主任检察官联席会制度的完善构想.docx

面再百补i笨J占枉金垒亟溘丛主任检察官联席会制度的完善构想何楚仪摘要主任检察官办案责任制以扩大主任检察官权限为手段，以去除检察机关行政色彩，提高办案效率，厘清办案责任 为目的。主任检察官联席会制度随着改革试点工作应运而生，其是处室内部召开的非正式会议旨在监督主任检察官权力、 疑难案件讨论和分担检委会工作等。但是在司法实践中，主任检察官联席会未发挥其既定的作用，拳文从主任检察官办案 责任制度及其在司法实践中的实际情况出发，论述联席会的定位、功能及提出完善构想。关键词主任检察官 办案责任制主诉检察官联席会 作者简介：何楚仪，北京市朝阳区人民检察院公诉二处，书记员。中图分类号：D9263文献标识码：A文章编号：1009-0592(2015)04127-032013年12月最高人民检察院发布检察官办案责任制改革 下列案件主任检察官审查后应当提出处理意见，经部门负责 试点方案以落实“谁办案、谁决定、谁负责”的司法改革任务，自 人审核，报请检察长或检委会审批决定：1根据检察机关统一业 此主任检察官改革试点工作拉开了帷幕，最高检决定在全国法治 务应用系统中标识的办案风险属于一、二级风险的案件；2不起 基础较好的7个省份的17家检察院进行试点工作，我院于2014 诉、附条件不起诉案件：3撤回起诉的案件；4抗诉案件；5复议案 年7月1日起开始试行。件。一、主任检察官的职权(二)主任检察官与主诉检察官职权的比较 主任检察官办案责任制，是指主任检察官与多名检察官等组与我院原实施的主诉检察官办案责任制相比较，主任检察官成的办案组在检察长及检委会领导下，对授权范围内的案件依法办案责任制进步一扩大了主任检察官的决定权，在行政审批流程独立行使决定权并承担相应办案责任的制度。山传统检察机关办上也得到了简化。具体改革如下； 案采用三级审批模式，即检察人员承办、处长审批、检察长或检委案哗或事项的决定权主诉检察宫主任检察盲 会决定。虽然此种办案模式可以确保案件质量。但存在着行政色改变案件管辖权同级管辖的改变 同级或上级管退回补充侦查第一次退朴两次退补彩过于浓厚：办案效率低：无法明确责任主体；检察官责任心、荣延长审查起诉期限第一次延长两次延长 誉感不强等问题。因此建立“权、责、利”相统一的检察官办案责改变起诉意见书认定 不会对量耐产生 无限制任制成为检察工作改革的方向和重点。的犯罪事实和罪名较大影响 (一)公诉部门主任检察官的职权追捕漏犯 无此权限有此权限一毁案俘和所有简易无觉权限有此权限 主任检察官履行职权应遵守法律规定，对法律明确规定应当程序案锋提起公j是由检察长、检委会行使的职权，应当由检察长或检委会行使，主任二、主任检察官办案责任制面临的挑战检察官的职权源自检察长的授权。(一)权力下放与权力制约的矛盾 公诉部门主任检察官享有的决定权包括：1改变案件管辖；2主任检察官制度是对检察权的重新配置，实质在于。放权于决定退回补充侦查或者自行补充侦查：3对证据材料进行复查、 检察官”。此举有利于检察权去行政化和提高办案效率，但是权 勘验、鉴定。4传唤、拘传未被羁押的犯罪嫌疑人接受讯问；5依 力的膨胀势必需要一定监督。主任检察官办案组内的案件会依 法延长审查起诉的办案期限；6改变起诉意见书认定的犯罪事实 据主任检察官的意见进行处理。若缺乏对主任检察官办案的监和罪名，包括增减事实和罪名：7建议公安机关和本院侦查部门督，可能会导致主任检察官权力滥用。 追捕漏犯；8除重大、复杂、疑难案件(根据案件信息管理系统中(二)法律适用的统一问题 的风险等级确定)外，对于符合起诉条件的一般性案件和所有简 三级审批模式下。承办人的工作重心倾向于对个案的把握， 易程序案件提起公诉；9追加、变更起诉指控的：10决定依法捧除着重案件的法律效果；相比之下作为领导的检察长、部门负责人 通过非法方法收集的证据。更注重案件的社会效果和政治效果。主任检察官办案责任制削主任检察官应提出处理意见直接报检察长审批的事项包括： 弱了部门负责人甚至检察长的权力，某种程度上将会给案件的全 1对犯罪嫌疑人采取取保候审、监视居住、拘留等强制措施或撤 局性工作带来一定负面影响。同时在三级审批模式下，所有案件 销取保候审、监视居住；2附条件不起诉考察意见：3对有关单位 终将集中至检察长一中，对同类案件的处理结果基本上是统一提出书面纠正意见或移送犯罪线索：4赃证物、其他扣押物品的的：而主任检察官办案责任制下，由于每位检察官的生活阅历，司发还或者解除查封、冻结。法理念和价值观都有所不同，因此对于案件的把握和处理方式也127万方数据it1,J占扣金全重溘墨丝面F牙万将有所区别，从而出现同案不同处理的现象。