论公共政策的变迁

-论公共政策的变迁内容提要：公共政策变迁，意味着原有公共政策的不足，由于公共政策变迁的不可逆性，势必会有心新旧公共政策之间的对比。其变迁也反映了公共政策的过程存在的缺陷，公共政策过程包括政策制定阶段、执行阶段以及评估阶段。在这三个阶段中，为了确保公共政策的科学民主，要深化政策制定中政府与公民的互动机制。关键词：公共政策变迁 不可逆 时滞 政府 公民 互动机制公共政策与公民的日常生活息息相关，公共政策能够在执行过程中得到真正的贯彻实施，一定程度上体现了社会公平。这种社会公平当然是基于公共政策是可以体现政府守法和尊重民意的。如果政府权力与公民权利不协调，政府与公民地位不对等，公共政策必定要发生变迁，这种变迁是不可逆的，但同时又是滞后的，这些问题都需要政府与公民之间良性的互动，建立长效机制，制定出科学、民主的公共政策。一、公共政策变迁的不可逆性公共政策变迁是从“旧”的政策向“新”的政策转变的过程，也是从“坏”的政策向“好”的政策转变的过程，因而变迁的方向具有当然的不可逆性。辩证唯物主义表明，事物是发展的，事物发展是前进性和曲折性的统一；历史唯物主义也表明，人类社会的历史是由低级到高级、由简单到复杂的发展过程。指导人类社会发展的公共政策也不例外。从宏观的发展过程来看，公共政策就是一个从无到有、从旧到新、从恶到善的安排过程。时间是流动的，政策是不可逆的，犹如铁棒上的电流很难重新回流到已抽离的电线一样，亦如一个人不可能“越活越年轻”。“新旧”“好坏”到底如何界定，就以城市流浪乞讨人员收容遣送办法来看，新旧法两相比较，不难看出，进步还是显而易见的。1、新法强调了立法目的仅仅是救助，旧法目的除救助外，强调是为了“维护城市社会秩序和安定团结”。2、新法以相当多条文强调了救助机关的义务，旧法则主要规定了被收容人员的义务。3、从主管机关上比较，新法明确规定由民政部门负责，设立救助站，同时规定了相关部门的配合义务；旧法则笼统规定由民政和公安负责，事权不分。在实施细则上，新法剔除了旧法当中公安部参与制订规章的权力。 4、新法第五条 规定：公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站。即新法已经肯定的指出，接受救助必须是当事人自愿的，国家机关只有告知其向救助站求助的权力，可以由其护送到救助站的，仅仅是残疾人、未成年人、老年人、行动不便的人等四类。综述之，新旧区别最主要的是由强制性措施改为救助性措施，还国家救助义务的本源。民政部的实施细则和各省的地方性法规和规章，也会对这个行政法规做出各自的解读。二、公共政策变迁的时滞性政策变迁是一个过程。所谓“过程”，指的是事物状态的变化在时间上延续和空间上延伸。一个人的经历以及对生活实践的阅历却是无法抹去的，无论如何他对生活总是充满记忆的。公共政策也一样，新政策是建立在旧政策基础上的，倘若没有“旧”又何以有“新”呢？显然，政策变迁是一个具有相当承传性的延续过程，政策充满着记忆。“政策记忆（policymemory）是政策运行的继承性认知，是政策现实和政策理想转化中的政策回味，它充分反应着政策变迁的历史痕迹，而且不可避免地呈现着政策变迁中的路径依赖。【1】”只有发现了政策问题或者认识了政策问题情境，才可能有政策的相关安排。由问题发现到政策安排，本身说明这是一个有先有后的逻辑过程，同时也是符合人的认识过程的，因而政策安排的滞后性便自然而然。我国早在六十年代就有了收容遣送制度，由于当时三年自然灾害刚刚结束，有一部分的农民进入城市务工以谋生，城市流浪乞讨人员收容遣送办法（下面简称“办法”）的制定就是为了限制农民进城。在此期间，1961年11月11日，中共中央批准了公安部关于制止人口自由流动的报告，在中国的很多城市设立了收容遣送站，以民政部门为主，负责将盲目进入城市的人员收容起来，遣送回原籍，对公安部门也提出了必须要对收容人员进行各方面的鉴别。由此，收容、遣送、收容审查开始发端。从当初的“办法”制定实际上应该是一种救济，是对流浪在城市而无家可归的以及影响市容面貌的人而言的，为城市管理中对特定人群的社会保障发挥了重要的作用。这个“办法”很大一部分时计划经济的产物，在市场经济的产生和发展后，在改革开放以后，其弊端不断地出现，实际运用中，“办法”越来越泛化且被滥用，引发了很多严重的案件和事件，例如案例中提到的“孙志刚案件”就是一个很好的例证，这也受到社会各层级广泛的关注。1982年国务院制定了城市流浪乞讨人员收容遣送办法，作为一项行政法规，一直实行到2003年8月1日废止。