公共政策执行讲义(PPT 115页).ppt

第三章公共政策执行PublicPolicyImplementation,本章主要内容：第一节政策执行研究的缘起第二节政策执行的涵义第三节政策执行的环节与手段第四节影响政策执行的因素第五节中国的公共政策执行,第一节公共政策执行研究的缘起,引言有了好的公共政策，并不必然意味着该项公共政策就一定能够得到很好的执。,本节主要内容：一、政策执行研究早期受忽视的原因二、政策执行研究的兴起三、西方政策执行研究的途径四、政策执行理论五、“执行运动”的影响,一、政策执行研究早期受忽视的原因,1.政策科学研究重政策制定的传统；2.政策执行研究相对缺乏介入的途径；3.学者接触政策执行实践的机会少；4.政策执行本身特点为对其进行研究增加了困难；,政策科学的核心是把政策制定作为研究和改革的对象，包括政策制定的一般过程，以及具体的政策问题和领域。,政策科学是对政策制定过程的知识和政策制定过程中知识的研究。,二、政策执行研究的兴起,1.政策执行研究兴起的标志1973年，美国学者艾伦维尔达夫斯基（A.Wildavsky）和杰弗里普瑞（里）斯曼（J.L.Pressman）合作撰写了执行：联邦政府的期望在奥克兰市落空（Implementation:HowGreatExpectationinWashingtonAreDashedinOakland）一书，引起了人们对政策执行问题的广泛关注。,2.“执行运动”兴起的原因,（1）理论上，政策科学研究领域进一步扩展的需要；（2）实践上，许多政策失败案例经过评估得出因为执行不利而失败的结论；,维尔达夫斯基和普瑞斯曼的发现引发了政策执行研究的高潮，出现了七八十年代所谓的政策执行运动。,三、西方政策执行研究的途径,1.自上而下的途径；2.自下而上的途径；3.“政策/行动连续统”途径；4.工具选择途径；,离问题越近，其影响问题的能力就越大埃尔莫尔,四、政策执行理论（TheoriesonPolicyImplementation）,1.行动理论(Actiontheory)；2.组织理论(Organizationtheory）；3.因果理论（Cause-consequencetheory）；4.管理理论（Managementtheory）；5.交易理论（Exchangetheory）；6.系统理论（Systemtheory）；7.演化理论（Evolutiontheory）；,五、“执行运动”的影响,（1）拓宽了政策科学研究的领域；（2）提出多种政策理论；（3）导致公共行政学研究核心的转移；,“执行运动”局限性：没有形成成熟和公认的理论及范式等,讨论与思考,政策执行运动为什么没有持续下去？,第二节公共政策执行的涵义,引言政策执行可以从不同的角度给出不同的解释，但无论何种政策的执行，都应遵循一些基本的原则。,本节主要内容：一、政策执行的含义二、政策执行的原则三、政策执行的地位和作用,一、政策执行的含义,1.关于政策执行含义的考察（1）WildavskyImplementationmeansinteractionbetweensettingofgoalsandactionsgearedto（连接）achievethem,andtheabilitytoforge（打造）subsequentlinksinthecausalchainsoastoobtainthedesiredresults.,（2）琼斯（CharlesO.Jones）,Byimplementationwemeanthoseactivitiesdirectedtowardputtingaprogramintoeffect.Threesetsofactivities,inparticular,aresignificant:Interpretationthetranslationofprogramlanguageintoacceptableandfeasibledirectories;Organizationtheestablishmentofunitsandmethodsforputtingaprogramintoeffect;Applicationtheroutineprovisionofservice,payments,orotheragreed-uponprogramobjectivesorinstruments.,（3）萨巴蒂尔和马兹曼尼安,政策执行是用法律、上诉法院决定、行政命令、或用会议决定、内阁政令的形式，实施一种基本政策决定的过程。PaulASabatierandDanielAMazmanian,（4）林水波和张世贤,政策执行是一种动态过程，在整个过程中，负责执行的机关与人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的角色，进行适当的裁量，建立合理可行的规则，培塑目标共识与激励士气，应用协商化解冲突，期以成就某种特殊的政策目标。,张世贤,（5）陈振明,政策执行是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。