征地拆迁问题与对策研究.doc

摘 要近年来，一些地区在征地拆迁中，相继发生多起致人死伤事件，群众反映强烈，社会影响十分恶劣。征地拆迁工作的复杂性决定了解决征地拆迁矛盾不能单纯依靠行政强制执行、事后监督救济，而必须在制度源头加强对公民财产权的保护，严格依据宪法建立公平公正的征收制度，同时对具体程序、补偿和安置等进行改革和完善，在实际操作上既严格依法办事，又尽量以人为本，真正将征地拆迁制度化、法治化、人性化，有效化解拆矛盾纠纷，顺利推进征地拆迁工作。本文运用公共管理相关理论对四川省古蔺县征地拆迁管理的具体情况进行研究，总结城市建设中征地拆迁管理工作所取得的经验，发现执行过程中存在的主要问题以及形成这些问题的主要原因，并有针对性的提出改进的对策，为地方城市建设中征地拆迁工作的顺利开展提供一定的参考建议和决策依据。关键词：土地征用；拆迁；补偿安置；古蔺AbstractIn recent years, some areas in the land expropriation and housing removal, have a number of deaths and injuries caused by the incident, the masses have strong, very bad social influence. The complexity of land acquisition demolition work has decided to solve land acquisition demolition contradictions can not simply rely on administrative enforcement, supervision afterwards relief, and the need to strengthen the protection of citizens property right in the source system, establish a fair and equitable collection system strictly according to the constitution, at the same time on the specific procedures, compensation and resettlement for the reform and the consummation, in actual operation both strictly according to law, and try to people-oriented, really will land requisition system and the rule of law, humanization, effectively resolve the demolition of contradictions and disputes, the smooth progress of the demolition work of land requisition.This paper uses the theory of public management conducts the research to the specific circumstances of Gulin County Sichuan Province, land acquisition demolition management summary, achieve the management of land acquisition and resettlement work in the city construction experience, it was found that the main causes of existing problems of execution process and the formation of these problems, and put forward the improvement measures, provide some reference suggestion and the policy-making basis for the land acquisition demolition work of the local city construction smoothlyKey words：land acquisition; demolition; compensation and resettlement；GuLin目 录第1章 绪论51.1选题背景与意义51.1.1 选题背景51.1.2 选题意义61.2国内外研究现状及趋势71.2.1国外研究现状71.2.2国内研究现状91.3 研究思路与研究方法111.3.1研究思路111.3.2 研究方法111.4 研究的主要内容及本文的创新点121.4.1 研究内容121.4.2 创新点12第 2 章 征地拆迁的理论分析132.1 征地拆迁及相关概念的内涵132.1.1 