银监会专业考试金融监管知识

金融基础知识：金融监管第一节分业监管概述金融监管是指金融主管机关根据法律赋予的权力，依法对金融机构及其运营情况实施监督和管理，以维护正常的金融秩序，保护存款人和投资者的利益，保障金融体系安全、健康、高效运行。在市场经济体制下，金融机构依法经营、监管当局依法监管是确保金融体系稳定的前提。经过近几年的改革，目前，我国已经形成了由中国人民银行、中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会三大监管机构各司其职，相互协调，对金融、证券、保险行业实行分业监管的体制。目前，一些国家允许银行、证券、保险业实行混业经营。如，德国长期以来一直实现全能银行制，银行可以兼营证券、保险业务。1999年，美国国会正式通过金融服务现代化法案，宣告历经60多年的分业经营模式终结。与德国不同，美国是通过银行持股公司或金融持股公司拥有分别从事不同业务的子公司来实现混业经营，各子公司在法律上和经营上是相对独立的公司。同时，一些国家的金融监管当局对银行、证券、保险业实行统一监管。如，英国于1998年10月成立金融服务管理局，将英国原有的八个金融监管机构合为一体，英格兰银行作为中央银行，不再承担对商业银行的监管职责。韩国也于1998年4月成立金融监管委员会，对银行、证券、保险业实施统一监管。不过，目前更多国家依然实行银行、证券、保险业分业经营，分业监管。一、中国人民银行的金融监管（一）监管的法规与国际准则充分的法律基础是金融监管有效发挥作用的前提。目前，中国人民银行实施金融监管的法律框架已经基本确立。其法律法规构成主要有三类。1全国人民代表大会（或常委会）通过的基本法律，例如，（1）中国人民银行法，这部法律是我国的中央银行法，它赋予了中国人民银行在国务院的领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理的基本权利，同时明确了中国人民银行应当履行的基本职责和应当承担的基本法律责任；（2）商业银行法，这部法律是商业银行运作的基本法律规范，它对商业银行的设立、组织机构、业务范围和业务规则、财务会计以及违法处罚等做出了明确规定，也明确了中国人民银行监管商业银行的具体权力和任务；（3）担保法、公司法、票据法等。2国务院颁布的有关行政法规，如中华人民共和国外资金融机构管理条例、中华人民共和国外汇管理条例、金融违法行为处罚办法等。3中国人民银行、财政部等国家部委制定和颁布的一系列规章制度，如贷款通则、金融保险企业财务制度等。近几年来，随着金融全球化的发展，国际间各国监管当局的合作越来越紧密，而且国际组织制定的监管标准也越来越受到各国的承认。中国人民银行作为若干国际金融组织的成员之一，参与了国际标准的制订和修改，也应当遵守这些国际组织制定的一般性国际准则。因此，在监管工作中，中国人民银行还注意参照以下国际准则。1巴塞尔银行监管委员会于1988年7月制定的关于统一国际银行资本测量和资本标准的报告，简称巴塞尔协议。其基本内容：一是明确了商业银行的资本构成，将资本分为核心资本和附属资本两个部分，前者包括实收股本和公开储备（未分配利润、盈余公积、资本公积等），后者包括普通准备金（如呆账准备金、投资风险准备金）和长期次级债务（如发行的长期金融债券）等；二是确定了资产风险加权制，根据不同资产的风险程度确定相应的风险权重，计算出加权风险资产总额；三是规定了银行的资本充足率（资本净额/加权风险资产总额）8%。协议的目的：一是使国际银行业系统更健全、更稳定；二是确立公平的资本充足标准，以便消除国际银行间存在的不平等竞争。协议提出后，得到世界上大多数国家的响应。目前，已有100多个国家采用了这一协议，因此它实际上已成为一项国际性的金融标准。我国目前也已经将该协议确定的标准作为对银行业审慎监管的基本要求之一。2巴塞尔银行监管委员会于1997年9月颁布的有效银行监管的核心原则（以下简称核心原则）。核心原则高度概括了巴塞尔委员会和发达国家在银行监管领域近百年的经验和成果，第一次对银行监管进行了系统性归纳。核心原则从七个方面制定了有效监管体系必备的25条基本原则，包括：有效银行监管的前提条件、对银行发照和组织结构的要求、审慎法规和要求、持续监管方法、监管信息要求、监管者的权力、跨境银行业监管要求。这些原则覆盖了从银行机构的市场准入到退出的全过程。核心原则为各国和国际监管机构和其他公共当局提供了一个基本的参考标准，从而有助于加强各国监管机构的合作和实现监管标准的统一，也便于监管者、地区性监管组织和市场对各国的监管状况进行核实，进而达到提高全球监管水平的目的。目前，各国已相继实施核心原则。3巴塞尔银行监管委员会于1999年6月发布了资本充足性的新框架（征求意见稿）（以下简称新框架），新框架旨在建立新的资本充足性框架，取代1988年的巴塞尔协议。随着国际银行业的迅速发展，特别是金融创新的大量出现，1988年协议的一些缺陷日益明显，如，不能充分反映银行的真实风险状况、没有积极鼓励银行使用多种避险手段、未考虑资产多元化问题等。在总结一系列金融危机的教训之后，巴塞尔委员会于1998年初开始着手修改巴塞尔协议。新框架主要对巴塞尔协议作了四个方面的修改。