,2.关于政策执行含义的总结,执行主体？执行客体？作用对象？执行目标？,3.政策执行的构成要素,（1）组织；（2）执行人员；（3）政策对象；（4）政策工具；（5）政策环境；,主要职能：执行上级政策；制定具体政策并执行指导下级执行政策；反馈政策执行情况；研究政策执行的理论和方法,4.政策执行的特点,（1）对象的适用性；（2）范围的有限性；（3）影响的广泛性；（4）过程的动态性；（5）决策的多层次性；（6）目标的统一性与途径的多样性；,二、政策执行的原则,1.合法原则；2.权变原则；3.公平原则；4.系统原则；5.时效原则；,三、政策执行的地位和作用,1.政策执行是解决社会问题的根本性环节；2.政策执行决定政策方案能否实现以及实现程度；3.政策执行活动及其后果是后继政策制定的重要依据4.政策执行是检验政策正确与否的唯一标准；,在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。美艾利森,讨论与思考,国家在中西部贫困地区推行的“营养餐”计划的执行者包括哪些？,第三节政策执行的环节与手段,引言政策执行需要遵循特定的步骤，并需要采用特定的工具和手段。,本节主要内容：一、公共政策执行的环节二、政策工具三、政策执行手段,一、公共政策执行的环节,1.政策宣传（Propagandaofpublicpolicy）2.政策分解（Planningandprotocol）；3.物质准备（Materialpreparations）；4.组织准备（organizationalpreparations）；5.政策实验（policyexperiment）；6.全面实施（Actualimplementation）；,二、政策工具（PolicyInstruments）,（一）政策工具的含义1.政策工具含义的考察（1）A.Hoogerwerf：一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目的的任何事物。（2）ArthurB.Ringeling：一系列的显示出相似特征的活动，其焦点是影响治理社会过程或致力于影响支配社会进步的具有共同特征的政策活动的集合。（3）欧文E休斯：政府的行为方式以及通过某种途径用以调节政府行为的机制。,（4）陈振明,政策工具（PolicyInstruments），又称为治理工具或政府工具，是将政策目标转化为具体行动的路径和机制，是实现政策目标的手段。,政策工具是政策执行的必备要素。,（二）政策工具研究的兴起,1.研究的渊源,2.政策工具研究的进展,1）英胡德：政府的工具（1983、1986）；2）美彼特斯和荷尼斯潘：公共政策工具（1998）3）莱斯特M萨拉姆：政策工具新治理指南（2002）；,政策工具成为20世纪90年代西方政策科学研究的一个焦点，并正在成长为一个新的学科分支或主题领域。,3.政策工具的研究途径,（1）工具主义；（2）过程主义；（3）权变主义；（4）建构主义；,（三）政策工具的分类,1.政策工具的多种分类,荷兰经济学家科臣(Kirschen)最早对政策工具加以分类，着重研究是否存在着一系列执行经济政策以获得最优化结果的工具，整理了64种一般化的工具但未加以系统化的分类。,政策工具的其他分类,6.陈振明,政策工具,市场化工具,工商管理技术,社会化手段,民营化,用着付费,管制与放松管制,合同外包,分权与权力下放,内部市场,战略管理技术,绩效管理技术,顾客导向技术,目标管理技术,全面质量管理技术,标杆管理技术,企业流程再造技术,社区治理,个人与家庭,志愿者服务,公私伙伴关系,公众参与及听证,2.政策工具的通常分类方法,（1）强制性工具,强制性工具（Compulsoryinstruments）也称指导性工具，它借助国家或政府的权威及强制力，迫使目标团体及个人采取或不采取某种行为。,主要强制性工具1）管制;2）公共企业;3）直接提供;,1）管制,含义管制指政府通过（通常是特别指定的管制机构）一系列行政管理过程对个人和机构的行为做出要求和规定的活动。,管制的形式：规章、标准、许可、禁止、法律秩序和执行程序等等,政府的管制的基本类型,A.经济管制：控制诸如产品的价格和数量、投资回报，某一产业中公司的进入或退出等一类的事项，其目的是控制由市场运行所产生的不平衡，它集中在特殊的行业（如银行和电信）上。B.社会管制：控制诸如健康、安全、职业歧视一类的社会事项，集中在诸如污染、安全或道德方面的广泛问题上。,管制的主要优缺点,A.优点a.所需的信息较少，较容易实施和管理；b.成本较低；c.效果具有直接性且更易见效；d.适应于处理危机；,B.缺点,a.扭曲自愿性或私人活动，可能导致经济上的无效率b.过于刻板而缺乏灵活性；,2）公共企业,含义公共企业也称国有企业，是指政府拥有所有权（至少有用大部分所有权）的但具有相对独立法人地位的经济实体。,公共企业的三个特征：A.具有某种程度上的公共所有权；B.受到政府某种程度的控制或直接管理；C.