PPP模式与我国民间投资问题研究

PPP 模式与我国民间投资问题研究 程连于 （河南财经学院， 河南郑州450002） 收稿日期： 20090305 作者简介： 程连于 （1968）， 男， 湖北武汉人， 河南财经学院讲师， 主要从事投资经济学研究。 摘要：民间投资是当前经济形势下保持经济稳定增长的关键所在， PPP 模式的运用能够有效地引导 民间资金流向， 增强民间投资信心。 政府在实施经济扩张政策的过程中应该积极运用 PPP 模式， 引导民间资 本进入当前亟须发展的公共服务领域。 关键词： PPP 模式； 民间投资； 经济增长 中图分类号： F114文献标识码： A文章编号： 1007905X （2009）03011703 2009 年 5 月 第 17 卷第 3 期 河南社会科学 HENAN SOCIAL SCIENCES May， 2009 Vo117 No3 推动一个国家经济发展的三驾马车，是出口、消费和投 资。 眼下， 在席卷全球的金融海啸中， 中国经济能否逆风飞扬， 把危机变成机遇， 很重要的一点就在于拉动投资， 特别是作为 经济增长中坚力量的民间投资。PPP 模式是民间资本参与公 共设施建设和运营的国际通行方法 （唐祥来， 2006）1。 在当前 形势下， 重视 PPP 模式的运用， 对于有效激励和推进民间投资 有着重要的现实意义。 一、 民间投资经济刺激计划的关键 （一）经济刺激计划的背景与目标 2008 年集中爆发并迅速蔓延的金融危机， 已经将世界经 济拖入衰退的深渊。 IMF 日前公布的最新预测显示， 2009 年全 球经济增速将大幅放缓至 05， 为二战以来最低水平。2008 年 9 月以来， 中国经济的几个重要宏观指标也急转直下， 从投 资、 工业生产、 进出口， 到汽车、 钢铁、 发电等很多产量指标， 都 发生了剧烈变化。 面对经济减速的威胁， 我国政府断然启动经 济刺激计划， 国务院迅速推出“4 万亿投资” 大单， 各地方政 府也陆续推出了总额近 20 万亿的投资计划。应该说， 中国的 经济刺激方案是目前为止世界上出手最重、出拳最快的应对 政策。 从中国的现实情况看，经济刺激计划的着眼点应该集中 在两个方面： 其一， 扩大内需， 解决就业问题。 金融危机的冲击 已使我国东南沿海地区大量中小企业倒闭，并有进一步蔓延 趋势， 在出口大幅下降、 消费难以迅速提升的情况下， 唯有启 动投资才能保证经济不致出现大的下滑。其二，克服经济短 板， 增强经济后劲， 保持经济持续健康发展。 正是 1997 年金融 危机后中国在基础设施等方面的大规模投资， 奠定了近 10 年 中国经济高速增长的基础，而本轮金融危机又一次给中国带 来了机会， 使得我们能够在节能、 环保、 教育、 卫生、 农业、 农村 与城市基础设施等经济短板领域加大投资，实现经济结构调 整， 推进经济转型， 推动经济发展。 （二）民间投资的地位与重要性 长期以来， 我国民间投资增长迅速， 在社会经济发展中的 作用也越来越突出。 在全社会投资方面， 民间投资的比重已从 1997 年的 335上升到 2007 年的 627。据不完全统计， 2008 年全国固定资产投资总计约 16 万亿元，其中民间投资 接近 10 万亿元。也有研究发现， 我国民间投资与 GDP 增长率 具有较强的相关性 （张洁， 2007）， 民间投资对我国国民经济 高速增长的贡献十分显著，特别是对工业增长的贡献率明显 高于国有经济的贡献率2。上述事实说明， 中国经济的发展已 离不开民间资本的有效投入。 金融危机给中国的民营经济带来巨大冲击，民间资本的 投资意愿和投资信心显著下滑。在本次政府制定的大规模经 济刺激方案中， 至关重要的一点就是要拉动和引导民间投资。 