第一，对资本的监管方式从单纯的资本金要求发展为“三管齐下”的监管框架（即所谓的“三大支柱”）：一是最低资本要求，新框架仍然强调对资本充足率的最低要求；二是监管当局的监督检查，新框架强调监管当局对银行机构资本充足性及其内部评估程序进行监督检查的重要性；三是市场约束，强调需要更强的市场约束促使银行及时、准确地向市场披露资本结构、风险状况和资本充足率等方面的信息。第二，对银行计算风险资产的方法进行了修改。第三，覆盖的风险范围从资产风险扩大到利率风险和操作风险。第四，鼓励银行采用避险手段。此外，由于不审慎的会计制度会导致资本充足率高估或失真，从而降低资本标准的有效性。因此，新框架还特别强调了完善的会计制度和会计原则的重要性。（二）监管的主要内容中国人民银行根据中国人民银行法对金融机构从市场准入、业务经营到市场退出的全过程实施监管。1市场准入监管市场准入监管是指中央银行对具备资格的机构进入金融市场、经营金融产品、提供金融服务的审查批准过程。目标是通过在金融机构审批环节上对整个金融体系实施有效的控制，保证金融机构的数量、质量、结构、规模和分布符合国家经济、金融的发展规划和市场需要，并与当局的监管能力相适应。设立金融机构，必须要有符合法律规定的章程，有符合规定的注册资本最低限额，有具备任职专业知识和业务经验的高级管理人员，有健全的组织机构和管理制度，有符合要求的营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施等条件。其中，资本金、高级管理人员任职资格和业务范围是核心内容。注册资本最低限额。我国有关金融法律法规对各类金融机构的注册资本最低限额作了明确规定，如设立商业银行的注册资本最低限额为10亿元人民币，设立城市商业银行的注册资本最低限额为1亿元人民币。高级管理人员任职资格。2000年3月由中国人民银行发布实行的金融机构高级管理人员任职资格管理办法，对金融机构高级管理人员的任职条件、任职资格审查与管理等方面做出了明确具体的规定。业务经营范围。这实际上是对金融机构经营业务品种市场准入的审批管理与监督。主要是对新设金融机构业务范围的核定和原有金融机构开办新业务的审批。如，我国商业银行可以经营存款、贷款等资产负债业务及结算、银行卡等中间业务，信托公司可以经营包括有价证券和不动产在内的各种财产的信托等业务，但不得从事吸收公众存款的业务。中国人民银行审批金融机构的法定程序。审批一个新的金融机构，要经过充分的市场调查，对申请者提交的筹建可行性报告进行研究论证、调查核实。只有各项条件都符合要求的，方可批准其筹建。金融机构筹建就绪后，中国人民银行要对申请人提交的开业申请报告、章程、拟任职的高级管理人员的资格证明、法定验资机构出具的验资证明、股东名册及出资额和股份、主要股东的资信证明和有关资料、经营方针和计划、营业场所和安全防范措施及与业务有关的其他设施的资料、内部控制制度等有关文件、资料逐一审查核实。对各项条件都完全符合的，中国人民银行方可批准其开业，颁发金融机构营业许可证，并向社会公告。此外，金融机构分立或合并、变更名称、变更注册资本、变更总行或分支行所在地、调整业务范围、变更持有资本总额或者股份总额10%以上的股东、修改章程等事项，都应报经中国人民银行审查批准。否则，中国人民银行将依法予以相应的处罚。2业务运营监管金融机构的风险，是在日常业务经营过程中逐步形成和积累起来的。中国人民银行对金融机构业务营运监管，重点是监督检查金融机构业务经营合规性、资本充足率、资产质量、流动性、盈利能力、管理水平和内部控制等几个方面，促使金融机构始终保持稳健经营的良好状态。业务经营的合规性。此项监管的目的是督促金融机构严格遵守金融法律、法规以及中央银行制定的各项金融规章制度，保持金融机构之间的适度竞争，维护健康的金融秩序。由于目前我国社会主义市场经济体制还不健全，金融运行机制还不完善，一些金融机构的法律意识、金融风险意识还比较薄弱，金融违法违规行为时有发生。例如擅自提高存贷款利率，采取不正当竞争手段高息揽存，变相发放高息贷款；不执行严格的会计制度，进行账外经营和投资活动；违反法律规定，进行房地产、期货、股票等高风险投机性交易；隐瞒真实的经营状况，提供虚假财务报表、报告等。这类违法违规的经营活动，不仅损害了金融机构自身的利益，也加剧了金融机构之间的恶性竞争，扰乱了正常的金融秩序。因此，对金融机构业务营运的合规性监管是金融监管的一项长期而艰巨的任务。资本充足率。资本是金融机构赖以生存的基础，中央银行对金融机构的资本数额和构成，以及资本与按风险系数折算后的资产之间的比例关系做出了规定，目的是限制金融机构资产总量的扩张，减少风险。近年来，我国先后对商业银行、金融信托投资机构和城市信用社等实行了资产负债比例管理，规定其资本充足率不得低于8%。资产质量。资产质量是衡量一家金融机构经营状况的最重要依据，它在很大程度上直接影响金融机构的资本充足性和盈利性，因而也是中央银行最重要的监管内容之一。商业银行的不良贷款包括逾期贷款、呆滞贷款和呆账贷款三个部分。中国人民银行对商业银行的贷款质量规定了一些基本的监控指标，例如规定不良贷款占全部贷款余额的比例15%，其中，逾期贷款占比8%，呆滞贷款占比5%，呆账贷款占比2%等。流动性。流动性一般指金融机构能够支付到期债务的能力。