生产的物品和服务要在市场上出售；,公共企业的优缺点,A.优点：a.弥补市场供给之不足；b.所需信息比管制或自愿性工具少；c.简化行政管理，并使公共基金自然增长；,B.缺点,a.难以对公共企业加以有效的控制；b.公共企业的运作低效、甚至是无效的；,3）直接提供,含义直接提供：指由政府机构及其雇员直接提供某种公共物品或服务。,使用领域：国防、外交、警察、消防、教育、社会保障、公有地管理、公园和道路的维修、人口普查、地理测量,直接提供的优缺点,A.优点：a.所需信息较少而容易确立；b.易于得到相关的资源、信息与技巧；c.能够避免间接提供所出现的一些问题（如交易成本等）；,B.缺点,a.往往僵化刻板，反应迟缓；b.容易降低公共服务质量；c.缺乏竞争机制和成本意识；d.内部冲突影响物品和服务的提供；,（2）非强制性工具,非强制性工具（自愿性工具）：政府在不主动介入，而是利用社会力量去解决社会问题。,非强制性工具的特征是它没有或很少有政府参与，它的任务是在自愿的基础上完成的。,主要非强制性工具：1）家庭和社区；2）志愿者组织；3）市场；,1）家庭和社区,含义家庭或社区是指政府间接地通过削减服务职能而鼓励家庭和社区提供服务，或者政府直接将服务职能转交给社区及家庭。,在任何社会中，亲戚、朋友和邻居都为个人提供无数的物品和服务，家庭和社区可以做许多政府不能做或做不好的事。,家庭和社区作为政策工具的优点,a.不花或很少花政府的钱；b.在许多服务领域比其他工具更合适；c.受到广泛的支持和欢迎；,家庭和社区作为政策工具的的缺点：a.虚弱无力；b.公平问题；,2）志愿者组织,什么是志愿者组织志愿者组织：由民间组织起来的在自愿的基础上提供某些社会服务或者从事某些公益事业的组织机构，相对于政府机构具有一定独立性。,志愿者组织的优缺点,A.优点a.在自觉自愿基础上提供服务是可靠的和低成本的；b.灵活而具有回应性，能迅速满足服务者需要；c.减轻政府负担；,缺点,a.大量经济与社会问题不能通过志愿组织来解决；b.容易蜕化成准官僚机构，降低效能和效益c.许多社会成员没时间和资源去从事公益劳动；,3）市场,含义市场是一种最重要且最有争论的非强制性工具，买卖双方（消费者和厂商）之间的自愿的相互作用往往会带来双方都满意的结果。,市场的优缺点,A.优点：a.是提供物品的有效益和效率的手段；b.是改进效率和效益的一种有效途径；,B.缺点,a.不能有效提供纯公共物品；b.不能充分提供收费物品和公有池塘物品；c.易产生公平问题；,（3）混合工具,混合工具结合了自愿工具和强制性工具两者的特征，允许政府在一定程度上卷入非国家行动者的活动，而将最终的决策权留给私人部门。,主要混合工具：1）信息和规劝；2）补贴；3）产权拍卖；4）税收和使用者付费；,1）信息和规劝,含义A.信息传播是一种消极工具，它由政府向个人、公司及社会发布或提供信息，以期待所期望的行为发生。,B.规劝,规劝（或说服）是政府及其工作人员试图说服人们去做或不做某事，即力求改变被说服者的偏好和行动，但不通过强制性的奖惩来使行为发生。,信息传播和规劝工具的优点,a.容易应用且较稳定；b.处理尚未有明确解决方案问题的便利出发点c.解决问题的彻底性；d.具有一定民主性；,信息传播和规劝工具的缺点：虚弱无力,2）补贴,含义补贴是由政府或相关机构给个人、公司及其社会团体实施的一种财政转移，目的是让得到资助者采取政府所希望发生的行为。,补贴的形式：拨款、税收减免、担保书、低利息贷款等,补贴的优缺点,A.优点：a.易于确立并实施；b.具有灵活性；c.鼓励创新；d.较高政治可行性；,B.缺点,a.需要财政资金（税收减免除外）；b.标准难以确定；c.不适合处理危机；d.过多过滥会导致失效；e.一旦建立就难取消；,3）产权拍卖,含义产权拍卖通过竞价的方式把一定数量的资源或可转移的产权赋予非政府部门而建立起市场，创造人为的稀缺，并让价格机制起作用。,产权拍卖的前提假定：市场通常是最有效的配置工具，政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品和服务领域建立起市场。,产权拍买的优缺点,A.优点：创造了市场，将竞争机制引入公共物品及服务的提供；具有灵活性B.缺点：鼓励投机行为甚至产生欺诈行为；缺乏公平性,主要应用领域：污染防治、控制城市机动车数量、水资源利用等,4）税收和使用者付费,含义A.税收税收是一种法律上规定的由个人和公司对政府的强制性支付，其主要目的通常是增加政府开支的财政资源。,B.使用者付费的含义,使用者付费:政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由使用者或行为者支付这种费用，它可看作税收的一种创新性应用形式。,使用者付费经常被用于控制负的外部性特别是控制污染、城市交通等领域。,税收和使用者付费的优缺点,A.优点：a.容易确立；b.提供财政激励；c.有助于革新；d.具有灵活性；,B.缺点,a.税收和收费水平难以确定；b.资源有可能被误置：c.不适于处理危机；d.