指有一人担任官或者村书记、主任，其接班人也为自己的近亲，多为子女、孙子女。，从村里到县里里，往上都有靠山，都穿一条裤子。”这是曾到镇政府举报抗议过的一位村民的原话。“子孙干部”，在现如今的农村依然存在。“如果选举的时候，他们家没有四处发烟发钱，那可能不能一肩挑 农村对“兼任“的通俗说法，这里指村党支部书记、村主任由一人担任。，主任还可能不是他，但是书记绝对是一家的，一个村的党员一半都是他们家的。” 据村民介绍，村里的党支部书记已经被一家人垄断50多年，前前任书记是现任书记的母亲，前任书记是现任书记的姐姐，其姐夫曾担任过村委会主任，现任书记临近退休年龄，他的儿子已经在村里入党。他家的近亲几乎每个人都是党员，几乎占了整个村党员人数的一半，政策不变的话，下一任党支部书记仍然是他儿子。笔者了解了邻村的情况，发现也为“子承父业”。“子孙干部”在多年以前的东河县农村，是一个正常不过的现象。通过“子孙干部”或者通过大队内关系运作 在1983年前，地方还设有一级行政机构生产大队，大队里的年轻学生想获得干部身份，必须由大队党委推荐。这就滋生了许多腐败现象，有一位局长至今津津乐道于自己当年“一斤白酒跳农门”的经历。获得推荐资格跳出“农门”的那一代人，也基本就是现今在各领导岗位担任党政一把手的人。他们当年走过的那条路，在依法治国和“逢进必考”的今天，显然已经无法通行。然而他们在坎坷的晋升之路中，所形成的根深蒂固的观念、找关系走后门的不正之风，却没有那么容易消散。有些领导干部子女的初职获得，本身就源于父母单位内职位空缺，直接安排入职成为国家干部。在这些领导干部的子女晋升中，多多少少都会有权力运作的痕迹。腐败是表象，“子孙干部”所形成的晋升潜规则在新时期的公务员选拔和晋升体制下，也无法继续发挥显著的作用。“子孙干部”，所造成的更深层次的影响是，东河县人民已经形成了一种根深蒂固的“官念”：要搞定事情，先搞定官员。不仅是在基层干部的初职获得或提拔上，而且体现在各种项目招投标、地方事务的管理上。在这样的政治环境和社会氛围中，基层干部晋升中暗箱操作的行为变得普遍而频繁，为求升迁，给领导送点礼是情理之中，更是必经之路。关系、人情等不正当因素在基层干部晋升中的地位越来越重要，而通过正当渠道获得晋升资格的可能性越来越小。正因为此，东河县的基层干部晋升需要走过一条更为艰难、更为畸形的道路。三.基层干部晋升的现状 （一）基层干部晋升的制度规定国家公务员法第四十三条规定，“公务员晋升职务，应当逐级晋升。特别优秀的或者工作特殊需要的，可以按照规定破格或者越一级晋升职务。 ”第四十四条规定， “公务员晋升领导职务，按照下列程序办理： 1.民主推荐，确定考察对象； 2.组织考察，研究提出任职建议方案，根据需要在一定范围内进行酝酿； 3.按照管理权限讨论决定；4.按照规定履行任职手续。”从这两条法律规定，我们可以看出，基层干部晋升应遵循的原则和程序。原则上是逐级晋升，破格提拔须出于工作特殊需要或特别优秀。可以说，在国家规定的晋升原则上，优秀的基层干部是可以被破格提拔的，这在一定程度上，有利于国家选拔优秀人才。而进入实际操作时，“特别优秀”的考量以及“工作特殊需要”的考量仍然没有明确的标准，给予了领导干部较大的自由裁量权，在实际中，破格提拔的往往就不再是制度构想的那类基层干部。从程序上来说，基层干部晋升，需经过“民主推荐-组织考察-讨论决定-履行任职手续”四个环节。这种程序性规定，很好地与公务员绩效考核制度相结合，可以为国家选拔优秀的基层干部。在程序上，基层干部的晋升在各个环节都不能出现一丝一毫的差错，归根结底来说，就是在领导意志上绝对不能出现差错。可以说，程序上的规定，为领导干部控制晋升提供了切实可用的工具。 （二）基层干部晋升的现状基层干部的晋升，受到多重因素的影响，例如国家制度设计的漏洞、单一系统内领导者作风素质，当然也包含领导职务稀缺、晋升渠道狭窄这一重要因素。