流动性不足是导致金融机构发生危机的直接原因之一。中国人民银行规定商业银行的资产流动性比率不得低于25%。盈利能力。金融机构的盈利是其生存和发展的关键。金融机构一切业务经营活动的最终目的是以最小的资金成本获得最大的收益。合理的盈利是增强金融机构抵御风险实力、扩展业务规模的基础。目前，中国人民银行在对金融机构进行监管时，把盈利状况，特别是盈亏真实性作为一项主要内容。在监管指标体系中以资本利润率、资产利润率和利息回收率作为衡量标准。内部控制。金融机构内部控制是金融机构对内部各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序的总称。完善的内部控制是规范金融机构经营行为、有效防范风险的关键，也是衡量金融机构经营管理水平高低的重要标志。金融机构的内部控制包括：金融机构内部组织结构的控制、资金交易风险的控制、衍生工具交易的控制、信贷资金风险的控制、会计系统的控制、授权授信的控制、计算机业务系统的控制等。对金融机构业务营运监管的方式主要有非现场监控和现场稽核检查两种。非现场监控是指金融机构按期报送数据，中国人民银行通过汇总、分析，对金融机构的业务活动进行全面、连续的监控，随时掌握金融机构和整个金融体系的运行状况、存在的突出问题和风险因素。非现场监控可以为现场检查提供预警，以便及时采取防范和纠正措施。所以，金融机构业务报表的真实性和报送的及时性是进行有效非现场监控的前提条件。现场稽核检查是指派专人进驻金融机构，对其业务经营情况实施全面或专项的检查和评价。现场稽核检查能够发现从财务报表和业务统计报表等资料中难以发现的隐蔽性问题。现场稽核检查的方式有两种，一种是针对某一方面问题进行的不定期专项重点检查，另一种是对金融机构经营状况进行的定期全面检查。现场稽核检查的内容包括：报表、报告的准确性；机构总体的经营状况；风险管理制度和内部控制的完善程度；贷款质量和贷款损失准备的完善程度；管理层的能力；会计信息的真实性和管理信息系统的完整性；对非现场监控中发现的问题作进一步检查；遵守有关法律法规的情况等。3市场退出监管少数金融机构因违法违规经营，管理不善造成严重损失，而不能支付到期债务，可能引发信用危机、动摇公众信心、损害存款人和投资者的利益，甚至可能出现区域性和系统性的金融风险。中国人民银行对潜在风险较大的金融机构实行特别监管，当个别金融机构出现临时流动性困难时，尽可能通过协调和组织行业救助、提供临时救助贷款等方式开展紧急救助；对经多种措施救助无效的金融机构，中国人民银行将吊销其经营许可证，让其退出市场，以防止危机蔓延。金融机构退出市场的形式主要有解散、撤销（关闭）和破产三种形式。在这三种形式中，中国人民银行监管的责任是不同的：金融机构解散，应由金融机构的股东成立清算组，开展清算，中国人民银行对清算工作实施监督；金融机构被撤销，中国人民银行组织清算组开展清算；金融机构破产，要经中国人民银行同意后，由人民法院宣告，并组织清算组进行清算。由于金融机构被撤销和依法破产这两种市场退出方式可能带来较大的负面影响，因此，对金融机构的市场退出处理应当慎重，一般情况下对有问题金融机构尽量进行救助或采取震动较小的退出形式，比如支持有实力的金融机构进行收购兼并。（三）存款保险制度进入90年代以来，世界上相继发生了一系列银行和货币危机，因此，许多国家在不断加强金融监管的同时，着力于建立和完善金融安全网功能。世界公认的金融安全网包括三大基本要素：金融监管当局的审慎监管、中央银行的最后贷款人功能和存款保险制度。美国是建立存款保险制度最早的国家之一。20世纪20年代末和30年代初发生的经济大危机，使美国的金融体系遭受重创，19291933年间，平均每年倒闭的银行数达2277家，存款人陷入极度恐慌之中。为恢复公众对银行的信心，稳定其金融系统，美国于1933年6月通过的格拉斯斯蒂格尔法案建立了联邦存款保险制度，并为此设立了联邦存款保险公司（FDIC）。FDIC被授权对出现问题而发生支付困难或濒临倒闭的会员银行进行处置，包括进行救助、接管，促使购并乃至实施清算及对被保险存款进行偿付等。FDIC也因此成为美国商业银行的重要监管者之一。目前，已有72个国家和地区建立了存款保险制度，其中68个国家和地区属于“明确型”存款保险制度（即明确规定保险的存款种类和赔付标准）。尽管各国存款保险制度存在较大差异，但基本目标是相同的。一是保护存款人的利益，尤其是保护居于多数的小额存款人的利益。二是建立对出现严重问题的银行进行处置的合理程序。三是提高公众对银行的信心，保证银行体系的稳定。在存款保险制度的实施效果方面，各国也基本形成如下共识：在经济稳定和银行体系稳定的情况下，一个设计良好的存款保险制度在处理少数银行倒闭事件中，可以发挥重大作用，安全网的功能可以得到有效发挥；一个设计不佳的存款保险制度，会引发严重的道德风险问题，从而将银行体系拖入陷阱；存款保险制度不是万能的，不能取代监管当局的审慎监管职能、中央银行的最后贷款人职能和政府出资维护金融体系稳定的职能。随着金融体制改革的不断深化，我国已经形成了包括国有独资商业银行、股份制商业银行和城乡信用社在内的种类齐全、机构众多的银行业组织体系，社会公众的金融风险意识明显增强。目前，我国已经具备了建立存款保险制度的市场基础，但同时也还面临一些困难。