首先， 2008 年我国仅实现财政收入约 6 万亿元，房地产市场 萧条也使得地方政府土地出让的资金来源大幅萎缩，在国债 资金相对有限 （2009 年预计为 14 万亿到 16 万亿元）、 过度 依赖银行易于导致不良资产累积的情况下，庞大的经济刺激 计划必然需要民间资金的配合，只有拉动民间投资才能够保 证充足的资金来源， 有效克服政府财力不足的制约。其次， 不 少人士对我国的经济刺激计划存在忧虑，人们最为担心的就 是政府投资可能存在的滋生腐败和盲目投资决策问题。相对 而言，民间资本的资金性质和投资运作方式决定了其具有相 117 对更高的投资效益和投资效率，在促进就业方面也往往比政 府投资的作用更大 （周晓泽， 2006）， 有效拉动民间投资无疑 能够提高经济刺激计划的实施效果3。再次， 民间资本是我国 经济最活跃的部分，过去几年在过热市场与扭曲价格的影响 下， 民间资金大量地投到房地产、 进出口、 钢铁、 煤矿等回报率 较高的领域， 加剧了中国经济的结构性矛盾。调整经济结构， 将经济刺激计划落到实处， 必然要求合理引导民间投资， 使民 间资金更多地投向中国经济与社会发展的短板领域。 由此可见， 当前我国应该在强调加大政府投资的同时， 特 别注重对民间投资的推动，对政府投资评价关键不是看它的 经济效益， 而应该放在它所带来的民间资本拉动上。 毫不夸张 地讲，只有有效推动民间投资，才能够既保持经济的短期增 速， 也保证长期的结构优化。 二、 PPP 模式推动民间投资的有效途径 为了推动民间投资，经济刺激计划必须在投资思路上有 所创新： 其一， 在投资方向上， 所投资的对象应该集中在能带 动更多民间投资的领域和项目上； 其二， 在投资方式上， 政府 可以与民间资本进行多种形式的合作，通过较少的资金和政 策工具的运用支持民间资本参与当前亟须发展的公共领域投 资。后一种选择就是本文所讨论的 PPP 模式。 （一）PPP 模式的内涵与形式 PPP （PublicPrivatePartnership）即为 “公私合作制” ， 指 公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务 的一种方式， 它兴起于 20 世纪 90 年代， 在医疗卫生、 教育、 交 通、 环境保护和公用事业等公共产品领域有着广泛的应用。 在 PPP 模式下， 公私伙伴关系建立的一个潜在的逻辑在 于， 无论是公共部门还是私人部门， 它们在公共产品的生产和 提供过程中， 都有其独特的优势， PPP 模式运用就在于保持各 自优势， 实现优势互补。相对于市场自身的限制， 公共部门具 有宏观上调控公共产品供求的比较优势，而私人部门拥有资 本、 技术和管理等先进生产要素， 公共产品投资和运营的效率 更高 （张伟， 2006）4。通过公私伙伴关系的建立， 公共部门有 限的公共资源能够得以充分利用，公众利益最大化目标能够 获得制度性保证； 借助于双方签订的长期合作契约， 公共部门 能够有效地激励和约束私人投资者不断提高效率，在追求自 身经济利益的过程中为社会提供充足和高效的服务，实现社 会福利的增进。 在公共设施项目的设计、 融资、 运营、 管理和维护等各个 阶段中都可以采用公私合作制，因而实践中 PPP 模式具备很 多种运用形式， 大致可分为外包类、 特许经营类和私有化类三 大类 （见表 1）。不同的 PPP 形式不仅含义不同， 而且在公共 部门和私人部门参与项目的程度、 项目公共产权的变动情况、 期限的长短以及风险的分配等方面均有很大差异。在具体运 用过程中， 公私部门双方需要根据项目的具体特征、 私人部门 参与的意愿与能力等诸多方面因素选择合适的合作方式。 （二）PPP 模式对民间投资的推动力 很多文献对于 PPP 模式在缓解政府压力、打破行业垄 断、提高公共服务水平等方面具有的优势进行了详尽的探讨 （李桂芝， 2007； 王帅力， 2006）。 