欧盟地下水保护的立法实践及其启示

1/7欧盟地下水保护的立法实践及其启示关键词欧盟/地下水/立法实践/启示内容提要对地下水进行立法是欧盟真正实现地下水一体化保护的关键。欧盟地下水立法因受成员国国家主权和论坛，会议对当时的法规进行了审查，识别了地下水法立存在的一些缺陷。这次审查促进了其后的地下水相关立法和专门立法，其主要立法为关于保护水资源免受来自农业源硝酸盐污染的第91/676/EEC指令、关于城市废水处理的第91/271/EEC号指令等。这一阶段有关地下水的立法已经突破了传统的水立法模式，呈现水政策与其他领域的政策相结合的特征。第三波立法源于1995年欧盟委员会接受欧洲议会环境委员会和环境部长理事会的请求，欧盟开始考虑用全球化的眼光来审视欧盟的水立法与政策，15这一时期典型立法包括关于污染综合防治的96/61/EC指令、欧盟饮用水水质的98/83/EC指令、欧盟水框架指令和欧盟地下水指令。上述立法实践促进了欧盟地下水保护法律体系和内容的丰富和完善。从这些立法实践来看，欧盟地下水立法呈现出以下特点实行地下水保护立法的协同决策机制欧盟地下水保护立法的协同决策机制，是指欧盟在有关地下水保护的决策过程中各机构之间形成的协同制约关系。欧盟在地下水立法方面涉及的主要机构有欧洲委员2/7会、欧盟理事会和欧洲议会，各机构虽分工不同，但相互间相互协调、相互制约。首先，欧洲委员会具有向欧盟理事会咨询后作出决策的权利和向欧洲议会和欧盟理事会报告的义务。LOCALHOST咨询权和决策权方面，欧洲委员会可在其认为合适的一切情况下就地下水立法问题向欧盟理事会咨询，但是，在条约规定必须咨询的情况下，欧洲委员会必须咨询。欧洲委员会针对地下水保护咨询后所作决策分为决定、建议和意见三种决定的各个部分对成员国均具有约束力；建议中仅其所确定的目标具有约束力，其建议成员国也有选择方法的自由；意见没有约束力。报告义务方面，欧盟委员会应将指令执行情况的报告提交欧洲议会和欧盟委员会。16其次，欧盟理事会有议决欧洲委员会的动议权利。欧盟理事会可以协调欧洲委员会与成员国之间在地下水保护方面采取的行动，并敦促欧洲委员会采取必要的行动。如果条约规定欧盟理事会必须就欧洲委员会的动议提出意见，欧盟理事会可以以简单多数、特定多数与全体一致等三种方式进行议决。最后，欧洲议会不仅拥有监督权，还具有联合签署权。监督权方面，欧洲议会可以讨论欧洲委员会提交的有关地下水保护的总报告，还可以以三分之二的多数对欧洲委员会进行弹劾；17联合签署权方面，欧洲议会和欧盟理事会必须一起签署有关地下水保护的指令。例如，欧盟水框架指令就是欧洲议会3/7与欧盟理事会考虑到欧盟的成立条约之规定、欧洲委员会的提议、经济与社会委员会的意见、地区委员会的意见，依照欧盟成立条约第251条规定的程序而制定的。18而欧盟地下水指令也是欧洲议会与欧盟理事会在考虑到欧盟欧盟委员会的提议、经济与社会委员会的意见和各地区委员会的意见的基础上制定的。19目前，欧盟在地下水保护立法方面取得了一定的进展并积累了丰富的立法经验，这在一定意义上得益于欧盟在地下水保护立法所具备的协同决策机制。注重水资源管理的一体化和综合性各种国际组织正在努力在全世界推行水资源一体化管理。根据全球水伙伴技术咨询委员会的定义，“水资源一体化管理是一种能够促进水、土地以及相关资源协调开发与管理，在不危害重要生态系统可持续性的情况下，公平地使经济与社会福利最大化的方法”。20欧盟地下水管理是欧盟水资源一体化管理的重要一环，其在立法中表现为综合性、一体化的特征，欧盟第96/61/EC号关于污染综合防治的指令、欧盟水框架指令和地下水框架指令就是有关水资源综合管理的典型立法。关于污染综合防治的指令要求所有会员国建立综合污染防治控制体系，目的是为其附件1中的污染行为建立综合污染防治控制体系，从而以防止或尽量减少任何环境媒介的污染。