比如，出于对营运成本增加的考虑，国有独资商业银行对参加存款保险体系的需求不足，中小银行类机构迫切需要借存款保险体系增强其抵御风险的能力，但其自身所能积累的保险基金则相当有限。此外，存款保险制度还可能引发道德风险等问题。基于这些因素，一些人认为对于如何建立我国的存款保险制度还需要作进一步的深入研究。二、证监会对证券业的监管中国证券监督管理委员会根据证券法，按照“法制、监管、自律、规范”的八字方针对证券期货市场实行集中统一监管。监管的内容主要有以下几项。证券发行监管。按照证券法规定，现行的股票发行方式取消了额度和家数指标分配办法，实行由证券公司推荐、发行审核委员会审核、市场确定发行价格、证监会核准的办法。股票发行不再规定市盈率上限，发行价格由发行人与承销商协商确定。上市公司监管。其重点是贯彻执行国家证券法律法规，规范上市公司及其关联人在股票发行与交易中的行为，督促其按照法律法规要求，及时、准确、完整地履行信息披露义务。此外，还要依据法律法规规定，对上市公司的配股、重大变更事项进行审核。证券经营机构和专业服务机构的监管。证券经营机构监管主要是对机构的设立进行审批，对机构高级经营管理人员的任职资格进行审查，对机构的经营业务进行日常监督、监察，对机构及其从业人员的违法违规行为进行查处等。对证券中介服务机构的监管主要包括对从事证券业务的律师事务所、会计师事务所、资产评估机构、证券投资咨询机构、证券市场信息传播机构的资格管理和日常业务管理。对证券交易的监管。主要是监督证券市场的投资者依照法律法规和市场规则公平进行投资活动，禁止内幕交易、操纵市场等证券欺诈活动，维护市场的正常交易秩序，保护全体投资者的利益。对证券交易所的监管。主要是对证券交易场所的监督管理。目前，世界各国都在加强对证券交易所的监管，将其作为证券业监管的重要环节。在我国，中国证监会对证券交易所进行直接管理。中国证监会任命证券交易所的总经理和副总经理，委派证券交易所非会员理事，提出证券交易所理事长、副理事长人选，对证券交易所章程、业务规则的修改进行审批等。三、保监会对保险业的监管中国保险监督管理委员会根据保险法对我国保险业进行监管。市场准入的监管。保险机构市场准入监管的目标是在审批环节上对整个保险体系实施有效的控制，确保保险机构的数量、结构、规模和分布符合国家经济金融发展规划和市场需要，并与当局的监管能力相适应。设立保险机构、从事保险业务必须有符合法律规定的公司章程，并达到符合规定的注册资本最低限额，有具备任职资格的高级管理人员，有健全的组织机构和管理制度，有符合要求的营业场所，其中资本金、高级管理人员任职资格和保险公司业务范围是核心内容。未经国家保险监管机关批准擅自设立保险公司或者非法从事商业保险业务活动的，依法追究刑事责任并由保险监管机关予以取缔。对于超出核定的业务范围从事保险业务活动的由保险监管机关责令改正，责令退还收取的保险费并给予相应的经济处罚。保险业务运营的监管。对保险机构市场营运监管的具体内容在各国之间并不完全相同，但一般都将监督检查的重点放在偿付能力和市场行为两个方面。保险公司的偿付能力是指其赔偿或给付的能力。保险公司具有足够的偿付能力才能保障被保险人的利益，增进投保人的信心。偿付能力监管是保险风险监管的核心内容。保险法对保险公司偿付能力作了原则规定，如保险公司资本金的要求、保证金的提取、各项责任准备金的提取、实际资产与实际负债的认定、最低偿付能力的确定、法定再保险的安排等。根据保险公司管理规定，保险公司应具有与其业务规模相适应的最低偿付能力。保险公司实际偿付能力额度为其会计年度末实际资产价值减去实际负债价值的差额。如果保险公司实际偿付能力额度达不到要求，实际偿付能力额度低于最低偿付能力额度的，保险公司应当采取有效措施，使其偿付能力达到最低偿付能力标准。实际偿付能力额度低于最低偿付能力额度的50%或实际偿付能力额度连续3年低于最低偿付能力额度的，中国保监会可将其列为重点监督检查对象，并对其机构设立和业务范围等加以限制，必要时中国保监会可以对其实行接管。市场行为监管的核心是要求保险机构严格依法合规经营，共同遵守法定的竞争规则，维护良好的市场秩序和环境，维护被保险人的利益。对保险机构业务运营的监管，也是通过非现场监控和现场稽核检查方式实现的。对有问题保险机构的处理。各国对保险机构问题的处理有所不同，但对保险机构的一般性问题，经常是要求被监管机构按照监管当局的要求采取某些措施。当出现比较大的问题时，保险监管当局有权采取纠正措施或给予紧急救助。如果保险机构仍然无法恢复生存能力，监管当局应尽力促成有实力的保险机构对其进行兼并。当所有努力都无法奏效时，监管当局必须采取依法关闭的断然措施，以维护保险体系的安全、完整与稳定，减少市场和社会震动。在我国，对日常保险监管中发现的保险企业存在的各种违法违规问题和不审慎行为，保监会视情节轻重依法进行处理和处罚。保险公司如不能在限期内执行保险监管机关提出的纠正其违法违规的措施，由保险监管机关监督保险机构进行清理整顿。保险法及有关法律法规对保险机构的处罚作出了具体规定，有警告、通报批评、罚款、没收非法所得、责令停止经营部分业务、整顿、实施接管、责令撤换责任人、吊销经营保险业务许可证等处罚。