第三章 财政活动中的公共决策问题.ppt

第三章财政活动中的公共决策问题,引言,公共决策过程本质上是公众的个人偏好转化为社会偏好的过程，在此转化过程中，关键取决于公共决策规则。从政府经济学的角度看,公共决策过程中所有局中人都是“同床异梦”的经济人。关注的问题：从实证分析来看，公共选择研究公众的偏好通过某种政治程序会产生怎样的决策结果;从规范分析来看，它评价通过各种不同政治程序所产生结果的优劣，从而对各种公共决策程序做出评价；从政策分析来看，选择和设计政治程序，以使得决策结果能够较为符合政策的目标。,公共选择学派形成于20世纪70年代，维克塞尔首创，布坎南(1982年Nobel经济学奖获得者)发展。布坎南认为公共选择是一种对政治的看法，是把对市场决策的经济分析扩展到了非市场决策中。公共选择视经济政策决策为内生变量，核心有两个中心要素：将政治视为交易；经济人的选择行为。,一、公共选择理论：简介,JamesMBuchanan,布坎南的精彩话语：,“每件事、每个人（无论何时何地），都可以公开接受批评与挑战。”“在一篇自传性文章胜过耕田（注：该传神的题目来自奈特，含有就业的比较性评价成份，但也招至一批批评。）中指出，我的研究方法与研究主题，乃至对学术生涯、实证分析与规范性立场的态度，受到两个人的重要影响。一位是威克塞尔（他的影响完全在观念上）回溯在公共选择理论中威克塞尔的奠基与后续发展之间的关系，尤其是其中和我的研究有紧密关联的宪法经济学另一位深刻影响我的人奈特。在他的教导中，提出的问题可能超过解答的问题。”“很多看似真理的事物，其实都大有问题，有勇气能冲破知识的迷雾，才不愧是真正的学者。”(奈特)“假如一位画家只有红色的颜料，那么他的画将只有红色的色调。”,“公共选择可以被定义为对非市场决策的经济研究,或者简单地说是经济学在政治学中的应用。公共选择的主题与政治科学的主题是相同的,涉及国家理论、投票规则、投票者行为、党派政治、官僚体制等等。然而,公共选择的方法却是经济学方法。”丹尼斯缪勒，公共选择II,二、公共选择(决策):特征与要素,公共选择主要研究如何通过政治程序决定公共物品的供给等问题。公共选择本身是一种特殊形式的公共产品（PUBLICGOODS），具有消费的非竞争性和受益（不管好与坏）的非排他性。,公共选择的三大基本内容：,公共项目的提供种类公共项目的成本分担或筹资方式公共项目的提供规模,讨论：公共决策（PublicDecision）与私人决策(PrivateDecision)的区别？,公共决策的偏好表达方式：投票公共决策中的公共产品特征公共决策结果的强制性,公共决策要素,决策主体决策方式（决策规则或原则）决策结果（均衡有效性的判定）,三、公共选择的规则或原则,公共选择的方式是政治投票（相当于市场交易中的货币）。公共选择的三大规则或原则：1、直接民主制2、集中裁决制（包括独裁制）3、间接民主制,公共决策机制,一致通过原则,多数票通过原则,集中裁决规则(含独裁),简单多数规则绝对多数规则,直接民主制,间接民主制(代议民主制),3.1直接民主制（DirectDemocracy）,采取“一人一票”的投票原则主要有两种规则或机制：1、全票一致通过原则(UnanimityRule)2、多数票通过规则(MajorityRule),简单多数规则2/3多数规则,林达尔设计了一种机制，通过一致性规则决定公共物品的提供。两个社会成员,Adam&Eve燃放烟花(公共品，记为r)SA=燃放烟花费用中Adam的份额SE=燃放烟花费用中Eve的份额对任一给定的份额SA和SE,Adam和Eve对烟花有一定的需求量，用需求曲线表示,一致通过原则与林达尔均衡（LindallModel）,DrA和DrE分别表示Adam和Eve的纳税份额和烟花需求量的关系每个人都在自己的纳税份额下降时，消费更多的烟花SA+SE=1（用OO表示）每个人面临的不是相同的价格，而是每单位公共用品的“个人化价格”personalizedprice，称为林达尔价格Lindahlprices,均衡当每个人都愿意投票赞成相同的公共品数量，这时的林达尔价格就实现了均衡。