征地拆迁的定义132.1.2 土地征用与补偿的定义132.1.3 征地拆迁的类型与利益相关者分析142.2 征地拆迁的相关理论152.2.1 产权理论152.2.2 城市规划理论162.2.3 新公共服务理论162.3 加强征地拆迁工作的重要性172.3.1 有利于保障居民利益，提升政府形象172.3.2 有利于稳定社会秩序，构建社会和谐18第 3 章 古蔺征地拆迁的实证调研分析183.1 古蔺征地拆迁的调研情况说明183.1.2 调研对象与地点183.1.3 资料收集与整理183.2古蔺征地拆迁的数据统计分析193.2.1 征地拆迁的基本情况统计分析193.2.2 受访者关于征地拆迁的现实状况统计分析19第 4 章 古蔺征地拆迁工作存在的问题及原因234.1 古蔺征地拆迁工作取得的成效234.1.1 加强组织领导，落实责任分工234.1.2 坚持规划引领，科学谋划发展234.1.3 部门联动协同，推进项目拆迁244.1.4 采取多种方式，有效解决难题244.2 古蔺征地拆迁工作征地拆迁存在的问题244.2.1 重拆迁轻赔偿安置致上访矛盾激化244.2.2 补偿标准与群众诉求存在差距254.2.3 征地拆迁体系不完善264.2.4 职能部门协调配合不到位274.3 古蔺县征地拆迁存在问题的原因284.3.1 征地拆迁法律制度不完善284.3.2 利益相对人受诱惑驱使294.3.3 执法人员素质偏低30第 5 章 完善古蔺县征地拆迁的对策建议305.1 高度重视征地拆迁305.1.1 提高拆迁执法服务意识305.1.2 重点抓好信访维稳工作315.1.3 强化征地拆迁政策法规的宣传325.2 建立征地拆迁体系325.2.1 推进设立古蔺县土地整备局325.2.2 加强职能部门协调配合325.3 完善征地拆迁管理制度335.3.1 落实用地招拍挂制度335.3.2 实行征地协商听证制度335.3.3 规范征地拆迁流程制度345.4 探索征地拆迁工作机制355.4.1 健全征地补偿安置机制355.4.2 引进征地拆迁专业服务机构365.5着力维护群众合法利益，解决好历史遗留和上访问题375.6从社会保障的角度建立多样化的补偿安置机制385.7着眼改革前沿，探索新拆迁模式38结论39参考文献40致谢42第1章 绪论1.1选题背景与意义 1.1.1 选题背景我国的城市化过程是伴随着基础设施的不断完善、占地面积不断扩张而进行的。城市扩张引发对建设土地需求的膨胀。为解决土地需求问题，土地征用与拆迁安置是政府推进城市化进程的有效举措。在上个世纪九十年代初至今的二十多年间，全国范围内发生了大量征地行为。有些征地过程存在着征地范围过大、补偿标准混乱、土地出让收益去向不透明、征地手段简单粗暴甚至违法等现象。究其原因，与急功近利的政绩观、政策法规的不健全、配套保障措施不力等因素有密切的关系。上述问题的存在，造成了较大的社会矛盾，侵害了一些群中的切身利益，甚至引起一些不稳定社会事件。所以科学合理的做好征地拆迁和补偿安置工作是亟待破解的现实问题。四川省的古蔺县，自2006年初制定古蔺县土地利用总体规划(20062020)以来，初步完成了对全县26个乡镇的征地调查，并制定了2020年前完成各类建设用地10403公顷的征地目标。后于2010年，对整体规划进行了调整。在征地过程中，由于各方面的机制缺失，征地拆迁中也出现了各种问题与冲突，因此，如何依据人本、科学、规范、和谐的工作理念，在保障公共利益的同时，更好的兼顾个人权益，成为征地拆迁工作平稳有效开展的关键。 1.1.2 选题意义改革开放后，我国经济取得长足的发展，带动城镇化步伐的加快，建设新城、改造旧城的城市建设运动在各级各地的城市中广泛开展起来。由于种种原因，城市建设带来的土地征收、房屋拆迁的矛盾呈井喷式增长，导致普遍化的社会矛盾，有的还激化成为恶性事件。面对群中法律意识、维权意识的提高，依法治国进程的不断推进，怎样开展好征地拆迁工作，是对政府的执政能力和管理水平的一个考验。征地拆迁问题引发的不稳定因素已经威胁到和谐社会构建的伟大事业赵连荣国土资源管理导论M 北京：高等教育出版社，2009：12。 在征地拆迁发生的野蛮拆迁、暴力打砸事件，其主要原因是关于征地拆迁法律法规不健全，并且在执行过程中存在有法不依、执法不严的情况，甚至有人为违规的现象。征地拆迁工作的有效开展，不仅关系到相关群众的切身利益，还关系到地方经济发展、政府形象的树立、法治进程的推动，是一项影响很大的工作，涉及到深层次的利益关系，必须妥善处理。尽管近些年来，伴随着依法治国的推进，物权法等法规的出台，我国的产权保护工作逐步发展。但在各地具体实践过程中，由于征地拆迁涉及城市众多，地域分布广泛，各地面临的具体情况也有较大差异，在征地拆迁仍存在较多利益冲突问题，主要体现在补偿标准、补偿公平性、拆迁效率、维护稳定等问题上，是当前需破解的实践课题。所以，我们应全面深入地分析征地拆迁中存在的问题，紧密结合古蔺县的实际状况，探讨改进征地拆迁工作的有效措施。力争使征地拆迁工作成为人民满意、地方受益的工程，在促进经济社会平稳健康发展过程中作出贡献，并为其他地区提供经验。 1.2国内外研究现状及趋势1.2.1国外研究现状日本征地拆迁工作的经验，可以为我们提供有益的借鉴。