这些因素，无一不对基层干部晋升产生深刻的影响，使得基层干部尤其是优秀的基层干部晋升困难，从而影响工作积极性，工作效率不高，多数成为常年不思进取的“地板干部” “地板干部“指的是在长年在基层工作，升迁无望的人。这类公务员工作积极性较低，只求平稳退休。与此同时，基层干部晋升中的更多问题也逐渐暴露出来，如公务员提拔的“唯领导意志”，直接导致工作中的“唯领导主义”，领导的决策没有人敢提出反对意见。又比如近两年常被媒体曝光的“火箭式提拔”，反映了公务员群体内的任人唯亲、腐败和“二代效应” “二代“效应指在政治资源集聚的情况下，领导干部子女利用父母的资源实现快速晋升的现象。基于这些问题，一种观点被社会乃至一些学者所接受：一个没有背景的基层干部，如果非常优秀，可以靠自己的努力，在退休之前晋升到正处级职位。而没有背景的并且没有“站好队” “站好队“指需要跟随不同的领导，进入不同的政治同盟，抱团进行权力角逐。的基层干部，不管工作表现多么优秀，穷极一生，也难以晋升到正处级以上。这种观点，在很大程度上，打击了基层干部的工作积极性,使得通过自身努力得到晋升的愿望破灭。还有一种观点认为，公务员晋升中，遵循彼得原理 此处是指“彼得原理“中领导干部在无法胜任现职工作时，倾向于选择更多不如自己的人作为下属“这一观点。的现象十分常见。在彼得原理的作用下，领导干部在选择下属时会倾向于选择比自己能力更差的人，这使得优秀的基层干部得不到提拔，并且最终每个人都会晋升到自己不能胜任的职位。按照这种说法，越是优秀的基层干部，反而越得不到提拔。四.基层干部晋升中的隐性台阶表现 （一）基于机构重要性该部分内容基于对同级公职机关的比较，对其重要性进行考量。由于这些机构的重要性不同，加上机构内部同级别职务重要性也有所不同，从而形成公务员晋升需跨越的隐性台阶组合和多条晋升路径。这加大了对基层干部晋升路径进行考察的难度。 1.党委、政府、人大、政协县/镇一级的正处级/正科级干部一般都出于这四个机关，通常为党委书记、县长/镇长、人大主任、政协主席（镇一级不设）。但是在人们的印象中，这四者有着较为明显的重要性划分：县委书记县长人大主任政协主席。这源于四者机构重要性的高低。一般来说，县长往往担任县委副书记，镇长往往是镇党委副书记。通过历任县长的职务我们可以看到，前任县长薛某在2008年2月至2013年2月期间，担任中共东河县县委副书记、东河县人民政府县长；现任县长秦某自1997年11月至1999年11月，担任东河县平阳镇党委副书记、镇长，自2013年3月至今担任中共东河县县委副书记、东河县人民政府县长；前任县委书记李某在2006年12月至2009年1月担任的职务是中共东河县委副书记、东河县人民政府县长。由此可见，在我国现行的政治体制中，坚持党的领导是基本原则，党委的地位略高于人民政府。其次，党委书记常常兼任人大主任。在东河县，已完成升迁的前任县委书记李某，在2009年1月至2011年11月，担任中共东河县委书记，东河县人大常委会主任；前副县长张某自2001年12月至2006年3月，担任东河县绿柳镇党委书记、镇人大主席。此外，在我国现行的政治体制中，人民代表大会制度作为我国的根本制度，人民代表大会的地位十分重要，在地方事务管理中，一般仅此于党委和政府。政协的在乡镇一级一般不设立机构，且政协的作用是为党和政府提供建议和工作协助，在重要性方面不及前三者。 2.“大局”与“小局”局作为县政府的下一级机关，担负着处理地方具体事务的重要职责。本文在资料分析、实地考察和访谈的基础上，对该县各分支局（还包含部分正科级单位）的重要性进行排序，梳理出东河县基层干部晋升在各分支局间进行转任时所可能跨越的隐性台阶。在本文涉及的45个县直属单位中，包含了该县的第一高级中学、职业高级中学两所学校，还包含了中医医院和人民医院两家医院，一共四家副科级事业单位。