国十条颁布后学前教育发展的现状与问题

教育发展研究 201124 从2010年下半年起， 剑指 “入园难” 、“入园贵” 问 题的国家促进学前教育事业发展的各项政策、 文件和 行动密集出台， 打破了学前教育多年以来被边缘化的 局面， 学前教育真正作为国家教育体系的组成部分列 入政府工作的责任范畴。近一年来， 我国学前教育事 业有没有发生变化？ 还存在哪些问题？ 本文以实地调 研的数据和资料为依据， 试图探讨和回答这些问题。 “国十条” 颁布后学前教育的发展与存在的问题 2010年11月21日国务院印发了关于当前发展 学前教育的若干意见 （简称 “国十条” ） 以后， 各地政 府高度重视学前教育工作， 制订了本省 （市） 的学前 教育三年行动计划，明确了政府发展学前教育的主 导责任， 提出了学前教育的发展目标。但是， 各地对 于 “政府主导” 的责任以及建立公益普惠的 “保基本、 广覆盖”的学前教育公共服务体系等的政策内涵仍 需要深入研究和理解，进一步促进学前教育发展仍 面临不少矛盾和障碍。 （一 ） 高普及目标与师资资金不足的条件障碍 “国十条”要求各地以县为单位编制学前教育三 年行动计划， 确定发展目标， 分解年度任务， 落实经费。 调研中我们发现， 不论当地经济社会发展状况如何、 师 资供给状况如何， 各地在制定学前教育发展规划时， 往 往都把 国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010- 2020年 ） （以下简称 规划纲要 ） 提出的发展目 标的上限作为本地的发展目标，存在着追求学前三年 高入园率、 公办幼儿园数量激增的 “大干快上” 倾向。 以贵州省为例。贵州省拟把学前教育三年入园 率在2013年提高到59；到2020年，提高到70以 上。贵州省目前学前教育三年入园率仅为55.4%， 要 完成所提出的入园率目标存在客观上的困难。 首先， 师资方面。2010年底，贵州全省共有专任幼儿教师 14623人， 师生比为131， 低于全国当前平均水平 （1 27 ） 。2012年贵州省3- 6岁幼儿将达140万， 如果学前 三年入园率达到58%， 则在园幼儿数为81.2万， 即使 按照115的师幼比计算，贵州省专任幼儿教师缺口 也将达3.95万人。其次，资金方面。贵州省计划在 2020年前建设1000所公办幼儿园。据测算， 建1所乡 镇中心幼儿园需要290万元左右， 财政缺口高达24亿 元。 第三， 园所布局方面。 贵州省计划到2013年底， 新 建500所乡镇、 街道办事处公办幼儿园， 在农村人口 分散地区建设寄宿制幼儿园。 贵州省地处山区， 人口 “国十条” 颁布后学前教育发展 的现状与问题 笮刘 焱史 瑾裘指挥 摘要： 本文以实地调研获得的数据资料为依据， 对 “国十条” 颁布以后我国学前教育发展的现状和存在的问题 进行了研究和探讨， 认为各地政府在 “国十条” 颁布以后采取的各种举措， 假以时日将有力地促进学前教育事业的发 展， 有效缓解 “入园难” 、“入园贵” 的问题。但在促进学前教育发展的过程中， 仍然存在学前教育发展目标的 “贪高求 全” ， 学前教育公共财政经费投入的体制壁垒， 教师队伍数量严重短缺， 幼儿园产权、 收费及成本核算方法不明晰， 学 前一年教育的整体质量偏低、 城乡差距明显等问题。针对这些问题， 本文提出相关政策建议。 关键词： 学前教育；“国十条” 刘焱史瑾 / 北京师范大学教育学部教授 （北京100875 ） 裘指挥 / 江西师范大学教育学院副教授 （南昌330022 ） 学前教育 1- 居住分散、 流动性强， 建设寄宿制幼儿园受农村办园 条件的制约， 可行性较差。 再如福建省。 福建省当前入园率已达90， 全省 90的乡镇拥有公办幼儿园。该省现有3.76万个幼 儿班， 专任教师3.68万人。 按照每班配备两名专任教 师来算， 当前缺口已经达到3.84万人。 福建省提出到 2012年要基本满足全省120万名适龄幼儿的入园需 求，学前三年入园率要达到91%，到2015年达到 93%。