日本土地征收项目的资格认证程序具有很大公平性。在征地程序中，土地的利益相关者能够有效参与，表达自己的声音。土地所有者和占地者通过合法协议约定彼此的权利和义务，在这个过程中市场的作用得到很大程度的发挥，政府并不过多参与征地行为。日本的土地补偿具有法律依据，经常以法律规定的最大补偿额进行补偿。根据日本相关法律规定，在征地可能给私人财产造成损失的情况下，应同时兼顾私人利益和公共利益，严格按照法律规定对私人予以补偿。而且补偿金应体现为现金的形式，具体额度要比照周边土地市场价格。英国的土地补偿内容比较全面，包括财产损失、遗留居民、失业补偿、环境破坏等诸多方面，除现金外，还有换地补偿、宅地开发、人口迁移等其他补偿形式。英国政府部门不会在征地拆迁前与土地所有者谈判，但保障土地所有者充分参与该过程的剩余阶段。日本在征地拆迁的同时，还通过开展职业培训、职业介绍等举措，协助拆迁居民重新就业，尽快恢复安居乐业的生活。世界各发达国家征地拆迁的经验证明。政府必须在征地拆迁中扮演主导和协调的重要角色。各发达国家还普遍建立完善的法律法规体系，使征地拆迁工作有法可依，还详尽规定了征地的相关程序和补偿标准。国外的经验对于我国具有重要的借鉴意义，但我国的特殊国情使得我们不能照搬套用外国经验，必须紧密结合我国自身特点，逐步解决征地拆迁问题。我国由于发展阶段的限制，在征地拆迁方面存在更多的问题和困难。 1.2.2国内研究现状1.对征地拆迁工作存在问题的研究 乔桂银认为，在我国农村征地拆迁过程中，广泛发生补偿金额过低、征地政策缺乏延续性、政府部门和拆迁公司的人员在工作中言行粗暴、蛮横等问题。法院也未在此过程中给被征地农民有效的法律支持和保障。陈望新也指出征地拆迁中存在着法律法规不健全、执行不到位现象，以及政府在征地拆迁过程中角色不清晰，补偿款金额过低且常常拖欠，缺乏争端处理机制等问题。孙华敏认为政府有权力对所有影响征地拆迁的行为做出反应，据此制定相应的法规，并用国家机器监督强制执行。比如，政府根据征地拆迁的需要和经济发展现实需要进行征地拆迁，然而所有的工作都要依据宪法所规定的要求。刘华强从地域管理出发来研讨治理方式与征地拆迁的契合，在地方层面上找到了两个选题方向，一个是“对地方治理模式转变的研究”，一个是“对征地拆迁和可持续发展的研究”。如果把两个选题的研究结果通过对比、筛选、融合得出结论，效果将更加突出。地方治理模式的转变受到重视将影响到战略的制定，同样也会从宏观角度发现存在的缺陷，给政策的制定起到制导作用，这就把征地拆迁的高端思维和地方的环境治理有机地结合起来。2.对征地拆迁工作存在问题的原因研究 对于征地拆迁中存在的争端问题，黄绍祯指出，其主要原因是：土地需求量庞大和商业化土地资源紧张的矛盾；政府在市场经济中角色定位不清，过度参与商业活动；政府运用行政手段参与征地拆迁时缺乏法律依据；相关法律法规不健全。刘淑春强调，群众的满意程度，农村人口数量、拆迁补偿金额对征地拆迁的有效开展具有关键影响。朱冬亮等指出，我国征地拆迁相干法律法规的不完善，政策实际落实情况不佳，补偿金额与农民的实际需求相差太多，是造成当前征地拆迁困难的核心问题。甘羽翔、许谨指出征地拆迁中存在农民利益受损的现象，主要因为我国社会保障制度不完善，在对农民进行补偿时忽略其长远利益，尤其是农民的住房安置成为突出问题。这些问题的解决要以相关法律法规的进一步完善为必要前提。3.对完善征地拆迁工作的对策措施研究 陈望新指出需加强立法工作，完善相应的法律法规，切实保障征地拆迁在法律的框架之内进行，加大政策宣传力度，依法规范征地拆迁行为，合理安排被征地农民的生活，给予合理的补偿。甘羽翔等认为将单一的现金补偿转化为多元化的综合补偿，包括被拆迁农民的安置问题，加强农民培训促进就业，将被征地农民纳入社会保障体系，给予农民合理的拆迁补偿，用法律手段规范拆迁行为，防止侵犯农民权益的事情发生。王锋、赵凌云指出需完善相应法律法规，尤其是征地补偿的法律，使征地补偿这一征地拆迁的核心问题纳入法律框架，对被征地农民给予培训，促进其就业，建立和完善征地纠纷处理机构，应对矛盾纠纷多发的实际情况，强化对征地工作的监督力度。黄绍祯指出应大力推进法制建设工作，完善土地征用的法律制度体系，根据具体实际情况处理征地补偿费，为被征地者提供司法救济渠道。王康主张社会组织参与监督的角度来设计征地拆迁政策取向，鼓励和支持非政府的力量对征地拆迁政策执行情况进行监督，对征地拆迁的违法行为进行举报和制约，形成整个社会的合力，及时补牢政府在监督上的缺位和漏洞。这个“社会制衡型环境政策”执行的前提是必须捋清政府和社会力量的地位和关系，政府要适度放权，其中包括了监督权、知情权、索赔权、议政权等等。发展非政府组织，就是把原来政府的行政职能全部，或者是部分地交给征地拆迁代理公司等组织来实施，变行政强制性的直接管理为间接的社会民间管理。总之，国内关于征地拆迁取得了较为丰富的研究成果。但总体仍局限与理论探讨层面，对实践操作了解很少，未能结合征地拆迁工作实际进行实证研究。有的学者对于征地拆迁的具体情况缺乏了解，单纯从理论角度进行论证，其结论存在着与我国实际相脱钩的情况，不具备可操作性和针对性。国内学者在对征地拆迁的政策和措施的探讨中，更多注重技术层面的探讨，未能从宏观和整体的角度分析问题，故而难以解决实际问题。