对违反保险法及其他法律规定的行为等情节严重者，保险监管机关有权对保险机构实施接管。保险机构违反法律、行政法规，被保险监管部门吊销经营保险业务许可证的，依法撤销，由保险监管部门组织清算组进行清算。保险公司不能支付到期债务，经保险监管部门同意，由人民法院依法宣告破产，并由法院组织保险监管部门等有关部门和人员成立清算组进行清算。第二节防范和化解金融风险在建立社会主义市场经济体制过程中，我国金融体制改革不断深化，金融业持续稳步发展，成绩显著。但与此同时，一些深层次矛盾也逐步在金融领域表现出来，多年积累起来的金融风险问题逐步显现。金融业是高风险行业。金融风险突发性强、涉及面广、危害性大，一旦爆发重大问题，就会危及经济、社会甚至政治稳定，严重影响改革开放和现代化建设的进程。1997年11月，党中央、国务院及时召开了全国金融工作会议，确定了一系列金融改革和整顿的方针、政策与措施。这次会议后，通过改革、整顿、收购、重组合并、注入资本金、债转股、撤销（关闭）、破产、成立资产管理公司等一系列措施，防范和化解金融机构风险，有效地防止了金融风险的蔓延，初步形成了符合我国国情的防范和化解金融风险的基本思路、原则和办法。一、我国金融风险的表现形式及成因（一）我国金融风险的表现形式当前，我国金融风险主要表现在：1金融机构特别是国有商业银行资产质量较差，不良贷款比例较高，企业欠息不断增加，隐藏着较大的信用风险；2一些中小存款金融机构和非银行金融机构历史遗留问题较多，少数机构资本金不足，资不抵债，已不能按期支付到期债务，面临较大的流动性风险；3有些地方和部门擅自设立非法金融机构，一些单位和个人非法从事或变相从事金融业务，名目繁多的非法集资活动相当严重，潜伏着支付危机；4股票、期货市场违法违规行为大量存在，部分上市公司质量不高，一些地方擅自设立股票交易场所，隐藏着很大风险；5一些金融机构和从业人员弄虚作假，违法违规经营，账外活动、不正当竞争屡禁不止，内外勾结、金融诈骗等犯罪活动猖獗，大案要案时有发生；6一些金融机构和企业，违规借入外债，变相借债，或对外债进行担保，产生很大外债支付风险。（二）我国金融风险的成因分析我国金融领域的风险是多年积聚起来的，是国民经济深层次矛盾的综合反映。其具体成因主要有：1受经济体制转型的影响，银行承担了经济体制变革的成本。一是，随着计划经济体制转轨为社会主义市场经济体制，原有的生产流通体制发生重大变化，经济结构出现重大调整，国有企业进行多种形式的重组。这些变化和调整对发展社会生产力是重大进步，但也带来大批物资供销、商业批发企业、一部分国有大型工业企业、大量县办工业企业破产，不可避免地给银行的贷款造成损失。另外，经济建设中盲目上项目、铺摊子，经济结构不合理，经济效益低下，加上一度出现的房地产热、开发区热，造成大量不良信贷资产，其中相当部分成为呆账、坏账，无法收回，这些损失都体现在银行的现有资产中。二是，国有企业长期高负债运营，平均资产负债率超过75%，自有资金严重不足，有些行业甚至没有资本金。长期以来，国有企业不能获得国家增拨的资本，自我积累增加资本的能力很弱，企业生产经营和扩大再生产所需的固定资产投入主要靠银行贷款，企业的风险明显集中于银行，经营遇到困难或发生亏损，必然造成银行不良贷款的大量增加。三是，社会信用制度不健全，逃废银行债务严重，一些地方或企业借转制重组之机，违反国家规定，采取各种方式逃废银行债务，特别是在企业破产关闭中，银行没有享受到依法应当享有的清偿权利。对一些有困难的企业，商业银行也不能通过削减债务而对债务进行重组，一些不良贷款也难以收回。2我国商业银行长期缺乏慎审的会计制度。一是表现在贷款呆账准备金制度不合理。我国从1988年开始建立贷款呆账准备金制度，当时分行业按年初贷款余额的12提取，呆账准备金严重不足，难以核销实际发生的呆账。从1998年1月1日起，改按年末贷款余额的1%差额提取。即便如此，由于我国商业银行贷款损失与贷款余额的比率长期以来远远超过1%，这一规定仍未改变银行呆账准备金长期严重不足的状况，银行贷款损失因不能及时冲销而逐年累积。银行不仅不能及时冲销新增不良贷款损失，更是无力化解长期累积起来的巨额不良贷款存量，因此，不良贷款占比长期居高不下。二是应收未收利息的计提规定不合理，银行利润严重虚增。商业银行应收未收利息的核算年限，虽然从1997年起由原定3年改为2年，从2000年1月1日起又调整为半年，已基本上靠近国际惯例（许多国家为3个月），但是，在现行权责发生制的会计制度下，由于过去长期积累的大量无法实现的应收利息被计入了收益，虚增了银行盈利，导致银行超负荷上缴税收和利润，又使银行通过盈利冲减呆坏账的能力削弱，风险逐年增加。3长期以来，我国国有银行“官办”色彩浓厚，向现代商业银行转换滞后。商业银行的企业性质没有真正确定，许多信贷资金用于非商业性经营。我国国有独资商业银行的前身是国家专业银行，长期实行“事业单位、企业化管理”，长期以来，这些银行通过吸收居民存款发放的贷款，被看作是国家贷款，大量用于财政性和政策性支出，大量银行资金到期收回不了，变为不良贷款。从商业银行自身分析，其法人治理结构不完善，管理松驰，内控薄弱，缺乏自我约束机制，违法违规经营屡禁不止。国有商业银行长期沿用行政机关的管理体制，管理层次多，经营责任不落实，对各种风险缺乏有效控制机制。