如果学前三年入园率达到91%， 则在园幼儿数 为109.2万， 按110的师幼比计算， 专任教师缺口将达 到7.24万人； 即使按115的师幼比计算， 专任教师缺 口也将达到3.60万人。如果学前三年入园率达到 93%，则在园幼儿数为116.6万，按110的师幼比计 算， 专任教师缺口将达到7.92万人； 按115的师幼比 计算， 专任教师缺口将达到4.09万人。 北京市的情况同样不容乐观。北京市现有专任 幼儿教师2.2万人。未来三年适龄幼儿数将达到54 万。 按照普及率90的目标计算， 在园适龄幼儿将达 到48.6万。即使按照115的师幼比标准计算， 北京市 专任幼儿教师缺口也将达1.04万人。 发展学前教育， 不仅仅是为公办幼儿园 “筑巢” 的问题，教师队伍的质和量才是基本保障。制定学 前教育发展规划， 必须考虑区域经济社会发展状况、 适龄儿童数量、变化和流动趋势以及当地幼儿教师 的供给规模。尤其应当注意根据本地幼儿教师的可 供给状况制定学前教育的发展目标，规划幼儿园的 数量建设。 从所调研的地区幼儿师资培养能力来看， 即使采用其他措施来拓宽幼教师资的补充渠道， 师 资供给状况在3- 5年内亦很难有大的改观。 （二 ） 加大经费投入与公共财政经费难以 “普惠” 的体制障碍 “国十条” 颁布以后， 各地都设立了学前教育专 项资金， 加大学前教育经费投入， 增加的经费主要用 于公办幼儿园的新建和改扩建、幼儿园教师的培训 等。“大力发展公办幼儿园” 是当前各地为缓解 “入园 难” 所采取的主要举措。然而， 公办幼儿园能够容纳 的幼儿数量相对有限，相当比例的幼儿仍然进不了 公办幼儿园。 以北京市为例。 北京市区县学前教育财 政性经费主要投向教办园，但教育部门办园（教办 园 ） 在园幼儿仅占适龄幼儿的20%。 在其他三大类型 幼儿园 （集体办园、 其他部门办园和民办园） 就读的 80%的适龄幼儿很少能够享受到公共财政经费。即 便同样都是 “公办性质” 的幼儿园， 街道、 妇联等其他 公办性质幼儿园由于得不到政府资金的支持，完全 依靠家长缴费维持幼儿园的运行，经费上也往往是 “捉襟见肘” ， 甚至连该改造的房屋也缺乏资金修缮。 学前教育公共财政经费向公办幼儿园的倾斜性 投入实际上加剧了当前的 “入园难” 。各地的 “入园难” 实际上都表现为入 “公办幼儿园” 难。 以福建省为例。 福 建省教办园的生均成本大概是1.1万元， 家长缴费3000 元， 政府实际负担了8000元。 政府的经费投入使得公办 幼儿园 “质优价廉” ， 导致家长对于公办园 “趋之若鹜” 。 公办园数量的稀少又导致公办园 “一位难求” 。 有限的学前教育公共财政经费向教办园的倾斜 性投入是一个饱受诟病的历史性问题。在当前各地 实施的学前教育新政中，这一弊病仍然没有得到解 决，而且成为学前教育公共财政经费惠及大多数幼 儿及其家庭的障碍，相当多的幼儿被排除在公共教 育资源之外。这种倾斜性财政性经费投入的方式距 离 “国十条” 提出的建立 “公益性” 、“普惠性” 的学前 教育公共服务体系有相当大的差距，已经明显不适 应当前学前教育发展的需求， 迫切需要改革。 建立新 的、 让人民群众满意的 “普惠性” 学前教育公共财政 经费投入机制迫在眉睫。 （三 ） 大力发展公办幼儿园和民办幼儿园发展空 间受限的矛盾 “国十条” 明确了发展学前教育中的政府主导责 任。 从落实情况来看， 政府的主导责任在许多地方主 要表现为大力建设公办幼儿园，努力提高公办幼儿 园的比例。 例如， 福建省在当前已有2118所公办幼儿 园、 覆盖适龄幼儿52.8%的基础上再新建1215所， 使 公办园总数在2013年达到4158所； 同时， 对825所公 办园进行改扩建， 增加现有公办园容量， 改善公办园 办学条件。贵州省在当前已有538所公办幼儿园 （占 全省幼儿园总数的24.5% ） 的基础上提出五年内新 增700所公办幼儿园， 其中2011年建设300所、 2012和 2013年建设200所、 2015年底前再建设200所公办园， 扩大公办学前教育资源。