在当前中国的实际状况下，解决征地拆迁问题，既不能照搬发达国家的经验，也不能离开具体实际做理论研究，只有以科学发展观为指导，按照以人为本的原则，才能制定出符合我国实际的征地拆迁政策措施。 1.3 研究思路与研究方法1.3.1研究思路本文首先对征地拆迁进行概念探讨，分析相关基础理论，阐述开展做好征地拆迁工作对于社会经济发展和人民安居乐业的重要意义。其次，通过实地考察的形式，对古蔺征地拆迁工作进行深入调查，对受访对象开展问卷调查和一对一访谈，并通过统计分析结果，最终对该市的征地拆迁具体情况有了全面的把握。再次，根据笔者的调研和考察，结合相关研究成果，分析查找该县市在征地拆迁存在的突出问题，深入分析其原因。最后，对构建以政府为主导的工作体系，建立和完善相关工作制度，加强征地过程的监督检查力度，探索征地拆迁工作机制等角度，提出切合实际的对策与建议，为古蔺政府开展征地拆迁工作提供政策建议。1.3.2 研究方法1.文献研究法：通过网络检索广泛搜集相关论文、网页信息、报纸、报告、文件等与研究相关信息，并广泛查阅著作，广泛搜集世界各主要发达国家在征地拆迁方面的合理做法，与我国的政策措施进行对比研究，为本文的研究提供有益的借鉴，使笔者对于征地拆迁问题的看法更为深入、系统。 2.理论分析法：对征地拆迁进行理论分析和探讨，以理论的视角阐释征地拆迁实践中发生的主要问题，并将理论与实践相结合，提出符合我国社会实际情况的征地拆迁措施和做法。 3.实证研究法：立足征地拆迁的现实情况，对主要理念和重要理论进行综合分析，得出框架性结论，同时针对征地拆迁中发生的典型案例，进行深入地剖析，分析各种现象的本质，各种因素和力量在征地拆迁过程中发挥的作用。本文试图从实际操作层面对于我国征地拆迁进行较详尽的分析并提供较具体、较完善的解决方案。 1.4 研究的主要内容及本文的创新点 1.4.1 研究内容 本文立足征地拆迁实际，大量运用实证研究的方法，针对对古蔺征地拆迁的实际情况进行深入剖析，以征地拆迁的相关理论为指导，阐释该县在征地拆迁过程中获得的成绩和经验，同时也对发生的突出问题进行研究，最终提出优化征地拆迁工作的合理化建议。全文内容共分五章： 第一章：绪论。总体阐述了本文选题的理论和现实背景，分析选题的重要意义，确定本文的理论与实际相结合的研究思路、方法，提出本文的主要研究内容和创新内容。 第二章：征地拆迁的理论分析。全面深入地阐述征地拆迁的丰富内涵，依据征地拆迁的相关理论深化研究，总结阐述了此项工作的重要意义。 第三章：泸州市古蔺征地拆迁的实证分析。该县的征地拆迁工作实际情况，既为本研究的开展提供了丰富的实际资料，又是本研究的最终落脚点，即通过科学研究促进该县乃至更多地区的征地拆迁走上更加科学化的道路。笔者为掌握实际情况，在该县进行了大量的实际调查，掌握了翔实的数据，这些数据完整反映了该县征地拆迁的实际状况。 第四章：古蔺征地拆迁工作存在的问题及原因分析。本文注重开展实证研究，阐述该县征地拆迁的基本工作内容，对该县在征地拆迁发生的突出问题进行详尽的分析，找到其中的主要原因，为解决这些问题做好铺垫。第五章：完善古蔺征地拆迁工作的对策建议。本章节是全文的关键组成部分，本文的落脚点就在于为该县乃至更多地区的征地拆迁工作提出意见和建议。本文从高度重视征地拆迁、建立征地拆迁体系、完善征地拆迁管理制度、探索征地拆迁工作机制等方面提出征地拆迁的对策建议。1.4.2 创新点 本文充分吸取借鉴国内外相关研究的理论成果和实践经验，以理论联系实际的思想为指导，将文献资料的文本分析同该县征地拆迁情况的实地考察结合起来，根据自身长期积累的从业经验，拓展思考角度，从国家相关政策、地方政府利益、被征地拆迁群众等不同角度分析问题，进而提出有效的措施和策略。第 2 章 征地拆迁的理论分析2.1 征地拆迁及相关概念的内涵2.1.1 征地拆迁的定义 征地拆迁是指集体土地征收或征用中的房屋拆迁。根据土地管理法有关征地补偿安置的规定，“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”（第四十七条），征用土地公告办法第八条规定“征地补偿安置、方案公告应当包括地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式”。城市房屋拆迁是与征地拆迁这两个概念最容易混淆，根据国务院相关条例的规定，一般指的是国有土地上各种建筑的拆迁活动，是根据城市发展建设的实际需求，由拆迁者与被拆迁者依法签订征地补偿协议，双方遵守协议规定而进行的房屋拆迁的行为。2.1.2 土地征用与补偿的定义 因社会制度、国家政策、法律法规的差异，土地征用行为在各国具有不同的特色。我国的征地行为由政府主导，依据公共利益实现的目标，遵守相关法律法规和标准化程序，把农民集体用地转变为国家所有的属性，变更土地所有权，并依据相关规定对被征地集体和农民进行适当补偿李明义，段胜辉现代产权经济学M北京：知识产权出版社，2008：12。我国学者对于征地拆迁行为的观点各有不同。土地征用的对于经济社会发展的意义在于，通过改变农业用地的属性，将其变为城市发展用地，可以为城市的扩张、工业的发展、人口的增多提供必须的土地。各国在征地拆迁中都有进行补偿的做法，我国也是如此。