管理成本高且繁杂；,（四）政策工具的选择依据,1.政策目标；2.政策工具的特点；3.政策工具应用的背景；4.以前的工具选择；5.意识形态；,（1）执行组织；（2）目标团体；（3）其他工具；（4）政策领域的其他因素；,三、政策执行手段（Policyimplementationmeans）,（一）政策执行手段的含义公共政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为达到一定政策目标，而采取的措施和方法的性质。,政策执行手段实质上是对政策工具按照性质进行的分类,（二）政策执行的主要手段,1.行政手段（Administrativeapproach）（1）含义行政手段是指依靠行政组织的行政命令、规定或规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的一类方法。,权威性；强制性；对象的有限性和时效性；,（2）特点,行政手段的缺点：下级被动，缺乏自主权；容易突显领导个性色彩,行政手段的优点：政令统一，适用范围广；效率高，力度大,2.法律手段（Lawapproach）,（1）含义：法律手段是指通过法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的一类方法。,稳定性；规范性；权威性；强制性；,法律手段的优点：理性、稳定、规范,（2）法律手段的特点,法律手段的缺点：对个别的特殊的问题缺乏针对性；应用的被动性；,3.经济手段（Economicapproach）,（1）含义经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆调节政策执行中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的一类执行方法。,经济杠杆：价格、工资、利润、利息、税收、资金、罚款、经济责任、经济合同,间接性；有偿性；关联性；,经济手段的优点：调动各个方面的积极性,经济手段的缺点：成本高；可行性论证上有难度追求经济利益的意图与执行政策意图的错位,（2）特点,4.思想诱导手段（Ideologicalapproach）,（1）含义思想诱导手段是通过运用教育、说服等非强制性手段，改造人的思想和认识，提高人的觉悟，使政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策的一类政策执行方法。,思想诱导手段的内容：制造舆论、说服教育、协商对话、奖功罚过,对象上的多元性；方式上的协调性；作用上的宏观控制性；,思想诱导手段的缺点：起效慢；运用成本高,思想诱导手段的优点：发挥各因素的自觉性；降低政策执行成本,（2）特点,讨论与思考,当前中国在中西部贫困地区推行中小学生“营养餐”计划，这一政策有哪些政策工具可以选择？为什么最终选择了财政补贴的方式？,第四节影响公共政策执行的因素,引言政策执行过程会受到诸多因素的影响，政策学家们围绕影响政策执行的主要因素构建起了一系列模型。,本节主要内容：一、政策执行模型二、影响政策执行的因素,一、政策执行模型,政策执行模型（Modelsonimplementation）是关于政策执行过程中相关因素及其之间相互关系的简化构造和系统描述。,早期的政策执行研究局限于执行个案的研究，而20世纪70年代中期以后，各种政策理论模型逐步建立起来。,PressmanandWildavskysthreeperspectives,Implementationofanyprogramcanbeviewedfromthreeperspectives（观点）1)thepolicymakerorthecenter“.Thecenteristhedominantperspectiveofmostoftheresearch.2)thefieldlevelimplementingofficials“periphery（周围）,Insomesense,thestudyofpublicadministrationisthestudyoftheimplementationprocess.3)theprivateactorsatwhomtheprogramisdirectedtargetgroup.,主要政策执行模型,1.史密斯的执行过程模型2.麦克拉夫林的互动模型3.巴达奇的博弈模型4.雷恩和拉宾诺维茨的执行循环模型5.米德和霍恩的系统模型6.萨巴蒂尔和马兹曼尼安的综合模型7.霍格伍德和冈恩政策执行先决条件8.陈振明的政策执行模型,1.史密斯的执行过程模型ThomasB.Smithstheprocessmodel,（1）影响政策执行的四大因素idealpolicy；implementationagency；targetgroup；environmentalfactors；Thepolicyimplementationprocess.,史密斯于1973年在其著作政策执行过程一书中构造出第一个政策执行模型。