北京市目前有1245所幼儿 园， 其中公办性质幼儿园共800所 （教办园347所、 集 体办园234所、 其他部门办园219所等 ） 。 “十二五” 期 间使全市幼儿园总数提高到1530所左右，使全市公 办性质幼儿园比例提高到65以上 （大约增加195所 “国十条” 颁布后学前教育发展的现状与问题 2- 公办性质幼儿园 ） 。 在大力发展公办幼儿园的同时，各地也采取多 种措施积极扶持民办幼儿园的发展。例如，福建省 建立公办、 民办幼儿园对口帮扶机制， 2010年出台了 “对办园规范、 质量合格、 低收费的普惠性民办幼儿 园， 省级财政按在园幼儿数每人每年100元给予经费 补贴” 的惠民政策， 去年省级财政下达民办园补贴资 金2172万元， 受益幼儿21.72万人； 对无证民办幼儿 园开展了专项治理行动。贵州省对民办园收取的保 教费免征营业税，保障民办园以居民标准用水、 用 电、 用气， 对大中专毕业生创办的幼儿园予以小额贷 款担保等政策支持、 积极扶持民办幼儿园发展。 北京 市准备对连续两年考核成绩优秀的民办幼儿园参照 教办园生均经费标准给予奖励。一些区县通过派驻 安全协管员等对无证幼儿园加强安全管理。 公办幼儿园 “大跃进式” 的发展态势也使民办幼 儿园面临严峻的挑战。 首先是师资流失问题。 公办幼 儿园数量剧增带来幼儿教师数量严重匮乏。 公办幼儿 园以编制、 职称、 退休以后较高的待遇等吸引着民办 幼儿园的骨干教师。 经过民办幼儿园多年培养的骨干 教师大批流向公办幼儿园。 其次是发展空间缩小的问 题。 一些地方已经规定新建小区配套园将建成公办幼 儿园， 原来已经给民办幼儿园承办的小区配套园到期 后将收回办成公办幼儿园。 大力发展公办幼儿园有利于政府掌握幼儿园收 费标准的 “定价权” ， 促进幼儿园办园质量的提高。 但 “政府主导” 不等于 “政府主办” 或 “政府包办” 。政府 发挥主导功能要解决好 “政府主导” 和 “社会参与” 的 关系。 政府的主导作用主要应当体现在布局规划、 协 调关系、 规范管理、 加强指导、 监督质量等方面。 在当 前公办幼儿园快速发展的情况下，如何吸引社会力 量投入幼儿园的建设和运营，促进公办和民办幼儿 园共同发展，是新的条件下发展学前教育时必须考 虑的问题。 促进学前教育发展的意见和建议 为促进我国学前教育事业科学健康发展，本文 针对当前学前教育事业发展中存在的问题提出如下 政策建议： （一 ） 优先有质量地普及学前一年教育， 缩小城 乡差距 学前一年教育是指面向入学前一年儿童（通常 为56岁 ） 的教育， 其重要任务是为幼儿做好入学准 备。大量研究表明， 为幼儿入学做好准备， 缩小在入 学前就已经存在的儿童在学习和发展上的贫富、 种 族和族群差距， 对于提高后续的义务教育效益、 阻断 贫困在代际间的恶性循环、种族平等和社会和谐等 具有十分重要的社会意义。为幼儿做好入学准备是 世界各国在普及学前教育时优先考虑的发展目标。 教育部2006年的教育统计公报显示，我国学前 一年教育的普及率还很低，城市56岁幼儿在幼儿 园和学前班就读的仅达到44， 农村只有38。 我们 对浙江、 江西、 四川三省108个幼儿园的108个学前一 年班级的教育环境质量进行研究，结果表明我国学 前一年班级教育环境质量总体水平偏低，大多数学 前一年班级的教育环境质量处于及格（45个班级， 41.7%） 和一般水平 （43个班级， 39.8%） ， 仅有5个班 级 （4.6% ） 能够达到优良水平。同时， 学前一年班级 教育环境质量存在显著的城乡差异。40个城市学前 一年班级中只有一个班级教育环境质量水平为“不 及格”（占2.5% ） ，但47个农村学前一年班级中有12 个班级教育环境质量水平为“不及格”（占25.5%） 。 城乡幼儿园班级教育环境的质量差异表现在物质环 境创设、 一日活动安排、 课程、 人际互动等各个方面 （参见图1 ） 。