因为该县的教育和医疗事业特别重要，乃至对其它机关的干部任命具有影响力，因而将其列入正科级单位内进行考察。但在比较县直属单位的重要性时，将其作为教育局和卫计委的下属单位看待，不予比较。根据调查和分析，将东河县县直属机关按重要性划分为三批。一是特别重要的县直属单位，即“大局”：旅游局、财政局、交通局、水保局、水利局、移民局、公路局、教育局、县委办、卫计委、民政局。东河县的工业产值比重小，以农业为主，经济发展相对落后。但是旅游资源丰富，基础条件较好，区位优势明显，早在1998年东河县就提出了大力发展旅游业的规划，进入21世纪更是提出要把旅游业打造成战略性支柱产业。目前东河县境内有一个5A级景区、两个4A级景区和若干个旅游开发区，每年接待的游客给当地服务业发展带来了动力。基于此，除县委直属的县委办外，该县的旅游局地位最高。该县的现任县委常委陈某即是从旅游局党组书记晋升到主管旅游和文化建设的副县长，继而晋升到县委常委，一定程度上佐证了这一观点。教育局是东河县地位颇高的一个局机关，东河县政府和人民都十分重视教育，县第一高级中学连续十年蝉联全市高考第一依据本科上线率和文理状元、名牌大学上线人数等衡量。东河县的教育事业被称为“东河教育奇迹”，受到省市政府和国内名牌高校的关注。教育是东河县的一大品牌，因而教育局在同级的局机关中地位较高。该县现任副县长梁某即从教育局党组书记晋升而来，且在副县长排列中，分管教育的副县长崔某排在第三位，一定程度上也说明了教育局的重要性。东河县建有多个水利工程，供应多个大城市的水电，因而水利局地位较高。此外，东河县属于长江三峡库区内最大的滑坡带，该县县城几次搬迁，所以水保局和移民局是东河县比较重要的直属机关。该县现任的县委常务副书记郭某，分管移民事务，副县长李某也分管移民和搬迁事务，说明了移民局的重要性。东河县属于国家级贫困县，且每年接受大批外来财政支持，处理大量低保款项，这使得该县的财政局和民政局事务众多，地位也相应提高。当地交通不便，近年来国家对贫困地区交通建设的扶持力度加强，使得东河县的交通局事务繁多。而在交通建设方面，且尤以公路为主，因而单设了公路局。从这两个局每年所分配的政府预算比例就可以看出来。以旅游局为代表的“大局”，是检验干部能力的重要场所，也是干部晋升的摇篮。表现得好，符合晋升标准，年龄允许，并且懂得运作的“大局”领导，一般都能够获得晋升的机会，最不济，也能以副处级或者正处级调研员的身份退休。二是重要性小的县直属单位，即“小局”：文体局、民宗局、政务服务中心、消防总队、就业局、人社局、工商联、科协、供销社。这些县直属机关负责的都是不太重要的事务，或者对本地发展并不十分关键的事务。如就业局和人社局，本地的劳动力大量外流，而且本地经济发展没有大量的劳动力需求，因而事务较少。需要解释的是民宗局沦为“小局”的原因。该县为少数民族自治地方，少数民族人口占绝大部分，恰恰因为这个，反而相对稳定，而当地人又没有统一的本土信仰，使得该局无所事事。这从该局的办公地点就可以看出来，位置很偏，十分难找。而且民宗局办公人员很少，仅有两个办公室。类似民宗局这类的“小局”，一般安排的都是年龄偏大、无缘晋升的人。常常是副科级干部快要退休了，就安排在这个岗位上，平稳度过最后的政治生涯。不过，极少数干部在提拔时，担心无法服众，也会先选择这类岗位，作为走向正科级的跳板。“哪怕你有能力，想提干也没那么简单的，有些局还是去不了的。”43岁的舒某说，他这个年纪，在所有的局长里算得上年轻的，原本是县政府办公室副主任的他去年被调到这儿担任党组书记。”提干“是东河县对升迁的统称。 3.“大镇”与“小镇”对于乡镇单位相对县直属单位的地位而言，一般认为乡镇要高于各县直属单位。“毕竟是一级政府，麻雀虽小，五脏俱全，可以说，走上县一级领导岗位的，担任乡镇政府的书记啊、镇长啊，是一般都要走的流程。”