在图中，当公共品数量为r*时为均衡点，Adam和Eve愿意纳税的份额分别为SO和S*O,Lindahl均衡的结果是帕累托最优，但其如何实现？设想一个拍卖者，宣布每个人的纳税份额，在这个份额下，如果Adam和Eve选择相同的公共品数量，则达到均衡。如果选择的公共品数量不同，则拍卖者宣布新的份额，直到均衡为止条件：拍卖机制的存在；局中人都能真实表达自己偏好,Lindahl均衡的实现条件？,全票一致通过规则的特点分析,优点：社会成员就公共品提供及其成本分摊等达成一致意见，可实现资源配置的帕累托；缺点：成本高昂（局中人越多成本越高），可能无结果。,3.2多数票通过规则,优点:(1)易于产生决策结果，导致中位选民现象（TheMedianvotertheorem）；（2）决策成本低于全体一致投票规则。缺点：（1）产生多数人侵占少数利益的问题(即多数人的暴力，如法国的“光荣革命”导致雅各宾“红色恐怖”)；（2）投票结果易于受利益集团的控制；（3）在一定条件下，可能产生投票悖论（VotingParadox）和循环投票（CyclingVoting）现象。,3.2.1投票悖论(Votingparadox),假定有甲、乙、丙三人，对A、B、C三个方案进行投票，各人的偏好程度如下：甲：CBA乙：ACB丙：BA=0时,投票者才会乐于参加投票。,4.2政治家（政党）的行为：选票最大化,由公众选举产生、代替公众行使公共权力的人是政治家。政治家的目标是当选或连任，要争取尽可能多的选民来投自己的票，就必须按大多数选民的意愿提出施政方案或做出公共政策。要想选票最大化，则要使自己的竞选方案符合中间投票者的意愿。因此，政治家目标：赢得选举，实现选票最大化。政治家在选民和管理者的牵制和影响下，在公共决策上表现出公共部门支出过度增加，赤字规模居高不下的倾向。,4.3政府部门（官僚）行为：公共权力(部门预算)最大化,最佳或有效率的供给量为Q*（MSB=MSC），但政府部门在追求权力极大化的时候，会使供给量扩大到实际的QB（TSB=TSC）。,传说中的尼斯卡宁官僚模型,4.4特殊利益集团的行为,特殊利益集团（specialinterestgroup），：指一个力图对政府的公共决策活动施加压力的、由小数有共同利益的投票人组成的特定组织。特定的公共项目会与特定群体的利益有比较密切的关系。特殊利益集团他们在公共决策中能发挥重要作用，是因为它能够降低本集团成员了解信息、对政治家进行游说或贿赂的成本。特殊利益集团结成联盟进行竞选，发挥的威力可以远远超过其在人口中的比例(如犹太人对美国对外政策的影响)。,利益集团寻租的例子,效率产量,配额,租金（垄断利润）,竞争价格,卡特尔价格,五、公共选择与政府失灵,公共选择理论的分析对象和重点之一是政府失灵（governmentfailure）。政府是由一定人员和机构按一定规则和程序组成的政治经济实体，如何对政府运作建立一套优化的规则制约体系是公共选择理论研究的归宿点和目标。政府失灵或政府缺陷是普遍存在且形式多样的，主要表现：政府行为的低效率，政府预算的自我扩张，政府官员和部门的寻租行为。,寻租行为的危害分析,20世纪90年代早期，在考查14个主要来源国投入到41个接受国的双边外国直接投资的时候，世界银行顾问、美国哈佛大学肯尼迪行政学院的经济学家魏尚进发现了接受国的腐败阻碍外国直接投资的清楚的证据，其通过点估计和BI腐败指标所进行的样本计算表明：如果印度能够将它的腐败水平降低到新加坡的水平，对吸引外国投资的影响将与把这个国家的税率减少22%具有同等的效果；如果孟加拉国能够将腐败降低到新加坡的水平，它从1960年到1985年平均每年人均GDP增长速度将提高1.8%。,19952001年间的中国廉洁指数（CPI）,资料来源：透明国际，TheCorruptionPerceptionsIndex1995-2001.注：虽然我国各级政府廉洁程度的国际评价并不高，但这并不能否认我国在反腐倡廉方面的努力和成效。