对108个样本班级随机抽取的1359名学 前一年幼儿的入学语言准备状况的研究表明, 学前 一年幼儿入学语言准备存在极其显著的城乡差异， 体现在入学语言准备的各个维度上，城市和县城幼 儿入学语言准备水平显著高于乡镇和农村幼儿； 对 1181名学前一年幼儿的入学数学准备状况的研究也 发现，城市幼儿在数学入学准备的多个领域的表现 都优于乡镇和农村幼儿。 样本学前一年班级在教育环境 质量19个评价项目上的平均得分 注： 数据由国家社会科学基金教育学重点课题 “学前一年教育纳 入义务教育的条件保障研究” 的研究成果整理而来。 “国十条” 颁布后学前教育发展的现状与问题 3- 规划纲要 提出 “到2020年全面普及学前一年 教育” 。 教育质量与入学机会同样重要。 普及学前一 年教育应当以保障质量为前提。在当前财政力量有 限、 师资匮乏的情况下， 应当首先考虑优先有质量地 办好学前一年教育， 为幼儿入小学做好准备。 在此基 础上， 稳步推进学前两年教育， 在有条件的地区发展 学前三年教育。在各方面条件不成熟的情况下片面 追求学前三年的高普及率， 一是不切实际， 二是可能 造成幼儿园教育质量的普遍低下，反而不利于幼儿 身心健康发展。 城乡学前教育由来已久的巨大差距是造成城乡 学前一年儿童入学准备水平差距的重要影响因素。 虽 然农村学前教育的问题已经引起了我国政府的高度 重视， 中央财政也已经启动了面向中西部农村、 贫困 地区和少数民族地区的农村学前教育推进工程， 但只 有尽快把学前一年教育纳入义务教育系统， 推动城乡 学前一年教育的均衡发展， 才能真正有效地缩小学前 教育的城乡差距。为此， 建议尽快把学前一年教育纳 入义务教育系统，推进学前一年教育的均衡发展， 缩 小学前儿童在入学准备水平上的城乡差距。 （二 ） 从当地实际出发制定学前教育发展规划 各地在制定学前教育发展目标时，应当从本地 实际出发， 根据本区域经济社会发展状况、 适龄人口 分布、 出生率变化趋势、 人口的流动趋势以及当地幼 儿教师的潜在供给规模等科学测算入园需求及其变 化， 科学预测和同步统筹未来几年小学、 中学教育资 源的规划，正确处理好学前教育当前发展和可持续 发展的关系，既要解决好当前幼儿入园高峰期的入 园问题，又要关注入园高峰过后大量学前教育资源 可能的闲置问题。 为此， 建议采取以下措施稳步推进 学前教育的科学发展： 1.区分 “在园率” 和 “覆盖率” 各地提出的学前教育发展目标往往把适龄幼儿 “在园率” 作为学前教育的普及指标。但在居住分散 的农村地区 （包括边远地区、 山区等） 要让适龄幼儿 都入园客观上存在困难。在这些地区应当采取多种 形式 （例如定期送教上门、 指导家长科学育儿等） 普 及学前教育， 提高学前教育的覆盖率。 建议用学前教 育的 “覆盖率” 取代 “在园率” 。 2.试行半日制幼儿园 国 外 以 及 我 国 香 港 地 区 等 的 幼 儿 园 （preschool ） 、 学前班 （kindergarten ） 大多为半日制。家 长可以根据自己的需要选择送孩子上午还是下午来 幼儿园。 以英国为例。 英国义务教育的起始年龄是5 岁。 但34岁幼儿可以享受每周5天、 每天2.5小时的 免费的早期教育。一些需要托儿服务的家长如果选 择把孩子送到家庭托儿所，那么家庭看护者每天会 在指定时间把负责照看的孩子送到附近的幼儿园让 他们接受2.5小时的教育。 然后再把他们接回家来继 续看护直至家长下班后把孩子接走。 我国幼儿园的教育活动主要集中在上午半天， 下午主要是看护活动。 在当前我国学前教育资源 （包 括人力和物力资源 ） 短缺较严重的情况下， 应当试行 这种半日制的幼儿园教育。在家中往往有老人帮助 照看孩子的农村地区，更应当以这种方式普及学前 教育。上午一批孩子， 下午再换另一批孩子， 不仅可 以减少寝室等的建设面积，节约公办幼儿园的建设 经费； 而且可以使更多的幼儿进入公办幼儿园， 扩大 优质教育资源的覆盖面， 提高公办幼儿园的利用率。 3.农村幼儿园的建设应尽量利用现有房屋资源 我国正处于城市化发展进程中。