同时，金融机构内部缺乏激励机制，内部权责利不对称，“大锅饭”问题仍然严重，经营管理中的短期行为比较普遍，缺乏追求长期自我发展的内在动力。4长期以来，我国以间接融资为主，直接融资与资本市场发展严重滞后，信用过分集中于银行。1998年广义货币供应量与国内生产总值之比（M2/GDP），印度为05，美国为067，韩国为06，日本为12，而我国1998年为131，1999年为146，2000年为151。由于我国企业负债率高，资金周转缓慢，经营效益不好，在融资责任过分集中于银行的情况下，社会风险就集中到银行，经济发展中的许多问题就直接表现为银行风险问题，银行因此而积累了较大的风险。5在计划经济向社会主义市场经济转变过程中，金融法制不健全，明显落后于金融市场的发展，导致一些金融领域的发展没有受到应有的规范和约束。此外，金融监管薄弱，监管力量不够，人员整体素质不高，不能适应金融业迅速发展的需要。二、防范和化解金融风险的指导原则我国金融风险是长期积累起来的，化解也需要一个长期、艰苦的过程。在具体处置金融风险问题时，应遵循以下原则。一是深化改革，完善体制。应当按照建立现代企业制度（产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学）的要求，建立起与市场经济发展相适应的现代金融企业制度，完善内部治理结构和授权制度。监管机关的工作重点应当放在促进被监管机构建立和完善内控制度上，并监督和评价其执行效果。二是要依法规范，强化监管。健全金融法制，把一切金融活动纳入规范化、法制化轨道。严格规范金融市场准入、经营和退出，加强金融机构内部控制制度建设，加大金融监管和执法力度。主要运用法律手段和经济手段，也要运用必要的行政、教育和组织手段，保证国家法纪和政令的畅通和落实。三是区别对待，分类处理。要对各类金融机构的预期和总体风险进行具体分析与判断，针对不同成因，不同风险程度制定相应处理方案。对有问题但仍可救助的金融机构，要对症下药，分别采取增资扩股、兼并、债权转股权等方式进行救助。但对那些严重违法违规经营或者资不抵债、不能支付到期债务的金融机构，必须依法实施整顿、重组、撤销、直至实施破产。四是要依法保护存款人和其他债权人的合法权益，特别是采取一切可以采取的措施，确保居民储蓄存款本金和合法利息的兑付。五是打击犯罪，防范道德风险。在处理金融风险过程中，必须严厉打击金融机构内部渎职失职、监守自盗，外部骗贷骗息等金融犯罪行为。同时，要综合运用各种措施，最大限度保全、盘活、清收资产，减少资产损失。六是坚持在发展中化解金融风险。发展是硬道理，是解决前进中所有问题的关键。解决我国金融领域多年积累的风险，同样要靠发展。金融业要在控制风险的前提下，加快金融创新，改进服务，拓展服务领域，提高效益，不断解决前进中的问题。三、按现代银行制度加快对国有独资商业银行进行综合性改革1998年以来，国有独资商业银行采取了一些重大改革措施。一是财政部于1998年11月发行2700亿元特别国债，将其注入4家国有独资商业银行以补充其资本金。二是到2000年底，4家国有独资商业银行已向新成立的4家金融资产管理公司剥离不良资产约13万亿元。三是从1998年开始，国有独资商业银行按照“经济、合理、精简、高效”原则，将大约110多个国有商业银行省（区）一级分行与所在城市二级分行合并，对县级城市支行按照10%30%的不同比例进行撤并和调整，并裁减部分冗员。按照“十五”计划纲要关于“要对国有独资商业银行进行综合改革，有条件的国有独资商业银行可以改组为国家控股的股份制商业银行，建立风险防范机制，提高竞争能力”的要求，“十五”期间，国有独资商业银行的改革步伐将进一步加快。争取用5年或更长一些时间，把国有独资商业银行改革成为在国际金融市场有一定竞争能力的现代化大型商业银行。首先，按照国有独资公司和经营货币金融企业的属性更新各项经营管理制度；其次，创造条件改组为国家控股，国内企业和居民、国外银行参股的股份制商业银行；最后，有条件的国家控股的股份制商业银行可成为上市公司。今后几年，主要做好第一步改革。改革要点是：构建国有独资公司的法人治理结构，扩大总经理（现为行长）的经营管理权，并对其实行客观而严格的业绩考核制度。逐步精减分支机构和人员，国家在精减人员上提供必要的财政保障政策。实行审慎会计制度，逐步化解历史包袱，提高资产质量。通过多种渠道，提高资本充足比率，近两年内使国有独资商业银行资本充足率达到8%。提高金融服务的科技含量，增强业务创新能力。大力发展中间业务，办好各种收费业务和表外业务，改善资产结构。加速金融科技创新，推进金融服务智能化、一体化。改革人事工资制度，强化激励机制，把平均分配改为拉开差距，收入与责任、效益挂钩。建立金融人才引进、激励、竞争和淘汰机制。理顺外部监督机制，增强国有独资商业银行的透明度。四、支持股份制商业银行在改革中稳步发展股份制商业银行（包括城市商业银行）是金融体制改革的产物，与国有独资商业银行相比，有法人治理结构较完善、经营机制较灵活、没有承担政策性任务等优势。但是，股份制商业银行也有不利之处或存在自身的问题。当前股份制商业银行的突出问题是业务特色不明显，规模小，内控制度不健全，风险抗衡能力比较弱。“十五”期间，股份制商业银行要在以下方面进行突破。