中国土地制度问题概论备考知识整理

1 目录 1.导论 . 3 2.问题和方法 . 4 3. 中国农地制度的现状、特征与改革争论 . 5 3.1.约束条件： . 5 3.2.为什么土地制度重要？ . 5 3.3.土地所有制： . 5 3.4.中国农地制度的法律规定 . 5 3.5.不同的土地所有制： . 6 3.6. 土地调整原因的解释 . 7 3.7.特征小结 . 7 3.8.私有化与国有化考虑（三种制度） ： . 7 3.9. 中国农地制度的现状： . 7 3.10.所有制的讨论： . 7 4.土地产权 . 8 4.1 产权的三组核心权利 . 8 4.2 如何理解产权的三个维度 . 8 4.3 产权强度（保护产权） . 8 4.4 四种产权制度框架 . 9 4.5 财产权利的历史地位 . 9 4.6 产权概念的扩展 . 10 4.7 对产权的理解：竞争与社会. 10 4.8 产权的经济意义 . 10 4.9 土地产权保障的制度基础 . 10 5. 交易费用与产权界定 . 11 5.1 家庭农场与规模经营 . 11 5.2 社会成本问题 . 11 6. 土地市场发育对效率和公平的影响 . 11 6.1 假说 . 11 6.2 土地市场对效率的潜在影响. 11 6.3 多重要素市场失灵对土地买卖市场的影响 . 12 6.4 两个讨论 . 12 6.5 土地租赁市场对效率的影响. 12 6.6 小结 . 12 7. 历史上的中国土地制度 . 12 7.1 国家分配、利用和管理土地的考量 . 12 7.2 人类的发展与竞争历史 . 13 7.3 几种社会的土地利用 . 13 7.4 不同社会之间发生冲突时的解决 . 13 7.5 1949 年以前的土地所有制度 . 13 7.6 助法的三个困难 . 14 7.7 均田制的几个困难 . 14 2 7.8 历史上的土地买卖与租赁 . 14 8. 土地改革：理论、途径与效果 . 14 8.1 农业中国历史上的土地改革. 14 8.2 土地改革的涉及面 . 14 8.3 中国共产党领导的土地改革. 15 8.4 中国土地改革的争论 . 15 8.5 土地改革的两种解释路径 . 15 8.6 土地改革历史意义（杜润生） . 15 8.7 大陆土地改革的功能 . 15 9.集体化的历史教训 . 15 10.中国城市土地使用制度改革：从计划到市场 . 16 10.1 1978 年以前的城市土地使用制度 . 16 10.2“三无”土地使用制度的法律基础 . 16 10.3“三无”土地使用制度面临的挑战 . 16 10.4 土地有偿使用的过程 . 16 10.5 1990 年代城市土地使用权的特点 . 16 10.6 1990 年代城镇土地使用权市场中存在的问题 . 17 10.7 事件与法律的变化 . 17 10.8“三无”变“三有” . 17 10.9 城市土地储备制度创新：逼出来的土地改革. 17 10.10 土地使用制度改革与储备制度的影响 . 19 10.11 城市土地储备对和谐发展的影响 . 19 10.12 城市土地制度变迁及动力 . 19 11.征地制度 . 19 11.1 中国大陆征地制度导致的问题 . 19 11.2 现行征地制度的基本功能（好处） . 20 11.3 已有中国土地征用制度改革的主要观点和障碍 . 20 11.4 新形势下征地制度改革所要解决的主要问题 . 20 11.5 如何将市场机制引入集体非农建设用地配置中？ . 20 11.6 中国征地制度改革：下一步土地制度改革的重点 . 20 12.城乡二元住房与宅基地制度 . 21 12.1 制度变迁的主要力量 . 21 12.2 影响土地制度经济因素的动因 . 21 12.3 关于土地制度变迁的考虑 . 21 12.4 中国建国后的土地制度变迁及解释 . 21 12.5 战国时代的制度变迁 . 22 12.6 国际秩序稳定期间的制度变迁 . 22 13.农民集体如何分享土地增值收益 . 23 13.1 土地管制的背景 . 23 13.2 1998 土地管理法的对征地制度的影响 . 23 13.3 集体建设用地入市 . 23 13.4 中国集体土地流转的地方实践经验：广东模式 . 24 13.5 浙江留用地模式 . 24 13.6 杭州市留用地的四个阶段 . 24 3 13.7 集体土地使用权流转所需要解决的几个重要问题 . 25 14.城乡住房政策与土地制度 . 25 14.1 宅基地制度历史沿革 . 25 14.2 农村住房与宅基地利用的现实情况 . 26 14.3 住房制度改革历程 . 26 15.城乡建设用地增减挂钩，成都案例. 28 16.土地与公共财政 . 28 16.1 土地财政的概念 . 28 16.2 土地问题 . 28 16.3 传统社会的税收基础 . 29 16.4 土地配置问题的相关制度 . 29 16.5 土地利用的相关制度 . 29 16.6 土地税收的制度基础 . 29 16.7 土地财政：运作模式与挑战 . 30 1.导论 农用地（所有、使用与交易）制度 城市土地制度 农地非农化制度 重要性：地者，政之本也。