盘约。(三)办案压力增大3统一法律适用。实践中由于各主任检察官的法学理念、文 随着办案量和办案难度的逐年增加，主任检察官制度减少了化素养和生活经历的不同，将会出现类似案件处理结果不同的现 案件的行政审批流程，这无疑增加了主任检察官的办案压力。同 象。主任检察官在联席会上可以在讨论个案的同时，把握一类案 时也会使一些重大、疑难、复杂案件不经逐层审批或消化直接进 件的特征、难点及处理意见，并在今后的办案过中秉承此经验，逐 入了检委会程序，增加了检委会的工作量，由于检委会召开的时渐在部门内部统一法律适用。同时也可在主任联席会上对近期间和次数受到许多因索的限制，致使在召开检委会的过程中不能的已判决案件进行总结归纳，确保对案件准确定性并提出适当的使每一个案件都得到充分的讨论和研究。量刑建议。 为了解决上述问题，主任检察官联席会制度可在其中发挥举4检委会的过滤器和减压阀。检委会主要负责检察机关内足轻重的作用。当主任检察官与办案组成员意见不一致时，或遇部规范制定和解释、总结检察工作经验、讨论重大疑难案件及其到重大、疑难、复杂案件时，部门负责人可在听取主任检察官意见 他有关检务工作问题。实践中，越来越多的疑难案件或不起诉案 后，与主任检察官进行沟通，或组织召开主任检察官联席会进行 件的汇报充斥着整个检委会的工作，使检委会无暇顾及全局性工 讨论。作。同时检委会委员平日工作繁忙，难以有足够的时间和精力查三、主任检察官联席会制度看案件材料。主任检察官联席会(简称“主任联席会”)是指由主任检察官主任联席会应成为检委会的过滤器和减压阀。一方面，尽量 组成，由部门负责人主持召开的，针对主任检察官办案组有争议将疑难、重大案件解决在部门内部，使检委会有更多的机会研讨 或重大、疑难、复杂案件进行讨论、研究的业务会议。典型问题或全局性问题。另一方面，近年来不起诉案件数目逐年 (一)主任检察官联席会的功能定位增长，此类案件若逐一在检委会上详细汇报、讨论和表决将降低检察机关办案制度一改以往层层审批、集体讨论的模式，摆检委会的工作效率。将不起诉案件先经联席会谈论，并形成一致脱了权责不清的困境。也进一步维护了司法独立，去除了检察机意见或将会议记录附卷移送检委会审阅，可以给检委会以参考， 关内部浓重的行政色彩。从上述角度出发，笔者认为主任联席会提高检委会的效率和对案件把握的准确度。 的本质是民主自由的议事机构而非决策机构。其功能在于化解(三)主任检察官联席会与主诉检察官联席会的异同 办案组内意见不一致时的矛盾，帮助主任检察官全面把握疑难、 主诉检察官联席会(简称“主诉联席会”)制度是在推行主诉 复杂案件，案件研讨和对最新法律法规的学习等。若赋予主任联制基础上，由公诉部门负责人召集主持。由主诉检察官参加的就 席会一定职权，则会使联席会变相成为一级行政机构再一次约重大疑难案件和有关业务建设等问题进行讨论的会议模式。与束了主任检察官的职权，同时也违背去行政化的初衷，不但不能主任联席会制度相比较，相同之处在于两种制度下联席会都是非 提高办案的效率，也再一次使集体决策失去了追责的意义。正式会议制度，属普通议事机构而非决策机构，即主诉联席会与(二)主任联席会的功能主任联席会的定位是相同的。 1复杂案件讨论。司法改革的不断深入和公民法律意识的通过上文的比较可发现主任检察官权限远远大于主诉检察增强，给检察机关办案提出了更高要求，对于受社会关注的重大、 官的权限，因此相比主诉联席会，主任联席会肩负着更加重要的 疑难、敏感案件除了要考虑法律适用外，还需对社会效果进行考 使命，例如在主诉制度下，检察官的办案权限受部门行政领导和 虑，单凭主任检察官一人之力难以做到面面俱到。联席会的平台 检察长的双层监督，而主任制度下，主任检察官对非重大、疑难案 可以使主任检察官集中对复杂案件进行讨论，一方面因为主任检 件除法律规定只能由检察长决定的事项之外，不必经过行政部门 察官们拥有扎实的法学理论功底和办案经验，另一方面没有职务 领导和检察长审批便可作出最终决定，主任检察官行使权力时缺 差异的平等交流有利于深入交换意见，为主任检察官的决策提供 少了监督机制。所以笔者认为主诉联席会与主任联席会最显著全方位的参考。的区别在于主诉联席会的功能侧重于案件讨论，而主任联席会在 2监督主任检察官行使权力。主任检察官的权力被扩大后， 保障案件研讨的功能的同时也需注重主任检察官制度下“放权”如何监督、制约权力是主任检察官办案责任制的关键，既要满足 与“权力制约”的动态平衡。 