我国的宪法等法律对征地拆迁中给予被拆迁者经济补偿作出原则性规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”征地拆迁必须依法办事，我国制定了法律法规条款，对征地拆迁行为进行指导和约束，保障土地征用行为在合法的框架内进行。土地补偿指为满足公共事业发展需要，国家进行征地拆迁活动，在此过程中需对被拆迁者（个人或团体）受到的经济损失给予金钱补偿、实物补偿、政策补偿等一系列补偿措施。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给子补偿；征收补偿必须按照标的物的价值进行合理补偿。”可以说，在我国的征地拆迁过程中，土地补偿制度是具有基本属性的制度，必须予以坚持。 因此，所谓的土地征用补偿制度就是国家行使行政权利，对土地所有权进行变更，并对此过程中受到经济损失的集体或个人进行经济补偿的制度。在土地征用过程中，补偿制度发挥着重要的作用，是保障被征地人利益的法律依据，是有效的保障制度。此制度能够充当个人利益和公共利益冲突过程中的协调员角色，是国家行政权利侵犯个人权益或团体权益的救济途径。 2.1.3 征地拆迁的类型与利益相关者分析 征地拆迁行为按照其主导者可以分为公益性质和营利性质。在公益性征地行为中，征地者是地方政府，被征地者是个人或集体，在市场中二者应出于利益平等的位置，不因政府机构具有强大行政权利而占据市场上的优势地位。在交易过程中，司法部门充当监督、裁决的第三方行为人，政府与被征地者通过平等协商，获得其土地所有权，为改变土地用途，促进地方经济社会发展奠定基础。在营利性征地行为中，开发商作为拆迁者与被拆迁个人和团体谈判。在这种商业行为中，应该完全遵守市场法则，政府在其中扮演独立的角色，不能为开发商的征地行为给予行政权力的协助，应充分尊重交易双方的意愿，使双方根据商业谈判决定土地征用的补偿金额，政府在这个过程中只能起到维护市场公平秩序的“裁判员”的作用，不能充当“运动员”。征地拆迁行为通常涉及三个利益相关主体：一为地方政府。依据我国的土地所有制度，地方政府拥有国有土地的所有权，同时是国土资源的宏观管理者。一般来说，政府进行征地拆迁是给非排他性和非竞争性的公益产品提供土地，而不能给私人使用土地提供帮助。政府征地拆迁的补偿金是为了补偿被征地、拆迁个人及团体的损失，所以补偿金额与被征地的实际或预期价格不相关。政府在征地补偿中需发挥的主要作用为：合理确定“公共利益”的内容、不能用“公共利益”满足个人的需要；用经济手段制约政府征地行为的发生；站在客观的立场总体统筹拆迁者与被拆迁者的利益。二是被拆迁人。被拆迁人拥有被征用土地、拆除房屋及其附属物的法律所有权。在征地拆迁中，被拆迁人有权获得货币补偿，通过房屋及附属置换获取实物补偿，转换身份获得社会地位补偿。即便如此，被拆迁者面临很大的社会风险，如失去熟悉的家园、作为生计的土地，脱离熟悉的社会群体、被社会边缘化等风险，所以，拆迁后的妥善安置和充分补偿是其维持生存的根本利益诉求。三是开发商。开发商是征地拆迁过程中的市场主体，依据市场规则与被拆迁者平等协商获得土地使用权：开发商在进行土地开发前需向政府支付地出让金；还需从政府获得拆迁许可，开发商需对被拆迁者支付拆迁补偿。随着我国经济的迅猛发展，城市征地行为在各地广泛开展，开发商已经成为土地拆迁中的重要角色，在越来越多的征地行为中充当主角，这与土地开发的巨额利润驱动有密切的关系。但是，开发商在征地拆迁过程中的逐利倾向非常鲜明，对与企业所应承担的社会责任却很少承担。 2.2 征地拆迁的相关理论 2.2.1 产权理论 产权是代表着权利和社会关系，它规定了人们行为的规则，产权包括所有权、使用权、收益权和处置权等内容。每次交易进行的过程，都体现为对交换物权利的对调。所以，所有交易获得开展的前提是明确物品的权利归属者。作为现代产权理论的创始人，科斯的核心观点是：所有经济行为必须以制度安排为基础条件，这种制度实质上是一种人们之间行使一定行为的权力。所以，我们的首要任务是界定产权，确定交易物品的归属对象，以保障物品权利的交易顺利进行。在我国的经济所有制和土地所有制的现状下多种经济主体并存，国有经济体和集体经济体在市场上与替他所有制经济体平等竞争，国有经济和集体经济形式渗透到社会各方面。国有土地实行所有权和使用权相剥离，其中土地使用权被法律许可在市场上参与交易，国家在法律层面认可土地使用权、房地产开发经营权、抵押权的存在。完整的土地产权包含土地及其附属设施的一切权利和收益，包括土地所有权、承包权、使用权、处置权、收益权、出租权、抵押权、入股权等各种权利。这种政府层面上对土地所有权的厘清为征地拆迁工作的推进奠定必要的法律基础。土地征收的补偿价格指的是土地权益的价格。不同产权所有人的性质对于征地补偿的金额具有影响。在我国征地的具体实践中，常常面对十分复杂的产权情况，如共有、分割、兼具抵押与租赁、历史遗留、产权纠纷等，不同的产权所有情况都导致补偿价格有所区别。2.2.2 城市规划理论 城市规划是政府对城市长远发展方向进行设计和构想，主要注重城市物质形态层面的发展，具体来说，包括城市的各种产业的区域布局、建筑物的在各地区的总体布局、城市交通运输设施的安排。