在此， 我们主要结合当前的经 济形势， 深入讨论 PPP 模式对民间投资的推动作用。 1引导民间资金流向， 拓展民间投资广度 长期以来， 我国民间资本偏爱一般竞争性产业， 投资领域 相对集中于贸易、 进出口、 一般工业制造、 建筑、 房地产、 煤矿、 钢铁等周期性行业 （吴浩岭， 2006）， 在经济景气时期获得了 较好的收益和发展机会， 但在经济相对萧条的情况下， 这些行 业的市场需求迅速萎缩， 民间投资的回报也大幅下降， 企业面 临生存困境。 在本轮金融危机的冲击下， 中国经济的发展前景 不尽明朗，民间资本是否还会在传统投资领域继续大规模投 资显然要打一个问号5。实际上， 大多数民营企业都在准备过 冬， 或是寻找新的投资方向。 公共项目的投资收益相对较低，在民间投资有更好收益 前景的条件下，公共项目的建设与经营是难以对其产生吸引 力的。 但在当前经济形势下， 公共项目良好的抗周期性特征显 现出巨大优势， 特别是公共项目的建设经营风险较小， 能长期 稳定地发展， 加上政府的必要扶持， 公共项目的投资经营完全 可以为民间资本提供一条新的投资渠道。在当前政府制定的 经济刺激计划中， 包括铁路、 国道、 农村公路建设、 水利工程、 环保项目、 城际线路投资、 医疗卫生和学校设施的建设等都成 为投资重点， 这些都是公益性或半公益性的项目， 政府完全可 以利用 PPP 模式的优势，动员并促使民间资本进入甚至主导 投资。 由于 PPP 模式的具体运用形式多种多样， 不同形式下民 间资本介入的投资范围、投资规模、风险承担的大小不尽相 同， 民营企业可以结合自身的优势选择最合适的投资方式。 例 如， 具有营运经验的民营企业可以选择合同管理、 经营权承包 等形式投资于存量资产，具有资本与建造优势的企业可以在 新项目的建造上发挥作用， 而融资能力强、 资金实力雄厚、 管 理经验丰富的大型民企则可以全面参与项目建造到投产运营 的各个阶段。 实践中， PPP 模式的灵活运用能够更好地满足民 间资本的多样化投资需求，从而极大地增强对民间资本的吸 引力。 2提升民间投资信心， 增大民间投资力度 公共项目的自然垄断特征决定了政府对其经营活动进行 有效规制的必要性，特别是本次经济刺激方案中多数公共项 目与民生关系密切，项目的社会效益也就自然成为政府关注 的主要目标。但是， 如果不考虑项目投资方的经济利益， 民间 资本大量介入的可能性就会很小，更何况公共项目投资周期 长、 涉及的利益关系复杂， 项目投资的巨大风险本身就可能导 致民间资本望而却步。 PPP 模式的核心就是公私合作，互利双赢是项目成功的 关键 （王秀芹， 2007）。 在 PPP 模式下， 虽然民间资本是项目的 表 1PPP 模式应用的基本形式 民间资本 介入程度 浅 深 外包 特许经营 私有化 服务协议SC 设计建造DB 经营和维护OM 转让经营转让TOT 建造经营转让BOT 购买建设经营BBO 购买拥有经营BOO 118 投资主体， 但这并不意味着政府在其中毫无作为。通常， 政府 除了要在制度、法规建设上为 PPP 项目的有效运行提供必要 的外部环境， 还会通过资金参与、 收益补偿、 税收优惠、 财政贴 息、 排他性特许经营许可、 产品或服务购买承诺、 原材料供应 担保等直接或间接的方式支持项目的顺利实施，这些支持的 作用主要体现在两个方面：其一，直接提高项目投资的收益 性， 满足民间投资主体的收益要求； 其二， 有效降低项目风险， 提高项目的可融资性， 最大限度地保障投资者利益6。 毋庸置疑， 政府的有效介入能够极大地提升民间资本的 投资信心， 强化民间资本参与 PPP 项目的投资热情。