信陵镇41岁的党委书记向某如是说。该县有12个镇，辖一个正科级开发区。根据对各镇的经济水平、区位、历年晋升上一级干部的人数，加上对相应领导干部的访谈，我们对各镇的地位进行划分。大镇：野河镇信陵镇水坝镇、绿柳镇五溪镇、果香坪镇野河镇，是东河县的主要工业聚集地，且是除了县城以外最大的集镇。不仅如此，东河县唯一的开发区正是野河经济开发区。野河镇有铁路、高速公路、水路的交通便利，且有大量的煤、铜储量，使得工业集聚。野河镇是东河县公认的出县委常委和副县长的地方。（该县的县委书记和县长时常由外调官员担任。）从该镇党委书记李某的任职来看就可见一斑：李某除担任野河镇党委书记外，还担任镇人大主席和野河开发区党工委书记，且是县委常委，之前他担任的是东河县副县长，副处级。信陵镇为东河县政府和党委办公地，县城所在地，可以说是巴东河县的政治、文化中心。一般来说，信陵镇的镇领导较为年轻化，且知识水平较高，仕途发展较为顺畅。五溪镇和果香坪镇分别盛产茶叶和柑橘，为当地的农业集聚地，对当地经济贡献较大。五溪镇和果香坪镇多出农业局领导和县政府主抓农业的副县长。水坝镇建有全国发电量前列的水力发电站。绿柳镇海拔高，具备种植温带作物的条件，且驻扎有军用雷达站，所以在重要性上更加突出一点。二者被划作“大镇”，这从现任副县长中有两位是来自这两个镇的党委书记就不难看出。小镇： 茶乡镇、官渡镇、大渡河镇、太平镇、支线镇、东坡镇这几个镇的重要性差别不大，经济发展水平较低，区位优势不足，因而重要性较低，直接晋升县级领导的可能性小。 4.机构重要性基于机构重要性的排序，我们可以得出一个结论，基层干部在晋升中可能任职的机构为：小局大局/小镇大镇县政协/县人大县政府县党委。当然，一个基层干部的晋升情况可能有很多种情况，不能用静止和僵化的思维去看待。这种一般性晋升台阶的归纳，旨在提供常规的晋升思路。例如，一个小局的局长，按照这种模式来晋升的话，需要在正科级职务经历“小局大局/小镇大镇”三个正科级机构台阶，而之后“县政协副职/县人大副职”的步骤常常被省略，且一般来说，人大和政协产生县委或者县政府主要领导的概率比较小，但是其主要干部的级别，决定了它处于当前的位置。 （二）基于各系统内多晋升的职务 1.县委办公室主任县委机关内，多出领导的岗位主要为县委办公室主任和主抓某一方面工作的县委常委，如纪委书记等。根据对几任县委书记和县长的履历进行分析，东河县前五任县委书记和县长，其中八人担任过县委办公室主任一职（外调干部也担任过县委办公室主任）。现任县委书记陈某在2003年12月至2006年11月，担任兴县县委常委、县委办公室主任；前任县长薛某在2003年12月至2008年2月一直担任县委办公室主任、县委常委，2008年2月直接成为东河县县委副书记、县长；前任县长刘某在1999年1月至2003年一直担任飞龙县县委办公室主任，之后调任东河县晋升为县委常委、副县长，并在3年后成为东河县县委副书记、县长。县委办公室主任相比其它的几个县委直属机关如纪委、宣传部、组织部、统战部来说，可能地位不会更高，但是由于其事务的综合性，使得这个岗位的干部更容易晋升独当一面的领导职务，尤以县长和县委书记为主。而如宣传部、统战部更容易晋升政协领导，如现任政协主席，即是有县委宣传部长、统战部长晋升而来。“当上县委办公室主任，基本等于已经跨进县领导行列了，接下来主要是别捅娄子！”一位已退休的曾由县委办公室主任晋升为县人大主任的领导说。 2.负责重点工作的县委常委在主抓某一方面工作的县委常委方面，东河县官场有一个公认的标准“年纪不算太老,负责的是全县的重点工作，像什么旅游啊、开发区建设等，就算本县不能提干，也基本上外调提干的。 一位具有近二十年组织部工作经验的县委组织部的工作人员如是说。”