根据中国监察部的统计资料，1992年10月至2002年9月，全国纪检监察机关共立案163.49万件，结案155.04万件，给予党纪政纪处分155.55万人，通过查办案件为国家挽回经济损失483.49亿元，收到了良好的政治和社会效果。,我国近年来因腐败“落马”的各省交通厅长一览表,案例分析：阜阳机场与“政绩工程”,2002年8月18日傍晚，南方周末一个记者走在阜阳飞机场空旷的跑道上。在标有起降标志的一块草坪上严格来说，它已经是一片野草疯长的荒草地了，记者碰上了翻过院墙进入跑道草坪的邻村村民老乡，他正忙着追赶几只他放养的小鸡。这个荒芜了的、投资3.2亿元的飞机场，是王怀忠当上阜阳行署专员、地委书记后精心打造的“杰作”。20世纪90年代初，王怀忠提出了一个将阜阳建成淮北大都市的设想。王常拿阜阳跟上海比，他常对下属们说，阜阳是中国第一大市，人口1220万，比上海还多20万，“我这个市委书记，丝毫不比上海市委书记弱嘛。”,与“大都市”计划相匹配的，是“大机场”计划。阜阳飞机场原先是个很小的飞机场，只飞阜阳到合肥的专线小飞机，王认为这有损于阜阳大都市的形象，必须扩建成一个可以开通国际航班的大机场。王在跟幕僚们讲述扩建机场的种种好处诸如提升阜阳的“国际形象”等等后，还讲了他的“亲身经历”：“我到深圳以及马来西亚等东南亚国家去招商引资，经常有大老板和外商问我：有没有从当地飞往阜阳的航班呀？”王怀忠大刀阔斧，连扩建机场的可行性报告都没有看几页。圈地数千亩作扩建机场之用。他向安徽省民航局提出，保证上座率在60%以上，如果客源不足由阜阳地方财政补贴。机场如果启动，阜阳财政每年将要补贴700万元以上，以阜阳连工资都发不起的财力，如何可行？1995年，飞机场扩建工程正式动工，阜阳市的政府工作人员、教师、农民每人被摊派了数百元钱的机场建设费。从当年起，阜阳市委市政府开始下达硬性财政收入指标，这给下面的工作造成了极大的压力，某乡镇曾经发生过一起乡长带枪强收提留款打死村民的事件，而王对此不闻不问。,当年跟阜阳一同申请建机场的有江苏的南通市，在一个方案、一个图纸、批文几乎同时下达的情况下，南通市的飞机场不到两年就完成，耗资近1亿；而阜阳的飞机场直到1998年才完成，耗资从预计的6000万追加到3.2亿。由于客源严重不足，在勉强营运了1年后，飞机场被迫关闭，成了野鸟们的乐园。除了大机场外，王怀忠还有几个“大”的形象工程：大电厂、大油田、大动物园。这里边最荒唐的是大动物园。1994年，王怀忠到东南亚诸国绕了一圈，回来后脑子一热，提出要建一个世界上最大的动物园“龙潭虎穴”，要在动物园里养千只老虎万头巨鳄。王设想，这将使阜阳成为中原地区的一大观光旅游中心。他对慕僚们说，老虎全身都是宝，活着可以让人观看卖门票，宰了更值钱虎骨是名贵的药材，虎皮是珍贵的毛皮，虎肉是可口的山珍听得众人瞠目结舌。王怀忠没有经过规划和设计，甚至没有一个成熟的思路，就圈地数百亩，发动数万干部、教师、学生去做开挖“龙潭虎穴”的义务劳动，毁了不少良田，以到于被占土地的村民们成群结队地前往市委市政府上访请愿。最终动物园工程历时三年，耗资千万，半途而费。王怀忠允诺给村民的赔偿到现在也没有兑现。几大形象工程阜阳经济大伤元气。根据一份调查，几大形象工程至少透支了阜阳未来10年的财力，阜阳的前景殊堪忧虑。,南方周末2005年8月22日,政府失灵,有限信息政府不能预测实施Medicaid（老年医疗保障）支出的迅速升高；政府不能识别谁是真正需要救助的失业者对私人反应的有限控制即使政府定价，也无法控制私人医疗服务的总费用对官僚系统的有限控制管理体系没有足够的激励贯彻国会的意愿政治过程的局限性特殊利益集团MiltonFriedman认为，政府失灵的这四个根源非常重要，足以抵消政府为纠正市场缺陷作出的努力。,几点启示,公共选择理论中的“经济人”假设，也许是接近实际的假设。这一假设的引伸含义是，若要政治决策能符合公共利益最大化要求，就必须建立起一套能约束和监督决策者的有效机制，否则，决策就可能偏离公共利益的轨道。公共选择理论揭示了“偏好显示机制”在公