农村地区幼儿 园的规划和建设必须考虑人口的变化和流动趋势， 应当尽量利用中小学布局调整富余的校舍改扩建幼 儿园， 甚至可以租用适宜的房屋举办幼儿园。 应当尽 可能把资金用于加大为农村幼儿园配备基本的保教 设施、 图书和玩教具、 幼儿教师工资待遇等方面， 改 善农村幼儿园的保教条件，提高农村幼儿教师的工 资待遇。 （三 ） 学前教育公共财政经费投入应体现普惠性 原则 “国十条” 明确了学前教育的性质定位和当前发 展学前教育的 “公益性” 、“普惠性” 原则。“普惠” 的内 涵应当是 “为了一切孩子” ， 使每个孩子能够平等地 共享公共学前教育资源。 由于历史的原因，我国学前教育公共财政经费 基本上都投向覆盖面较低的公办幼儿园。这种倾斜 性的学前教育公共财政经费投入机制，既不能惠及 大多数幼儿及其家庭，而且实际上还加剧了“入园 难” ，已经明显不适应学前教育发展的需求。 “国十 条” 颁布以后， 一些地区已经在尝试改变这种财政投 入模式。 例如， 2011年4月南京市出台政策， 从今年秋 季学期开始安排3.4亿元资金发放 “幼儿助学券” ， 每 “国十条” 颁布后学前教育发展的现状与问题 4- 人每年2000元，符合条件的进城务工人员子女也被 纳入其中。这种 “钱随人走” 的财政投入方式， 改变 了过去“钱只到公办幼儿园”的倾斜性财政投入方 式， 使更多的人民群众能够直接感受到政府解决 “入 园难” 、“入园贵” 的善意。 建议总结南京等地的经验，研究制定和推广学 前教育券等 “普惠性” 的经费投入方式。由人口统计 部门核定学龄前户籍人口，按照计划生育的相关政 策， 对适龄学前儿童家庭发放定额教育券， 由家长选 择将教育券交给所读学前教育机构抵免部分学费， 学前教育机构将所收集到的教育券汇集后向政府兑 换经费。这种 “普惠性” 的经费投入方式不仅可以使 以公益性、普惠性为原则的国家学前教育政策真正 “惠及一切儿童” ，使每个适龄幼儿及其家庭能够平 等地享受学前教育公共财政资源，通过家长对幼儿 园的选择还可以促进幼儿园教育质量的提高。 （四 ） 提升学前教育经费的投入主体 自1987年国务院办公厅转发国家教委等9个部 门关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请 示 ， 至2003年国务院转发 关于幼儿教育改革与发 展的指导意见 ， 我国逐步建立了 “地方负责、 分级管 理” 和有关部门分工负责的学前教育管理体制。 幼儿 园的设立、 变更与停办由各地人民政府统筹设置， 导 致幼儿教育事业的发展因各地的经济与教育发展水 平而存在较大差异。这种差异于20世纪90年代的分 税制改革和农村税费改革之后更为突出。特别是在 农村税费改革、 全面取消农村税费之后， 县级财政对 乡级财政的控制不断加强， 预算外资金逐步减少， 导 致乡级政府的财政状况比县级政府更困难。而县乡 级政府有限的教育经费又大部分投向义务教育， 由 此带来农村学前教育在筹资、投入和供给上的诸多 问题。 规划纲要 虽然指出要 “努力提高农村学前教 育普及程度” 。但在县乡两级政府财政困难且在可 预见的短时期内无法改观的情况下，如果仍然继续 沿用分税制之前的学前教育财政投入政策， 坚持 “由 县举办公办幼儿园， 乡 （镇） 人民政府承担发展农村 幼儿教育的责任” ， 学前教育投资重心过低， 必将难 以保障农村学前教育的经费投入。 因此， 建议改革现 有的教育经费投入与管理体制， 提升投入主体， 加大 对农村学前教育的财政投入，保证实现学前教育有 质量的普及。 （五 ） 合理确定幼儿园收费标准 测算幼儿园办园成本是建立成本分担制度的基 础。 调研发现， 当前相当多的地方尚没有对幼儿园办 园成本进行测算并以此为基础建立合理的成本分担 制度。由于幼儿园成本核算方法不明晰， 因此， 无论 公办幼儿园还是民办幼儿园的收费都存在一定问 题。例如，北京市公办幼儿园的现行收费标准仍然 沿用1997年物价部门拟定的收费文件和2001年体制 改革园的审批标准， 所定标准基本低于成本， 难以维 持幼儿园的生存和发展。