东河县的常务县委副书记郭某负责移民、文武山实验区开发等工作，从侧面反映了一个问题：负责的工作重要与否就是衡量县委常委中地位的一大标准。作为一名现年才39岁、被作为年轻女性干部重点培养的县委副书记，郭某的晋升之路应该远不止于此。 3.县政府办公室主任县政府办公室主任的地位略低于同级的县委办公室主任，县委办公室主任常与县委常委同为一人，县政府办公室主任地位较一般副县长都更低。但是在县政府单一系统内而论，县政府办公室主任是一个在同级机关职务中地位较高的职务。首先，这一职务接触政府主要领导的机会较多，且处理的事务较为全面，比各分支局领导干部视野更加开阔。在现任的政府副县长一共9人中，担任过县政府办公室主任的就达到4位。图1：现任副县长担任县政府办主任的经历 4.负责主要工作的副县长负责主要工作的副县长晋升去向多为县委常委、县委副书记乃至县长和县委书记。在现任的1位县委书记、2位县委副书记（包含县长）、8位县委常委中，共有4位上一任职务是分别主抓过旅游和文化建设、交通和公路、实验区和工程建设、公安和城管的副县长，2位上一任职务为镇党委书记，1位由县委办公室主任直接晋升，3位为外调干部。图2：现任县委常委前任职务 （三）关键性职务晋升脉络综上所述，我们可以对县一级的副科级干部到正处级干部的晋升脉络有大致的设想：小局副局长-主抓一般工作的小镇副镇长/镇综治办主任（性质同政府办公室）/小局副局长（担任党组副书记的）-非镇长党委副书记-小局局长-小局党组书记/大局局长-大镇镇长/大局党组书记/县政府办公室主任- 大镇党委书记-负责一般工作的副县长 负责主要工作的副县长-负责一般工作的县委常委-负责主要工作的县委常委/县委办公室主任-非县长县委副书记-人大、政协主任-县长-县委书记。通过以上结论，我们可以得出具有实质转折性的台阶数：在副科级等级上，需要经历3级台阶；在正科级职务上，需要经历4级台阶；在副处级职务上4级台阶；在正处级职务上，仍然有3级台阶。需要强调的是，以上排列并没有包含所有的同级职位，只选取其中一个作为代表，如与大局书记重要性相同的可能还有县委一些主要部门的领导职务等，负责一般工作的副县长与县人大、政协的副职相当，而与小局副局长重要性相当的甚至还包含乡镇一级的综治办主任、镇人大副主席等。此外，本文对晋升职务重要性考察只对党委和政府系统的职务重要性进行梳理，党群部分的政法委、组织部、纪委、宣传部等机关，因为基本都由县委常委担任，所以在我们的比较范围内。人大、政协的第一领导在我们晋升范围考虑内，其它副职及下级职务，不作详细比较。而公检法武工系统的职务，更加没有涉及。本文旨在提供一种分析的思路，即通过分析基层干部的政治生涯，对同一级别的职务重要性进行排序，从而总结出在政治生涯中具有转折性的职务晋升。其实，在现实的运作中，在非关键性职务的晋升上，存在着更多的隐性台阶。我们引用冯军旗中县干部中对乡镇级副科级隐性台阶的划分来说明，他认为，乡镇级副科级台阶存在“综治办主任-工会主席-人大副主席-乡镇长助理-武装部长-党委委员-副乡镇长副书记”共8级隐性台阶。正是由于这些隐性台阶的存在，使得基层干部的晋升之路漫长而艰难。为了快速跨越隐性台阶，实现职级的晋升，早日走上领导岗位，基层干部在具体的实践中，探索和总结了一整套具有地方特色的晋升规则，建构出一个复杂的晋升因素影响力模型。 五.影响基层干部晋升的多因素模型 （一）自我推动力 这里的“自我推动力” 主要指个人因素，包含基层干部本身的出身。 1.学历在东河县官场，学历影响个人成长的重要因素。一方面，国家对公务员晋升领导干部有明确的最低要求。另一方面，东河县历来重视教育的整体氛围使得领导干部在多个候选人之间确定提拔对象的时候，会优先选择学历更高的干部。近年来，随着民众受教育程度的不断提升，整个公务员系统从初职获得、工资构成、任用提拔等多个方面对公务员的学历要求越来越高。