提高司法效率的要求，又要确保主任检察宫合理行使手中的职(四)主任检察官联席会的不足 权。若要求检察长或检委会监督主任检察官的工作又有违改革 1缺乏统一的运行机制。我院自试行主任检察官办案责任 的目的。在主任联席会上各主任检察官可自由发表对案件的看制起，除了在实施细则中规定了主任联席会的职责，后又出台了 法和意见，并形成会议记录留存，虽然联席会只是议事机构，但较为具体的主任检察官联席会议制度(试行)，但是在实务中，会上讨论的意见对承办主任检察官来说也是一种隐形的权力制主任联席会并没有按照既定的方式召开，也没有发挥它应有的作128万方数据i笨J占枉会面西石亍卜垒鱼溘墨丝用。主要原因在于，首先刑事诉讼法、刑事诉讼规则等现行 除了上述人员外，分管检察长、相关部门(如侦查部门、侦监 法律法规均未对主任联席会做出明确规定，使得其在实践中会被部门或上级院公诉部门、法律政策研究室)等可以根据实际情况 忽视。其次是改革试点单位未就联席会制度做出具体的实施细参加主任联席会。 则，目前只出台了框架性的制度，使得联席会难于按照统一的规(三)主任联席会的议事程序 定具体实施。同时在长期实施的行政审批办案模式下，案件承办主任联席会由处长负责主持。首先由承办人汇报案件、提出人就案件的切磋和讨论习惯私下小规模进行，或是直接征求处长案件的疑难点或争议点，同时阐明承办人的观点和理由：其次，主意见，目前尚未形成疑难案件上报主任联席会进行讨论的意识。任检察官可以就案情本身和承办人意见进行询问，以便更好地熟 笔者认为主任联席会若要发挥其预期的功能，并能长期稳定、高悉案件：再次，各位主任检察官钊对案件发表意见并说明理由：最 效发展下去的当务之急是制定统一的运行机制。后由处长总结各种意见。承办人或联席会秘书负责会议记录，记 2异化为主任检察官规避责任的避风港。主任检察官办案录参会人员的发言，会后记录人员将记录进行整理，由发言的主 责任下主任检察官的权力被空前扩张，一些主任检察官产生了逃任检察官签字确认并由联席会秘书留存原件，需进一步向检委会避责任的心理，当遇到棘手案件时便提请召开主任联席会讨论，汇报的案件应将相关联席会会议记录一并上报。希望以集体讨论的方式分担办案的责任和风险。如果主任联席联席会秘书需定期将会议记录与上会案件最终处理结果(检会的意见与自己的意见相一致，则增强了主任检察官内心确信；委会决定或法院判决书等)进行归纳总结和参照对比，日后作为考核主任检察官的业务水平的依据之一。就此我院主任检察官如果意见不一致，则上报分管检察长或检委会最后决定，主任检会议制度也作了相关规定：主任检察官在联席会上的发言，将作察官不必再承担直接责任。此种运行模式与主任检察官办案责制改革的初衷和目标背道而驰。此外主任联席还应坚持决策参为主任检察官业绩评价参考指标之一，由部门负责人进行评价， 考的功能定位。并明确经主任联席会讨论的案件，责任仍由承办纳入主任检察官考核评价体系。并作为主任检察官民主评议内容之一。主任检察官自行承担。(四)检察调研与主任联席会的融合四、主任检察官联席会制度的完善研究室调研人员除以参加主任联席会方式了解办案难点外基于主任检察官办案责任制的改革特点及上述主任联席会也可通过及时查阅会议记录的方式。进一步开展调研工作。第的功能及定位，笔者认为应从以下几个方面具体完善主任联席会一，调研人员通过查阅相关理论材料，及时与承办人沟通探讨，针制度。(一)主任联席会的召开对疑难个案可以合作撰写调研文章或案例分析。第二，类案分联席会由处长负责召集，因处长公务繁忙。为适当减少处长析，针对主任联席会反映出的较大分歧的问题，进行分门别类，归纳整理，对证据认定和定罪量刑的规律进行总结，并形成具有可工作、保障主任联席会高效进行，可在部门设立联席会秘书一职操作性的参考意见以指导办案。以辅助处长在主持主任联席会方面的工作。当主任检察官与办案组成员意见不一致时：或者遇到重大、疑难、复杂案件时，认为注再；郑青关于恃察官办案封任制改革的几点思考检察日报2014年1月1日难以做出决定的；可以提请召开主任联席会进行讨论、研究。部北孀市朝阳区人飚检察院主任检察官职权细则门负责人在审核案件时。认为有必要的，可以直接决定召开联席谢佑平、潘祖全主任检察官制度的探索与展鹕一以上海闵行I薹人民检察院试点探索为倒法学评论(双月版)2014(2)第169页会。主任检察官在提请召开联席会时应将被讨论案件的结案报北泉啊朝阳区人民捡臻院主任检察胄联席会议制度告或简要案件报告一同提交处长或联席会秘书。处长或联席会考文：秘书应结合案件的性质、期限及本部门所有主任检察官的时间安【lJ王一闰检察官办r寨责任制改革