21根据水4/7的自然属性，欧盟水框架指令注重“地表水地下水湿地近海水体”的一体化管理和“水量水质水生态系统”的一体化管理，前者是指把地下水保护作为欧盟水资源保护的重要组成部分，并与河流、湖泊、湿地和近海水体等进行系统管理，后者则是指欧盟对地下水实行污染控制、水质保护和水文条件、水生物栖息地的恢复，即水量、水质和水生态系统全方位的综合管理。按照水的社会属性，欧盟水框架指令重视各行业的用水户和各个利益相关者的综合管理，即欧盟认识到成员国内不同行业和不同部门相互之间政策相协调的重要性，进而鼓励成员国在与本国的利益相关者进行充分协商的基础上制定综合的地下水管理法律法规。从企业的环境信息设立了“自愿公开与强制性公开相结合”原则。但是，强制公开信息的企业仅限于“污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业”。47这又在一定程度上限制了公众的知情权。鉴于此，应设法让生命、健康、财产及环境可能受到影响的利益相关方和社会公众参与地下水保护的决策过程，让他们有机会提出意见，并让最后决策者听取他们的意见，提高有关决策的合法性和遵守程度。48具体而言，我国应当在现有地下水保护相关法律法规中进一步明确公众参与的条款，并对公众环境知情权、公众环境行政参与权和5/7公众环境公益诉权等方面做出原则性的规定。首先，公众环境知情权方面，可以进一步明确公众环境知情权的主体范围、知情范围、实现方式和救济途径、政府义务和企业义务等，如知情范围方面要保障与居民生活环境有关的工程建设知情权、决策信息权和高环境风险企业的环境信息权；其次，公众环境行政参与权方面，现行立法偏重于政府或者企业公布环境信息的程序，居民主动行使环境信息权的保障程序很不健全，可以进一步完善公开内容、公开方式和公开要求，明确权利行使方式、行使效力与保障；最后，公众环境公益诉权方面，49增加有关“公民环境公益诉讼”的规定，并界定公众环境公益诉权的概念、性质、原告资格、权利行使的条件、激励机制等内容。注释1欧盟水框架指令包括26个条款和11个附件，并有专门规定地下水保护的条款，如第17条规定了“地下水污染防治战略”；欧盟地下水指令是欧盟水框架指令的一个重要子指令，它包括14个条款和4个附件，是保护欧盟地下水的专门立法，本文将两个具有包含关系的6/7指令一并提出仅为说明问题的方便。2参见董哲仁欧盟水框架指令的借鉴意义在长江欧盟流域高层对话会上的发言，HTTP/WEEKEND/XX05/28/CONTENT_4612044HTM。全国2/3的城市地下水水质下降，数以千计的供水井报废，地下水污染调查评价工作滞后，投入尚不及美国20世纪80年代的水平，参见刘维全国地下水污染调查告诉国人地下水污染有多重，HTTP/NEWSXINHUANETCOM/ENVIRONMENT/XX07/07/CONTENT_4803634HTM4参见马斯特里赫特条约第130条R款第1项。5欧盟委员会在提出可能对环境构成重大影响的立法建议时，首先需要对此建议进行环境影响评价。6参见戴炳然评欧盟阿姆斯特丹条约，载欧洲1998年第1期。71986年处于莱茵河上游的瑞士SCHWEIZERHALLE化工厂失火，导致10吨含有有毒化学物质的污水流入莱茵河，造成下游长达500多公里严重污染，这一污染事故促进了莱茵河流域9国的合作，并制定了莱茵河“鲑鱼2000计划”，经过13年的努力，莱茵河又恢复了生机，成了一条生态良好的河流。8参见何艳梅国际水资源利用和保护领域的法律理论与实践，法律出版社XX年版，第150151页。参见7/7地下水管理宪章第2条第3款、赫尔辛基公约第3条第1款项、柏林规则第41条、跨界含水层法条款草案第11条等。9参见前注2，董哲仁文。10参见李云生、万年辉、王东欧盟水环境管理经验与借鉴，载王金南，邹首民，洪亚雄主编论坛2016年第4期。25参见蔡守秋欧盟环境政策法律研究，武汉大学出版社2002年版，第45页。26参见李雪松，秦天宝欧盟水资源管理政策分析及对我国跨边界河流水资源管理的启示，载生态30参见美海伦英格兰姆新公共政策民主制度下的公共政策，钟振明、朱涛译，