案例：从镇广播站播音员晋升到房改局局长、政协副主席，最后以正处级调研员身份退休的高某谈到自身的经历。他刚高中毕业的时候，那时候全家兄弟姐妹8个，他的学历最高，他也是整个村学历最高的几个人之一。通过村里党委出推荐，他进入了镇广播站当播音员，吃上公家饭。后来从镇里一路晋升到县里的广播局正股级干部。在竞争副局长的时候，因为学历被另外一个竞争对手李某打败。后来他痛定思痛，考入省会某985大学，在职完成本科学业。在担任副局长期间，还完成某财经大学的研究生学业。“因为学历，我在股级干部上多待了4年，先我一步的李某，后来都坐到了常务副县长的位置。不过，或许这就是天意吧！”高某笑着说。李某在临退休之际，由于政府招标暗箱操作将工程承包给自己的亲戚，被举报调查。由于影响基层干部晋升的因素来自不同方面，因而通过考察晋升到同级职务所花时间与学历的数据相关性，无法客观的反映学历对职务晋升的作用。因而，我们在说明这一因素的时候，主要选用个案分析和访谈结果分析相结合的方式。关于学历的重要性我们可以试举几例：现任县委书记与同级的领导干部相比，年龄偏低，只有45岁，其学历也是最高的，甚至有留学归国博士的学历；团县委书记魏某为985大学研究生毕业，现年只有35岁；信陵镇镇长、党委副书记焦某，为985大学研究生毕业，年龄为35岁；五溪镇镇长、党委副书记舒某，为985大学研究生毕业，在读博士，现年36岁这些个案既说明了领导干部年轻化、高知识水平化的趋势，更在一定程度上反映了学历对基层干部晋升的重要性。 2.自身的表现这里分为两方面：一方面是工作表现，另一方面是同领导、同事的关系。（1）工作表现通过绩效考核制度反映出来，考核优秀的基层干部更容易获得晋升。这个是国家通过制度规定下来的。所以一个基层干部获得晋升，自身改变的关键，在于高质高效完成自己的工作。（2）与领导和同事的关系同样是影响基层干部晋升的一大因素。在单一系统内，领导和同事，是绩效考核中的主要参与者。尽管我们强调绩效考核的科学公正，但是在实际运作中，领导干部自由裁量空间大、缺乏外部监督等问题使得绩效考核充满了领导意志力的作用。在现行绩效考核体系下，一个基层干部的优秀、良好、合格、不合格往往是领导和同事说了算的。所以，处理好与同事、领导的关系对基层干部的晋升至关重要。这中间，尤其以处理好同领导的关系最为重要。 3.出身这部分的考察，主要是从籍贯和民族两个方面来说。 （1）籍贯从县委和县政府主要领导来看，县委11位常委中有4位来自外县，县政府10位正副县长中共有4位来自外县。从数量上来看，本县干部占据了大多数的领导职位。但是从关键性来看，东河县的县委书记、县长、政协主席3个正处级职位均为外县干部，只有县人大常委会主任由本县干部担任，在职务关键性上外县干部也占优势。从县直属的机关一把手数量来看，本县干部并不占据优势。不仅如此，在“大镇”和“大局”的安排上，外县干部也居多。通过可能性的设想以及访谈，上述情况可能源于两个方面的原因：一方面是国家任命干部的“地域回避”原则，以及上级政府任命官员的转任升降需要，另一方面是由于本地的家族派系比较复杂，且贪腐成风，为改变当地贪腐问题积重难返的现状，常常外调主要党政领导开展肃贪工作。现任县委书记陈某便是外调肃贪领导干部的代表，其肃贪的事迹在网络上受到广泛好评，还因此入选“全国优秀县委书记”。这些原因导致本县的基层干部在晋升过程中，遭遇了不少的瓶颈。尤其是在正科级干部往上晋升的道路上，岗位稀缺、转任干部多和地域回避都使得晋升更加困难。岗位稀缺是现实的公务员“金字塔”模型固有的，转任干部多和地域回避，东河县干部觉得是籍贯对晋升影响的主要表现。地域回避决定了不得在本地出任党政一把手。那么，如果下一级台阶的干部想要晋升到这些关键性职务上，首先就要进入上级组织部门的考察视野，以获得转任晋升的机会。“只有被考察，被关注，才有向上再走一步的可能。”