在国际学界，从上个世纪四十年代起将城市规划定义为三个紧密联系的内容：城市规划主要关注物质空间的设计，同社会、经济层面的设计有所不同；城市规划的关键内容是城市设计，可以理解为建筑规划的拓展；在城市规划过程中常进行“总体”规划。到了上个 世纪 六十 年代，系统规划理论和理性过程规划理论占据学界主流。前者从系统论的视角，把城市规划理解为系统分析、控制的表现形式，城市是一个复杂的整体系统，其不同区域的位置和功能相互联系，发生互动作用。理性过程规划理论将城市规划看作规划的方法，注重探索达成目标的策略，以此目标为指向开展活动。上个世纪七十年代，程序性规划理论受到批判，被认为在抽象层面上探讨规划问题，有脱离实际之嫌，对城市建设实际缺乏有效的指导。规划理论是立足于规划实践的理论，其理论研究指向为指导规划实践，提升城市规划的实际效果。上个世纪七十年代围绕城市规划效果问题开闸激烈的争论。争论各方都认为，针对城市规划实践效果的分析，必须以规划所在地的具体经济文化环境为依托，不能进行纯粹抽象的研究。这是城市规划理论的重要发展。城市规划设计（Urban Planning）是研究城市的合理布局和综合安排城市各项工程建设的综合部署。在城市规划过程中应遵守一定的原则：统筹协调原则,即照顾各方面利益和需求，推动可持续发展；城乡协调发展原则，要合理安排城乡资源流动，促进城乡最优化发展结构；注重区域整体发展原则；关注政策的重要性、突出核心内容、推动全局协调发展。 2.2.3 新公共服务理论 新公共服务理论的代表人物是登哈特夫妇。他们在理论研究的过程中充分借鉴和批判了公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义和组织对话等理论。提出了新公共服务的七个主要原则：注重服务而非管理控制；以公共利益为核心目标而不是副产品；从战略角度进行谋划，用民主方式推动工作；以公民而非市场主体为服务对象；责任并不是单一的；关注人本身而非生产率和效益；政府必须脱离企业家的市场熟悉，关注公民权和公共事务。在新公共服务理论中，公民被置于理论关注的首位，把公民视为政府的服务对象，将公共利益的维护和社会经济文化的可持续发展视为重要目标。该理论认为公共利益的维护有赖于公民的积极努力；政府的社会角色是“服务”而非“管理”。该理论对于公民利益的关切和公共利益的重视，十分契合当前各国公共管理的实际需要。当前各发达国政府普遍以该理论为指导规范自己的行政行为，明确自身的市场定位。我国政府根据此理论，结合我国的实际情况，提出了政府向 “服务型政府”转型的理念，对于政府及国有经济体在市场经济中准确进行自身定位，促进经济社会健康发展具有积极的意义。征地拆迁涉及到城市发展的整体布局，涉及到方方面面的利益，是牵一发而动全身的重要发展举措。在此过程中，政府、开发商、被征地拆迁者围绕自身利益开展博弈，在巨大利润的驱使下，工作人员态度粗暴、方法不当、行为失矩的现象时常发生，因征地而引起的人员死伤乃至群体暴力事件屡屡见诸报端。社会热情呼唤在维护公共利益和群众权益的框架内进行合法征地拆迁。我国政府应在新公共服务理论的指导下，维护公共利益，保障公民在征地过程中的参与权利，加强立法保护个人财产和权益，做好征地者和被征地者的信息沟通和互相理解，促进此项工作健康有序开展。 2.3 加强征地拆迁工作的重要性随着我国经济的迅猛发展，城市扩张的需求日益膨胀，征地拆迁工作在各个城市广泛开展起来。由于该项工作涉及到的利益巨大，相关利益主体关系错综复杂，在征地拆迁中容易触发激烈的社会矛盾。而且，该项工程对于被征地拆迁居民的安居乐业具有重要影响。关系到我国社会稳定和经济平稳发展，关系到和谐社会的构建。征地拆迁不仅是经济问题，还是政治、社会问题。所以在当前研究如何科学合理地做好征地拆迁工作，具有重要的现实意义。 2.3.1 有利于保障居民利益，提升政府形象 被征地拆迁常是农民，而土地是其生活资料的基本来源，土地权益也是其维持生计、保持原有生活方式的根本保障。失去土地不仅意味着经济来源的消失，还意味着职业的剥夺、生活环境和人际关系的变化、生活方式的根本转变，对于以土地为生的农民来说，具有重大冲击。所以政府应站在以人为本的角度关怀农民的补偿问题，妥当安置被拆迁人并给予合理补偿，稳定群体心态，缓解社会矛盾。应该从树立政府形象、维护党的执政地位的高度看待征地拆迁工作。 2.3.2 有利于稳定社会秩序，构建社会和谐 政府是公共利益的捍卫者，在征地拆迁过程中应发挥好主导和监督作用。在中国社会政府信用最为可靠。在征地拆迁过程中，政府应在开发商和被征地拆迁民众间保持中立，作为监督者让二者在法律框架内，通过自主协商确定补偿额度。政府应着力保障被征地民众的合法权益，倾听他们的呼声，对于弱势群体的权益要求给予支持。征地拆迁过程涉及政府、开发商、被拆迁人三个主体，三者间具有复杂的利益纠葛。征地拆迁过程中的一切矛盾的根源就是利益诉求的冲突。政府应在征地拆迁过程中加强协调，保障公众的参与权利，以减少冲突和纠纷，保障征地拆迁在平稳和谐的氛围中进行。 第 3 章 古蔺征地拆迁的实证调研分析3.1 古蔺征地拆迁的调研情况说明3.1.2 调研对象与地点 对于调研对象的选择，笔者主要以古蔺县居民以及相关行政部门人员为主。