多数公办幼儿园直接或间 接变相收取数额不等的赞助费来维持发展。民办园 收费则两级分化。 未注册的自办园收费较低， 而装修 豪华、 硬件齐全的民办园收费较高。 当前许多地方幼儿园 （包括公办幼儿园 ） 的低收 费实际是以降低幼儿园教师的收入标准为代价在维 持。 公办性质幼儿园中的自聘教师、 民办幼儿园教师 以及农村幼儿园教师工资普遍较低，幼儿园教师的 收入不如保姆，“同工不同酬”现象严重。以贵州为 例， 贵阳市公办幼儿教师月平均工资在2200元左右， 民办幼儿教师月平均工资在800- 1500元不等。黔东 南州的凯里市公办幼儿教师月平均工资在2000元左 右， 民办幼儿园教师月工资一般处在600- 1000元之 间。 公办、 民办幼儿教师福利待遇也存在差别。 民办 幼儿园教师的养老保险按企业参保，公办幼儿园教 师按事业单位参保， 两者之间存在较大差距。 在农村 还有大量任教多年但没有教师名份、收入待遇极低 的村办幼儿园教师渴望学前教育新政为她们真正带 来 “学前教育的春天” 。 办人民满意的学前教育绝不能以牺牲幼儿园教 师的利益为代价。期望收入不如保姆的幼儿园教师 提供 “基本的、 有质量的” 学前教育是不切实际的。 测 算幼儿园办园成本应当以依法落实幼儿教师地位和 待遇为基础，把标准合理的幼儿园教师工资纳入幼 儿园办园成本。 建议各地政府根据当地的实际情况， 参照当地中小学教师的工资水平，制订和出台幼儿 园教师工资标准，尽快改变当前幼儿园教师的收入 过低、“同工不同酬” 的现象； 同时向社会公布幼儿园 办园成本，合理制定幼儿园收费标准以及政府分担 标准和补贴方法，使广大家长能够清楚地了解幼儿 园的办园成本以及来自于政府的补贴。 “国十条” 颁布后学前教育发展的现状与问题 5- The Status and Issues of the Preschool Education Development after Ten National Notices Liu Yan, Shi Jin College of Education, Jiangxi Normal University, Nanchang 330022 ） Abstract: Based on the data of field research, this paper makes the research and exploration on the status and issues of Chinas preschool education development after the issue of Ten National Notices, and believes that different measures that the government takes after the issue of Ten National Notices will effectively promote the development of preschool education and relieve the problems of difficult admission and expensive admission. However, in the process of promoting preschool education development, there exist some problems such as the running after higher position and perfection development goal of preschool education, system barrier of preschool educations public financial investment, the severe lack of teaching staff, unclear kindergarten property, c