虽然政 府的支持并非对投资收益提供直接担保， 但这种支持为投资 方排除了正常商业运作以外的干扰与风险， 能够有效地激励 投资方为社会提供最有效的产品与服务， 与此同时， 投资方 也能在最大化满足社会需求的同时，获得最大化的经济利 益。 中国的民间资本规模庞大， 缺的不是资金， 而是信心。在 经济不景气情况下，民营企业相对谨慎的态度不利于经济尽 快走向复苏， 而单纯依靠政府投资拉动经济， 不仅会产生对民 间投资的挤出效应，还会进一步强化民间资本对经济前景的 担忧， 民间投资信心的恢复也就是一句空话。 PPP 模式的有效 运用， 除了能够促使大量民间资本参与公共项目投资外， 还能 够对中小民营企业产生巨大的带动与示范效应。在众多大型 民企积极参与 PPP 项目运作的情况下，其向市场所传递的信 号将会增强中小民营企业对经济转好的预期，对全面提升民 间资本的投资信心能够发挥积极的影响，这种局面无疑是我 们所有人所共同期待的。 三、 政策支持PPP 模式应用的根本保障 作为一项创新性制度安排， PPP 模式的应用会形成许多 新的政策需求。 从国内外的实践经验看， 只有政府的相关政策 支持配合到位， 民间资本参与的意愿才会增强， PPP 项目运作 的成功才有保证。 （一）政府应转变观念， 积极支持 PPP 模式运用 公共服务领域一直是民间资本涉足最少的产业领域， 其 中很重要的原因就是进入门槛太高。虽然 2005 年国务院出台 了 “关于非公经济 36 条” 意见， 对民间资本进入绝大部分行 业投资不再限制， 但真正操作起来， 仍然困难重重。在公共服 务领域， 国有部门固有的垄断思路一直未能真正转变， 相关的 政府投资总是优先安排给国有企业， 而对民间资本多有歧视， 常常通过不切合实际的技术条件、 人员资格、 注册资金等方面 的要求， 提高民间资本进入这些领域的实际门槛。即使在为数 不多的 PPP 模式实践中，也多将合作伙伴的机会给予外国投 资者，严重制约了国内民间资本参与 PPP 项目的意愿和可能 性。 实际上， 我国不少民营企业的竞争能力已有长足的进步， 在资本实力、 融资能力、 内部管理机制等方面都达到了相当高 的水平， 完全有能力参与 PPP 项目投资和经营。 在实施经济刺 激方案的过程中， 各级政府应该转变观念， 把拉动经济增长与 促进民营经济发展结合起来，建立起推动民间资本参与 PPP 项目运作的政策导向， 充分发挥政府资金的杠杆作用， 有效拉 动民间投资。 （二）必须不断完善制度安排， 有效规范 PPP 项目运行 完备的制度安排是 PPP 模式赖以生存的基础， 也是增强 投资者的信心、 降低 PPP 项目风险和成本的有效措施。 一般而 言，制度安排的基本框架主要包括： PPP 模式的适用范围、 设 立程序、 招投标和评标程序、 特许权协议、 风险分担、 权利与义 务、 监督与管理以及争议解决方式和适用法律等。 作为一种合同式投资方式， PPP 首先需要有一套比较完善 的法律和可操作性较强的法律条款作为依据，在法律层面上 对政府部门与私人部门在项目中需要承担的责任、义务和风 险进行明确界定， 保护双方利益， 使双方合作有章可循。 在 PPP 模式中， 政府和私人投资者形成的是彼此平等的 合作伙伴关系， 政府同时也是项目运作的监督者和指导者。 在 任何情况下， 政府均应从保护和促进公共利益的立场出发， 负 责项目的总体策划、 组织招标， 监督项目运行。 实践中， 很有必 要建立一套执行 PPP 项目的规范化、 标准化交易流程， 对项目 的具体运作提供技术指导和相关政策支持，确保项目运作全 过程的透明、 公开与公正。 （三）政府部门应恪守双赢理念， 切实分担 PPP 项目风险 正如前面所述， PPP 模式并不意味着政府完全退出项目 运作。尽管大多数公共服务项目有需求稳定、 现金流量大、 政 府关心、 社会关注等投资优势