诉讼费用与司法改革

1/6诉讼费用与司法改革诉讼费用交纳办法自XX年4月1日实施以来，转眼一年多过去了。这个法规付诸于司法实践，意味着开始施行一项给民事审判乃至整个司法体制带来即刻冲击和深远影响的重大改革举措。正因为如此，办法从XX年12月公布到正式实施前的短短几个月内，已经在媒体上引来大量积极评价甚或赞美式的报道，但也有一些批评或表示忧虑的意见1。实施以后才逐渐出现在学术刊物上的有关文章，则大体延续了既肯定“办法”之优点、又提出批评担忧这样二种类似于“毁誉参半”的基调2。办法的实施不仅本身就是对我国诉讼收费制度的一项重要改革，而民还会涉及法院的资源基础和程序运作等许多方面，甚至牵动并直接间接地影响整个司法改革的进程及走向3。经过这段时间的实践运行，看来现在已经有可能对相关的意见观点加以重新审视并做局部的检验了。本稿就是笔者所尝试的这样一种“中期”性考察。一对于办法得到广泛认同的优点、如大幅度减轻了当事人负担、以及通过废止“其他诉讼费用”而使诉讼收费得以规范等等，本文中将不再正面涉及。相反，以下的讨论拟集中在办法可能遭受质疑或批评的若干问题上。综合到目前为止从这一角度提出的种种意见，可以先2/6把办法自身及伴随其施行而引起的问题归纳并区分为五个方面的论点4。因每个方面都包含若干具体问题，所以也可理解为五组问题群。第一和第二方面的论点都属于针对办法本身的质疑或这项法规内部可能孕含的问题。前者包括国务院作为行政机关出面制订有关诉讼费用的法规是否合法、法规制订的过程及程序等是否存在不足等问题；后者则指办法中一些条文在文字表述上的模糊、矛盾，以及实际解释适用时可能发生的某些理解上的困难乃至混乱等问题。LOCALHOST从第三到第五这后三个方面的问题群都是因办法实际施行而可能给审判工作和法院本身带来的负面影响。不过相对于第三方面专指因诉讼费用收入的减少而给法院经费保障带来严重困扰的种种现象，第四和第五组论点则分别包含了办法实施后对当事人的动机和法院的程序运作可能产生的消极作用。出于笔者对上述问题群之重要程度大小以及优先顺序的考虑，本稿把探讨的焦点限定在后三组问题群上，原则上不再涉及第一和第二这两方面的论点。以下先整理并介绍从第三到第五这三组问题群中，究竟各自都包括哪些具体的论点。第三个方面的问题涉及到因实施办法而带来的诉讼费收人大幅度下降与支撑法院运转的资源基础之间内在的关联。在办法实施之前，相当一部分法院收取的诉讼费用交地方财政再全额或3/6扣除一定比率后返还法院，一般情况下“其他诉讼费用”还不用上缴财政，直接由本院使用。法院的办案办公经费主要从收入的这部分诉讼费用中开支，而且有时法院的基本设施或硬件建设和工作人员的福利补助等一定程度上也得靠这种收人提供支持。实施“办法”之后，“其他诉讼费用”被取消，尤其在非财产性案件较多、财产性案件标的也较小的基层法院，一般诉讼费用的收入锐减5。在财政仍基本维持原来“上缴返还”机制的地方，法院在经费保障或资源基础方面很可能陷入捉襟见肘、难以为继的困境。这种困境可以在法院工作的各个领域或不同方面反映体现出来。例如，由于办案办公缺乏经费而应做的事不能去做；由于待遇及士气下降而带来人才的流失；由于更加依赖地方财政而加剧“司法地方化”的倾向；由于缺乏投人而使基本设施及硬件方面的工作条件难以改善；等等。第四方面的问题集中表现在诉讼费用大幅度减少可能给潜在当事人的动机带来某些不应期许的刺激，从而引起诉讼案件在负面意义上的增加。许多作者都表示了这样的担心减少之后的诉讼费用将不再构成对当事人滥用诉权的抑制因素，办法一旦实施可能导致不该起诉却诉至法院的滥诉现象更多发生。也有的2参见王君、郭林将“浅议新诉讼费用交纳办法”，载社科纵横XX年第6期；肖翔、李尧“新诉讼费用交纳办法面4/6临的问题及对策从当事人和法院两个不同角度的分析”，载法制与社会XX年第9期；廖永安“诉讼费用交纳办法之检讨”载法商研究XX年第2期，等。3笔者在办法公布但尚未实施的时候发表的一篇短文中就曾指出，这项法规的施行不仅意味着当事人负担的减轻，而且有可能演变为牵动司法的资源、程序和组织等因素之间整体“动态均衡”的一种契机或“事件”。参见王亚新“执行诉讼费用交纳办法还需公共财政支持”，载法制日报XX年1月21日。4下文的整理介绍根据以上注释所列8佟季“XX年全国法院审理各类案件情况”，载人民司法XX年第5期。9具体的数据为1998年4830284件、199，年5054857件、2000年4710102件、2001年4615017件、2002年4420163件、XX年4410236件、XX年4332727件、XX年4380095件、XX年4385732件。除XX年数据外，其他各年数据均来源于中国法律年鉴2000年至XX年版。10考虑到中级以上的法院受“办法”实施的影响一般都比较小，且为了简化问题起见，这个分析框架的对象仅设定为基层法院。此外，经费保降的“充足”与“不足”、民商事收案量的“多”和“少”虽然都可能根据常识进行大致的区分，但对这里的定义还是应做一点必要的界5/6定。所谓经费的“充足”指的是用于办案办公等方面的公用经费能够按照时政部门规定的不同标准得到保证，“不足”则指会用经费不得不在各种幅度内降低标准的情形；所谓民商事案件收案量的“多”与“少”，考虑到设定此因素的重点在于确认法院办理案件的负担量，因而是相对特定法院规模或人员数量而言的。从目前全国基层法院的一般情况来看，特定法院的编制内人员若人均年收案数达到2030件、或者在第一线从事民商事审判的法官及书记员等审判人员的人均年受案数若达到80100件，该法院的收案量就算“多”的了，收案达不到此数量的法院可计在不同程度的案件较“少”的范畴内，而超过此数量则属案件“过多”或负担比较重的法院了。11第象限内还包括收案很多同时地方财政也能尽量满足其经费需求，但诉讼费收入完全与财政拨款脱钩的法院。如北京、上海等大都市的不少基层法院就属此类情况。12笔者在上文引用过的文章中已经谈及这类机制发挥作用的可能性。参见王亚新“执行诉讼费用交纳办法还需会共财政支持”，载法制日报XX年1月21日。13最高法院司法改革办公室“诉讼收费监督管理改革报告”，载人民司法XX年第23期。6/614根据按照XX年全国法院收案量测算“办法”实施前后诉讼费收入的一个文献，法院系统在民商事案件受理时减少的收入大约为60多亿元。参见高绍安“诉讼费用交纳办法实施后的问题与对策”，载中国审判XX年第5期。如果依据此测算，XX年中央下拨30亿元专项资金，再加上各地法院向本级财政争取到的补助，估计未必能够完全弥补当年诉讼费收入下降的部分，但也在很大程度