调查采用实地走访、问卷、当面访谈等形式，先后对新区内拆迁部门、规划部门以及查违办进行走访，并以国资委、城管局以及建设局的相关规划为参照，利用调查问卷和实地访谈，对该区居民进行普遍性调查并获得了第一手数据资料。3.1.3 资料收集与整理 在调查问卷的发放、回收、整理过程中，均由笔者以及同事深入古蔺县进行详细了解，并对未见管理部门进行调研，问卷设计有两种，一种是自填问卷，一种是访问式问卷。问卷一共设计问题19个，全部为封闭式答题。问卷发放共一百份，回收94份，试卷有效率为94%，问卷经笔者全面检查后进行编码并输入微机。利益SPSS软件对数据进行整合分析，分析类型以单变量进行描述。本设计将采用定量、定性两种分析模式，对调研资料进行全面分析。定性分析主要以调研编码为基础，利用归纳法和区域性规划理论对案例进行分析。定量分析则是运用软件，对定量资料实施统计数据描述。3.2 古蔺征地拆迁的数据统计分析3.2.1 征地拆迁的基本情况统计分析1.性别比例：受访者性别比例较为均衡，男女比例为1:1.12。2.年龄特点：受访者多为19-40岁的中青年群体，占据调查总人数的79.5%，为调查主体。3.学历分布：在调查对象中，群体文化程度偏高，大专级以上学历者占据总人数的87.2%。4.职业特征：在受访者职业分布上，公务员、企事业机关人员、服务业人员占据较高比例，为调查总比例的75.2%。5.工作年限：具有五年以上工作经历的占83.2%，比重较大。6.职称级别：非公务人员较多，占据调查总人数的77.6%，其中又以普通职员居多，占总样本的41.7%。公务员中又以办事员居多，占总样本的18.6%。7.均收情况：收入在5000元以下者居多，占据被调查总是的60.1%。3.2.2 受访者关于征地拆迁的现实状况统计分析 1.关于拆迁和补偿安置关注度的统计分析如图数据显示，拆迁补偿是被访者最为关注的一项。认为自身高度关注的85.4%，表示关注度为一般的有12.6%，关注度较低的比例为2%，可见当地民众对于拆迁政策以及相应的补偿安置措施最为关注。从这一比例也可以看出，居住环境与民众之间具有千丝万缕的练习，也是拆迁安置中作为敏感的环节。图3-1拆迁和补偿安置关注度的统计分析图2.关于拆迁最关注的问题统计分析（图2）如图数据显示，在拆迁关注度排行中，补偿的科学性已经成为受访者关注程度最高的问题，占总数的70.2%，其次是对安置环境的满意度，比例为17%，对于拆迁后的生活问具体，关注比例为12.8%。这一数据再次表明，公众最为关心的仍然是安置补偿等措施是否具备合理性。图3-2拆迁最关注的问题分析图3.关于拆迁补偿方式的选择分析 如图数据显示，受访者在补偿拆迁形式的选择上，也呈现出一定差异性，补偿款与住房相结合的形式，已经成为受访者选择最高的一种补偿方式，占总比例的74.5%；其次为单纯的货币补偿，占总比例的14.9%；单纯选择住房补助的人数较少，为14.9%。上述数据说明，公众在拆迁过程中不但要求一定的现金赔偿，同时对住房也有一定需求。图3-3拆迁补偿方式分析图4.关于拆迁措施满意度的统计分析如图数据显示，对于拆迁满意度的调查中，表示一般的比例最高，占据总人数的51.1%，表示满意度较高的占据总人数的24.7%，对拆迁措施表示不满的占总人数的24.3%。上述数据表明，公众对于政府拆迁措施有待改进。图3-4拆迁措施满意度分析图5.关于拆迁和补偿安置工作政策执行情况的统计分析 如图数据显示，在拆迁工作以及相应的补偿安置进程中，对执行情况的调查显示，认为执行良好的占总人数的25%，认为一般的占总人数的55%，认为执行情况很差的占总人数的20%。通过上述数据可以看到，公众对于安置工作执行情况总体满意，但仍有较大的改进空间。图3-5拆迁和补偿安置工作政策执行情况分析图6.关于征地拆迁最大阻碍因素统计分析 如图数据显示，在拆迁阻碍因素的调查中，难以获得相关部门支持这一观点占比例最高，为41%，其次为被拆迁方不配合、不理解工作，这一比例为40%，拆迁部门工作不力占比例15%,由于法律执行或者媒体影响造成的阻碍等因素为4%。有上述数据可以看到，在拆迁工作中首先要得到相关机构支持，争取拆迁后的理解，从而推进拆迁工作的顺利进展。图3-6征地拆迁最大阻碍因素分析图7.关于拆迁和补偿安置工作存在的问题统计分析如图3-7数据显示，拆迁以及补偿过程中，有25%的群众认为对弱势群体不够重视，这也是占比例最高的一项。其次为安置房不到位，占19%，排名第三的问题为拆迁补偿发放不公平为23，违规拆迁等占总比例的17%， 其他问题则占总比例的6.4%。上述数据表明，拆迁补偿工作中所面临的最大问题是对于弱势群体的关注和照顾，还有应有效增加工作透明度。图3-7关于拆迁和补偿安置工作存在分析图8. 关于征地拆迁存在问题的原因统计分析 如图3-8数据显示，在对拆迁问题原因调查过程中，在拆迁中管理跟进不到位情况非常明显，占63.8%，其次，有34.0%群众认为法规政策有待健全，有17.0%群众认为执法人员工作欠规范，其他原因造成的问题占比例较低，为2.1%。上述数据表明，拆迁工作重点要放在管理的动态跟进上，同时要加大执法力度，规范执法行为。图3-8关于征地拆迁存在问题的原因统计分析图第 4 章 古蔺征地拆迁工作存在的问题及原因4.1 古蔺征地拆迁工作取得的成效4.1.1 提升领导水平，优化组织分工 古蔺县县委、县政府高度重视拆迁工作。