一位担任了近十年副县长的领导干部说。他谈到，要想引起上级组织部门的注意，这中间会滋生许多新的关系运作，不是都可以放在桌面上讲的。 这位副县长在交谈过程中，影射一位女干部，与上级党委某领导保持不正当关系，是整个江南州公开的秘密。另一个原因，转任干部多的根源则是上级组织部门人事安排不合理。“州里瞧不起东河，觉得我们经济不行，干部作风也不好，所以不仅干部往上提拔的少，还总把我当甩皮 当地指“对倒数不管不顾”的形象说法。，没的地方安排，就安排到东河，想提拔哪个，也多半先放到东河来当一把手。”县委组织部的一名领导这么说。 （2）民族身份在考虑可能存在的影响基层干部晋升的因素时，由于东河县为少数民族地方，所以将“民族”这一因素也纳入考察范围。但在实际访谈和资料收集中发现，东河县少数民族以土家族为主，约占43%,少数民族总人数占比不超过50%。汉族人数与少数民族人数的比例约为1：1。而通过对县委县政府主要领导、县直属机关和乡镇一把手的统计，汉族领导干部与少数民族领导干部的比例与人口总数比例大致持平。“其实,东河少数民族人数很多的，加上有一些高考加分之类的少数民族优惠政策，原来的非少数民族，也通过追溯自己的亲属关系，变成少数民族。现在土汉通婚多，实在办理不了改少数民族的是极少数。所以嘛，在这儿，少数民族还没汉族稀罕呢！”县委组织部的一名工作人员说。他指出，只在考虑县一级主要领导的人事问题上，组织部门会作民族上的考虑。而笔者通过走访某高中毕业班班主任，发现该班50人中仅有3人不是少数民族，班主任称，“实在是没办法改。” （二）制度性因素这类因素对基层干部的晋升具有很大的影响，是国家现行的公务员法所决定的。主要表现在以下方面： 1.金字塔形的群体结构“一个县，有多少副科级干部，我没有数过，恐怕得有六七百吧，正科级干部也得好几百吧，再往上呢，副县级干部更少，正县级干部就4个。什么时候会轮到你啊?为啥有人背后搞小动作啊！官谁不想当大的呢？”财政局的这位副局长，今年已经47岁了，可是在财政局有一个党组书记，一个正局长，加上党组副书记的副局长，他排在第四。这意味着，如果前面的领导不退休、不晋升，他也得不到破格提拔的话，他基本就要在这个职务上度过自己余下的仕途。根据目前的公务员群体结构，我们不难得出以下结论：领导职务的稀缺是决定公务员晋升的重要因素。 2.领导的自由裁量权过大，且缺乏外部监督基层干部的绩效考核是在单位内完成的。在单位内部，领导享有绝对的权威，这是我国的历史传统和现实条件所决定的。基层干部的表现，优秀、称职还是不称职，领导享有最大的发言权和影响力。领导干部自由裁量权的过大与彼得原理“领导倾向于选择不如自己的下属来完成自己不能胜任的工作”相结合，于是往往阻碍了优秀基层干部的晋升之路。在这种评价体系的漏洞下，又没有适当地引入外部监督，使得领导干部在下属的晋升问题上，更加肆无忌惮、任性妄为。 （三）拉动力 本文的“拉动力”主要指影响领导干部或组织部门作出任命决定的外部因素。 1.关系影响强度影响东河县基层干部晋升的关系强度中，根据不同关系表现的频率、影响的范围及程度，对其作出排序：宗族/地缘血缘/姻缘学缘本家 本家是对宗族的补充，针对散落在宗族之外的一些人之间可能存在的影响力。 干亲。 （1）宗族/地缘东河县属于少数民族地方，以山地为主，人群主要聚居在集镇，且人口较少。少数民族有自己主要的姓氏。东河县的少数民族以土家族为主，姓氏以土家族八大姓 指谭、田、邓、向、柳、郑、陈、覃八个土家族大姓。中的谭、田、邓、向、陈、郑为主，尤以谭、田、向、陈人数最多。汉族以朱、宋、刘姓居多。人群的聚居又使得人们更容易抱团。所以在东河县历来就存在一些较大的家族，在各行各业的影响力对相关干部的晋升有显著的影响。家族聚居带来的一个衍生品就是地缘，二者不可分离。举个简单的例子，东河县的野河镇以邓姓居多，也