该“办法”规定的遣送对象是“在城市乞讨和露宿街头生活无着落的人员”，该项立法的本意是为了对社会特定弱势群体进行社会救济。1991年，国务院曾颁布了关于遣送工作改革问题的意见，将收容的对象扩大到身份证、暂住证、务工证不全的流动人员，后来对收容遣送工作的不断强化，使收容遣送制度也演变为限制外来人口流动那个甚至是配合打击刑事犯罪的一项措施。这样的一种演变使遣送对象被扩大，也衍生出了向被遣送人员收取“生活费和遣送费”，被收容人员的赎领价格被公开，收容制度逐渐趋于利益化，我们从网上得到过一组数据，得到的结果是全国收容站里的被收容人员，真正属于社会救济的不到15%，他们大多属于三证不全的流动人员。之所以说办法存在计划经济的色彩，其中提到要对遣送工作采用对口接受的原则，对对奇偶遣送接受的收容遣送站统一接受、转送等等；关于遣送工作改革问题的意见的发布，其实是属于一项行政命令，收容遣送制度带有了行政强制色彩，国务院并没有通过立法，而是通过行政命令，体现了计划经济时期政府对关系人身权利和自由的草率和忽视；国家对流动人口的管理力度，采用的是行政手段，这就体现了严重的人治色彩，忽视法治，反而更加重视行政法规和行政命令，没有采用人身强制性不强的法律法规，体现了国家对流动人口严加管理的强烈行政色彩；更进一步来说，收容遣送的性质实质上是一种限制人身自由的行政强制措施。办法有很多规定是鱼法治精神相悖的，首先它违背了宪法中“禁止非法拘禁和以其他方法剥夺或者限制公民的人身自由”的规定【4】。同时，在收容遣送制度的执行过程中，出现了行政主体不合法、行政程序不合法、行政强制相对人无力救济的现象，使收容遣送制度成为产生一些冤案的原因。其中，行政主体必须是由法律、法规明确规定的行政主体，没有授权的行政主体以及其他组织和个人无权采取行政强制措施，现实生活中一些其他没有授权的组织的介入，是行政主体不合法的具体体现。执法过程中也有很多的不合法，行政主体没有按照法律、法规的规定行事，而是根据自己的主观意愿，判断是否是三证不全的人员，甚至对收容人员进行殴打、暴力行为等，孙志刚的事件就是因为这些没有被赋予权力而是主观臆断的人酿成的。而这些被收容的人，我们称之为行政相对人，他们大部分都是社会弱势群体，很大一部分并不知道该如何维护自己的权利，更不了解法律所赋予他们的应有的权利，所以遇到这种不公平的事件，就只是被动消极的状态，大多受伤以后都只是忍气吞声，不敢让这些行政机关得到应有的惩罚，反而使自己陷入了生命的危险当中。以上的种种存在的问题，都说明公共政策变迁前后，公民参与公共决策的重要性，要做到：一方面强调公民的主体地位、提升其参与的合法性；一方面加大政务的公开力度、拓宽公民的参与途径，当然，这些都得建立在政府与公民的互动上。三、政府与公民的互动机制在政策变迁这一长久的过程当中，如果政策记忆长久地保留且“抹之不去”，并不断地强化原有政策意图和集体行动选择，那么这就说明旧政策变革的阻力相当强大，其所具有的惯性一时半载挥之不去，政策变迁的惰性也随之明显，这就是政策变迁所谓的“路径依赖”。 废止城市流浪乞讨人员收容遣送办法不仅是政治文明建设的切实体现，也是政府守法和尊重民意的范例。至此，可以说，作为一个词语，“收容遣送”退出历史舞台已经没有疑问。但我们也要考虑其可能会产生的“路径依赖”如政府机关权力的滥用、公民参与公共政策的权利缺失等。这些都说明废除不合理的法律法规固然重要，但建立起包括司法审查、立法听证、政务公开等在内的公民权利保障机制更为关键。这些机制都有赖于公共政策制定过程中政府与公民互动机制的完善。1、 推广更为便捷的“网上平台”， 在网上即时公布政务信息，加大政务公开的力度，确保公民的知情权；利用网络向公众发布合法性的法律文件，增强公民积极性；另外，可以政务平台上建立相应的管理信息系统，吸引各大众传媒体加入其中，借此加强舆论的宣传和引导作用 。例如，在网上建立一个咨询专栏拓宽民主参与渠道，确保对公民反映的事件进行即时回复，另外有一个专家交流平台，借以名人效应，监督政府作为。公民还可以通过网上邮箱，及时反映政府不作为或暗箱操作的行为，由中立的专人负责。2、 完善听证制度，现有的听证有行政听证和立法听证，在实施的过程中，加大透明度，杜绝形式主义，使公民在听证中能充分表达自己的意愿，政府决策部门也要认真听取民意，尊重民意，对公民存在疑惑的问题耐心解答，减少政策解释过程中的误解以及实施过程中矛盾与冲突【3】。公共政策变迁的不可逆性、时滞性，一方面是变迁中新旧政策的几种对比，从而体现公共政策变迁的不断完善；一方面时滞性反映了公共政策制定过程中问题的所在。基于以上的研究，探讨了公共政