,TheProcessModel,政策的形式、类型、渊源、范围以及受支持的程度、社会对政策的印象；执行机关的结构与人员，主管领导的领导方式及技巧、执行政策的能力与信心；目标群体的组织或制度化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验、文化、社会经济与政策环境的不同，凡此等等，均是政策执行过程中影响其成败所需要考虑和认定的因素史密斯,2.麦克拉夫林的互动模型MilbreyMcLaughlinsMutualAdaptationModel,（1）基本观点政策执行过程是执行组织和受影响者之间就目标、手段作相互调适的互动过程，政策执行的有效与否取决于两者相互调适的程度。,In1976,McLaughlin,inherarticleImplementationasMutualAdaptation:ChangeInClassroomOrganizations,putforwardtheMutualAdaptationModelofpublicpolicyimplementation.,（2）主要观点,政策执行者与受影响者的需要和观点并不一致；政策执行者的目标与手段富有弹性；互动调适的过程是双向交流过程；受影响者的利益价值与观点仍将反馈到政策上；,（3）结论,成功的政策方案有赖于成功的政策执行者，而成功的政策执行过程则有赖于成功的相互调适过程。政策执行人员不是简单地被动地执行政策，而是在相互调适过程中起到了政策制定者的作用。,3.巴达奇的博弈模型EugeneBardachsGameModel,（1）基本观点政策执行就是相关参与者就政策目标的达成所作的谈判、评价与妥协的互动过程。,Implementation:Theprocessbywhichstrategiesandpoliciesareputintoaction,（2）博弈模型的主要要素,政策执行人员厉害关系策略与技术竞赛的资源竞赛规范（取胜的条件）公平竞赛的规则（即不得作弊）竞赛者之间信息沟通的状况所得结果的不稳定程度,（3）主要观点,政策执行的核心问题是在控制上，政策执行过程是在“议价”、“劝服”、“策划”三种不稳定的条件下进行；政策执行的成功与否，取决于政策执行过程中各方参与者的策略选择；,4.雷恩和拉宾诺维茨的执行循环模型ReinandRabinovitzscirculationModel,政策执行过程就是纲领发展、资源分配、监督三个阶段相互循环的过程。（执行的理论观）,In1978,MartinReinandFrancineRabi-novitzdevelopedthetheoryofcirculationonimplementation.,循环模型,5.米德和霍恩的系统模型DonaldV.MeterandCarlV.HornsSystemModel,影响政策执行人员及其心理意向的六组变量：（1）政策标准与目标；（2）政策资源；（3）组织间沟通与强制活动；（4）执行机构特性；（5）社会、经济和政治环境；（6）执行人员的意向；,SystemModel,6.萨巴蒂尔和马兹曼尼安的综合模型,影响政策执行的三大类因素：政策问题的可办性；政策本身的规制能力；政策本身以外的变数；,1979年，萨巴蒂尔(PaulASabatier)和马兹曼尼安(DanielAMazmanian)在其合著的公共政策的执行：一个分析框架中提出综合执行模型。,7.霍格伍德和冈恩政策执行先决条件,（1）环境中没有足以使执行机构瘫痪的情况；（2）拥有足够的时间和资源；（3）政策执行的每一阶段都有足够的资源；（4）执行政策建立在有效的因果关系理论基础上；（5）因果之间的关系是直接的；（6）只有一个不受任何机构限制的执行机构；（7）完全理解和认识政策目标；（8）细分每个执行者的任务；（9）执行中良好的沟通和协调；（10）领导者掌握有效的权威；,8.陈振明的政策执行模型,（1）政策问题的特性政策问题的性质目标群体行为的多样性目标群体的人数目标群体行为的调适量,（2）政策本身的因素政策的正确性政策的具体明确性政策资源的充足性政策上关于政策执行的安排,（3）政策以外的因素目标群体的服从执行人员的素质与工作态度执行机关的特性组织间的沟通与协调政策监督政策环境,政策执行,二、影响政策执行的因素,1.政策问题的特性；2.公共政策的特性；3.政策资源；4.政策执行人员的素质；5.政策执行方法；6.目标群体；7.执行组织内外部间的沟通和协调；8.其他因素；,1.政策问题的特性,（1）政策问题的类型与性质；（2）目标群体行为的多样性；（3）目标群体的人数；（4）目标群体行为的调适量；,2.公共政策的特性,（1）政策的合理性（科学性）；（2）政策的明晰性；（3）政策的协调性；（4）政策的稳定性；（5）政策的公平性；,3.政策资源,（1）财力资源；（2）物力资源；（3）人力资源；（4）权力资源；（5）信息资源；,4.政策执行人员的素质,（1）政治思想觉悟的高低（伦理道德水平）；（2）其他非理性因素（态度、感情等）；（3）知识和能力结构；（4）管理水