一是加强内控，防范化解风险。要按照一级法人体制，建立健全各项内控制度，限期补充资本金，降低不良贷款，实行审慎会计原则，确保利润的真实性。二是完善法人治理结构。要进一步完善股东构成，多渠道筹集资本金，特别是增加股份制企业、私营企业股本。要研究我国中型股份制商业银行向国外商业银行吸收股本问题。要实行所有权与经营权分离，董事长和总经理分设，明确董事会、监事会的职责。三是进一步形成业务特色。股份制商业银行要培养和发展基本客户群，主要围绕服务于中小企业、私营企业、个体工商户、股份制企业来开拓业务基本客户，鼓励城市商业银行向办成市民银行的方向发展。四是加强联合。要按照市场原则，实现相互代理、产品或技术共享的业务联合。资本实力强、管理水平高的商业银行，可以收购或参股国内其他商业银行。研究建立全国城市商业银行联合体或由城市商业银行入股组建全国城市商业银行的联合银行。五、进一步深化农村信用社改革，发挥农村信用社在农村金融中的主力军作用农村信用社自50年代初建社以来，管理体制虽多次变化，但在不同的历史时期，都发挥了很重要的作用，无论是在中国农业银行领导管理时期，还是在信用社与中国农业银行脱钩后由中国人民银行引导和管理下，都做了大量工作，取得了明显成效。特别是在国有商业银行调整机构布局、整顿农村合作基金会后，农村信用社支农的地位和作用更加明显，正在成为农村金融的主力军和联系农民的金融纽带。但由于所有者地位不落实，行业管理体制没有理顺，加之政策扶持不够，内部管理偏松等原因，当前农村信用社改革和发展中还存在资产质量差、亏损严重、潜在风险较大等突出问题，在经营机制和服务方式等方面还不适应农民和农村经济发展的需要。深化农村信用社改革，必须进一步明确农村信用社为农民、农业、农村服务的经营宗旨，积极为发展农业和农村经济、增加农民收入，提供更好的金融支持和服务。在深化农村信用社改革中，特别要明确产权关系，完善法人治理结构，健全自我约束、自我发展的经营机制，落实风险责任，使之既能适应农村经济发展的要求，又能有效地规避金融风险。继续完善在江苏省进行的农村信用社改革试点。同时，由于各地情况不同，特别是经济发展水平和经济结构不一样，农村信用社改革要从实际出发，采取符合当地特点的具体组织形式，不搞“一刀切”。六、认真落实信托行业整顿措施根据党中央、国务院的统一部署和1997年全国金融工作会议精神，为了进一步规范信托投资公司经营行为，防范和化解金融风险，我国从1999年初开始整顿信托投资公司。中国人民银行负责全国信托投资公司整顿工作的组织、协调与监督工作；各省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关部门负责本地区、本部门信托投资公司整顿工作的组织领导，并指定专门机构组织实施。这次整顿工作的基本原则有四条。一是以信托业务为本，坚持把信托投资公司真正办成“受人之托、代人理财”，以手续费、佣金为收入的中介服务组织，严禁其办理银行存款业务。二是信托业与证券业分业经营、分别设立、分业管理。三是规模经营。按照防范风险和规模经营的要求，对信托投资公司重新规定严格的设立条件，限期整顿。不符合条件者，一律不予重新登记。四是分类处置。经过整顿，对符合设立条件的予以保留；对出现严重支付风险、资不抵债的予以关闭或破产；对资本规模较小、财务状况一般的公司，在核销自身呆账、坏账和投资损失的基础上，予以合并、撤销或重组。整顿工作的主要内容和措施有五条。一是分业经营，分业管理。通过信托公司下属证券营业部的转让、出售或参股组建证券公司，实现信托业与证券业分业经营、分别设立、分业管理，对违反规定经营的存款、贷款和实业投资也要进行全面彻底的清理。二是清理资产，核实损失。各省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关部门要指定中介机构，对本地区、本部门的信托投资公司进行全面的清产核资和资产评估，做好呆、坏账和投资损失的核销工作。三是分类处置，化解风险。根据清产核资、资产评估结果，对信托投资公司分别采取关闭或破产、撤销、合并和保留等四种处置方式。四是清偿债务，维护稳定。凡保留、合并的公司，必须保证清偿所有债务，无法保证清偿的，可以由债权人与债务人充分协商，通过注资、债转股、减免利息和债务展期等措施进行债务重组，协商不成的，予以关闭或破产。五是查处案件，严格监管。整顿期间，信托投资公司的高级管理人员和业务经办人员不得擅自离职，积极做好资产清收和债务清偿等各项工作。对违法违规的有关责任人员，由中国人民银行取消其金融机构高级管理人员的任职资格，并由主管部门给予政纪党纪处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。清理整顿后，中国人民银行将进一步加强对信托投资公司的监管，建立严格的市场准入和退出制度，加强现场检查和非现场检查，建立信托投资公司的风险预警系统，切实提高监管水平，促进信托业的健康发展。七、防范和化解证券业风险措施根据1997年全国金融工作会议和中共中央、国务院关于深化金融改革、整顿金融秩序、防范金融风险的通知精神，中国证监会从1998年起对证券市场依法进行清理和规范，以防范和化解潜在的金融风险。