自 2006年起，主要领导干部亲自参与指挥和协调，推动征地拆迁工作的有效推进。而且办事处选调人员力量，聘任技术人员，加强拆迁队伍建设，并给予资金方面的支持。狠抓重点项目建设，对重点区域的征地拆迁工作，领导小组制定更为明确的方案，细化任务分工、制定工作时间表，保障各项工作按期进行。该区在征地拆迁注重保护群众利益。古蔺县创新工作思路、加大政策支持力度，尊重民众的合理要求，在最大限度上给予群众支持和帮助，在最大程度上做到让利于民，所以得到广大群众的积极支持配合，征地拆迁平稳较快地进行，没有发生征地拆迁矛盾冲突事件。 4.1.2 推动规范管理，促进科学执行古蔺县科学合理进行城市规划，整体规划地区布局，科学确定功能分区，在较高水平上完成空间结构与经济结构的联动。古蔺县的城市规划促使城市完成转型，大大提升古蔺县的城市竞争力。在城市科学规划的整体布局推动下，我区取得了跨越式的发展，经济社会取得较快发展，向现代化先进城市目标迈进。我区不断深化改革，破除资源缺乏的消极影响。以土地整备、城市更新为切入点，发掘城市土地资源潜能，拓展社会经济发展空间；全面推进土地市场化改革，明确政府在土地转让中的定位，提升土地市场化配置科学化程度；我区通过集约化管理模式，有效提升土地的利用率，促进我区可持续发展。正因为我区不断深化改革开放，全面推进城市科学合理规划，才走出了一条资源缺乏型城市快速发展的道路。 4.1.3 凝结部门合力，优化工程实施征收拆迁涉及到的政府部门很多，在工作开展的过程中，需要各部门协调互动，积极进行配合。古蔺县在开展拆迁工作时，充分保障部门的有效协调互动，使各部门相互支持，共同保障整体工作的推进。尤其在关键项目的推进过程中，古蔺县实行各挂点部门、社区工作站分户、分片包干，分头深入做工作的方法，有效地促进工作开展。古蔺县以责任分工为抓手，建立共同责任机制，促使部门间加强协调，积极开展部门联席会议、专题座谈会、合作举办论坛等方式加强部门沟通协调，在破解征地拆迁中一些复杂问题中取得突出效果。正是由于确定了服务发展、保障发展、促进发展的共同目标，并通过部门联动形成合力，才使规划国土工作取得较好成绩。4.1.4 开拓工作思路，着力化解矛盾古蔺县在面对征地拆迁中的复杂问题和矛盾时，本着灵活机动的工作原则，多种方式并举，取得良好效果。在观光路、门户区、市政道路建设中，曾发生一些开发商或业主阻碍施工单位作业，拖延建设项目进度，个别项目竟延误一年多。古蔺县针对复杂的矛盾形势，不断摸索工作方法，通过征地办、社区工作站等部门的协调推动下，积极开展协商对话，最终妥善解决以上问题，保障施工的正常进行。对于开发商多次协商无法解决的问题，古蔺县确定综合应对措施，依法通过强制措施保障施工进行。古蔺县的土地历史遗留问题较多、处理难度较大。例如古蔺县城保安路由于种种历史原因，发生很多在拆迁前抢种抢建现象，给征地拆迁工作带来很多困难，古蔺县采取“整体推进、化整为零、分项目分类处理”的方法，有效解决了这个复杂的问题，避免激烈的社会矛盾发生，推进征地拆迁工作平稳有效开展。 4.2 古蔺征地拆迁工作征地拆迁存在的问题 4.2.1 工作思路忽视群众要求，群体性事件较为突出有的乡镇在拆迁中忽视群众的利益诉求，为加快征地拆迁步伐，有时发生违背群众意愿、侵犯群众合法权益的情况。主要体现在拆迁补偿和拆迁户安置的问题中，一些乡镇没有本着人民服务的立场，较好地照顾广大群众的切身利益。一些乡镇在征地拆迁中，将被拆迁居民移至较为偏远的地区，公共服务设施、交通等方面与拆迁前有较大差距，引发被拆迁居民的不满。同时，安置房的产权和质量问题加剧了这种矛盾，对拆迁的顺利发展造成较大阻碍。因为拆迁非但没有改善居民的居住条件，还有可能引发失去职业、生活环境陌生化、子女就学不便等一系列问题。由于征地拆迁涉及到巨大的经济利益，一些开发商在拆迁过程中为加快进度，谋取最大化的商业利益，不惜采取暴力手段强迫居民同意搬迁，由此引发激励的社会矛盾，甚至发生人员死伤的恶性事件，造成了极坏的影响，严重影响社会的和谐稳定，损害政府形象，导致上访人数增多。此外，由于上访人数是政府政绩考核的关键指标，一些被拆迁居民利用这一点提出不合理要求，胁迫政府承认其利益诉求，影响社会稳定，消解政府的社会公信力。如何公正合理、合情合法地处理征地拆迁中发生的矛盾，维护各方面的合法权益，考验着地方政府的执政能力和管理水平。 4.2.2 赔偿标准较低，增大工作阻力因为征地拆迁导致居民失地失房，必须给予其合理的征地补偿。征地补偿标准包括补偿的内容和额度。根据我国相关法律规定，征收耕地的补偿费用应包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。我国物权法中规定了土地征收的补偿标准，然而在具体征地实践中，给予被征地拆迁者的补偿和安置标准普遍较低，不能有效补偿其财产损失，损害了居民的合法权益，难以体现土地及其附属设施的实际价值。我国土地管理法明确规定了征地拆迁补偿标准，即根据被征收土地前三年的平均年产值计算的，“征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每