从近几年的实际效果看，场外非法交易场所已全部关闭，证券交易中心已基本清理完毕，期货市场的清理与规范工作基本到位，证券经营机构和原有的投资基金的规范和整顿工作也正在顺利进行，证券市场运作的规范化水平得到提高。但是也要看到，同成熟市场相比，我国证券市场起步晚，还处于初级阶段，是一个正在成长中的不成熟的市场，目前还存在许多亟待解决的问题。（一）证券市场规范化不够。上市公司总体质量有待提高，证券经营机构违法违规经营、资产质量差，市场违法违规操作时有发生并严重破坏市场秩序，投资者风险意识还相对薄弱，市场管理的经验还不成熟，证券市场运行还不规范，还存在很大风险。（二）证券市场监管力量不足。监管人才缺乏，监管手段不够，发挥证券交易所一线监管的作用，包括对上市公司、会员等的监管，还有相当大的差距。（三）证券市场在市场结构、层次、产品品种等方面还存在很多不足。（四）在应付风险的能力、业务管理的能力、监管的能力方面，与国际化要求还有很大差距。为寻求证券市场的进一步发展，必须把防范和化解风险放在重要位置，这就需要继续做好以下工作：（一）在证券交易所、证券登记结算机构和证券公司设立风险基金，增强其抵御市场风险的能力；（二）进一步加强对上市公司的监管，着重强化信息披露制度，规范上市公司的关联交易行为，严肃查处弄虚作假、内幕交易、操纵市场等各种不法行为；（三）进一步严格对证券公司及各类中介组织的监管，在实行“分业经营、分业管理”的基础上，把严格监管和强化内控制度有机结合起来，同时，对证券公司实行监事制度、定期审计制度和法人责任制度；（四）继续依法查处违法违规案件，培养一批熟悉证券法规、通晓财务会计制度的监管人员，依法加强对证券市场的监管，切实提高办案质量和效率。第三节金融机构的市场退出从1997年1月关闭中国农村发展信托投资公司开始，我国已有包括商业银行、城乡信用社、信托投资公司在内的数十家金融机构因严重资不抵债、违法违规经营、资产质量低下、连续亏损、不能支付到期债务、救助无望等原因，被中国人民银行依法撤销（关闭），有的已进入破产清算程序。金融机构退出市场的方式有兼并收购、解散、撤销（关闭）和破产等。一、兼并收购（一）涵义及法律依据金融机构的兼并收购是指两个或两个以上的金融机构通过订立兼并收购协议，按照公司法及有关法律和法规的规定，组成一个新的金融机构的法律行为。兼并收购是一种习惯称谓，其法定名称为合并，合并包括吸收合并和新设合并。公司法规定：公司合并，应当由公司的股东会做出决议。公司合并可以采取吸收合并和新设合并两种形式。一个公司吸收其他公司为吸收合并，被吸收的公司解散。两个以上公司合并设立一个新的公司为新设合并，合并各方解散。公司合并，应当由合并各方签订合并协议，并编制资产负债表及财产清单。公司应当自做出合并决议之日起10日内通知债权人，并于30日内在报纸上至少公告三次。债权人自接到通知书之日起30日内，未接到通知书的自第一次公告之日起90日内，有权要求公司清偿债务或者提供相应的担保。不清偿债务或者不提供相应的担保的，公司不得合并。公司合并时，合并各方的债权、债务，应当由合并后续存的公司或新设的公司承担。（二）特点及操作程序当一家有问题金融机构不能正常经营时，选择另外一家金融机构对其进行兼并收购，可以较好地保护被兼并收购机构存款人的利益，不中断被兼并收购机构已形成的金融服务，减少处置成本，避免破产等处理措施可能引发的系统性支付风险，维护经济金融稳定和社会安定。这种处置方式的局限性是要基于市场行为找到愿意接收的机构，并且购并金融机构要有消化吸收有问题金融机构的能力。因此，如果大量金融机构同时出现问题，就难以采用这种处置方式。金融机构兼并收购的一个典型案例是广东发展银行兼并收购中银信托投资公司。由于原中银信托投资公司违法设立分支机构、违法违规经营，导致该公司资本金严重不实，资产质量低下，经营管理混乱。1995年10月5日，该公司被中国人民银行依法接管，并于次年10月6日由广东发展银行兼并收购。从这一过程中，可以了解金融机构兼并收购的特点和操作程序。在中国人民银行接管中银信托投资公司的经营管理权并完成对公司的审计和资产负债的评估工作以后，工作重点转移到如何处理中银信托投资公司。鉴于当时中银信托投资公司经营管理混乱、已丧失支付能力和已资不抵债的严峻事实，通过改善中银信托投资公司的经营管理、经营策略以及股东追加投资等手段恢复正常经营已不现实。经过研究、比较后认为，选择一家商业银行兼并收购中银信托投资公司是比较可行的。一是可以最大限度地保护存款人利益，维护社会安定。二是可以避免因中银信托投资公司破产而引发系统性支付风险，减少震动。三是可以缩短中银信托投资公司的处置过程，降低处置成本，并逐步消化解决中银信托投资公司的遗留问题，避免国有资产的进一步流失。四是有利于中央银行对中银信托投资公司处置过程的全过程监控，并可以通过适当的政策支持，使收购工作顺利展开。经广东发展银行董事会同意并由中国人民银行批准，最后由广东发展银行收购了中银信托投资公司。1996年9月24日，广东发展银行与中银信托投资公司签订了收购协议。协议明确规定：1广东发展银行自1996年10月6日起承接中银信托投资公司的债权债务。2中银信托投资公司股东是否成为广东发展银行股东，根据自愿原则由双方协商确定，愿意成为广东发展银行