管子 土地改革孙中山、国民党、共产党 中国土地制度的框架：城市土地（大部分是建设用地）国家所有 农村土地（农用地+农村建设用地）集体所有 农村建设用地=农村企业+公共基础设施+农村居民点用地 农用地=耕地+林地+园地+牧草地+ 我国耕地情况：中国的人均耕地占有是比较低的，低于世界平均水平；其中中国西部占地量 最大 76.5%，但是西部无灌溉设施的耕地比例 67.6% 土地制度的时空差异与绩效变化： 中国历史上的土地制度 井田制-私有-均田制-私有-集体所有与国家所有 不同国家和地区间的土地制度 公地、集体所有、私人所有、国家所有 同一个国家同一个时代不同城市、村庄的土地制度也存在差别 土地调整、集体建设用地制度、宅基地制度、农地非农化制度、城市土地储 备与出让制度 关键词：城中村、宅基地换房 4 土地制度演变过程： 以 1949 年为界，我国历史上的土地制度可以分为两个阶段来分析： 1949 年以前的土地所有制度主要有井田制以及秦以后的土地私有制度、 限田、 均田、 族田、 学田，孙中山的土地改革，红色政权存续时期的土地革命等；1949 年以后大陆的土地制度 经历了从人民公社的集体经营制度到家庭承包经营为主、统分结合的双层经营制度的变革； 台湾的土地改革等。日后中国土地制度的变革仍有待学者们的探索 2.问题和方法 波普尔的证伪主义：可证伪；经验的堆积在哪里是有意义的？ 房价从长期来看是会跌/涨的 5 实证（内部逻辑一致，理论能够接受经验检验） ；可以被测度； 必然与或然 假说的真实性：约束条件变化，结果变化，约束条件与预期的结果都是真实可以测量的 3. 中国农地制度的现状、特征与改革争论 3.13.1. .约束条件：约束条件：制度（法律）是重要的约束条件，文化（观念） 、收入、时间、地理（区位） 3. 3.2. 2.为什么土地制度重要？为什么土地制度重要？ 因为土地是稀缺的资源，土地制度决定了稀缺的资源如何分配和利用 3. 3.3. 3.土地所有制：土地所有制：土地所有制是指在一定社会生产方式下，由国家确认的土地所有权归属的 制度。土地所有制是生产资料所有制的重要组成部分，是土地制度的核心和基础。 中国实行土地的社会主义公有制， 即全民所有制和劳动群众集体所有制； 当前中国土地所有 制形式：城市土地国有制和农村土地集体所有制 3. 3.4. 4.中国农地制度中国农地制度的法律规定的法律规定 物权法： 第一百二十四条 农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、 统分结合的双层经 营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的 土地，依法实行土地承包经营制度。 第一百二十五条 土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地等享有占有、使用和收益 的权利。 第一百二十六条 耕地的承包期为三十年。前款规定的承包期届满，由土地承包经营权 人按照国家有关规定继续承包。 第一百二十七条 土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。 第一百二十八条 土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定， 有权将土地承包经营权采 取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。 第一百三十条 承包期内发包人不得调整承包地 因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形， 需要适当调整承包的耕地和草地的， 应当依照农村 土地承包法等法律规定办理。 第一百三十一条 承包期内发包人不得收回承包地。 第一百三十二条 承包地被征收的，土地承包经营权人有权获得相应补偿。 6 第一百三十三条 通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承 包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式 流转。 土地管理法： 第十条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员 会村民小组乡（镇）农民经营、管理。 第十二条 依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。 第十三条 依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护。 第十四条 农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营， 土地承包经营期限为 三十年。 在土地承包经营期限内， 对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的， 必须经村民会 议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民 政府农业行政主管部门批准。 土地承包法： 国家所有依法由农民集体使用的农村土地， 由使用该土地的农村集体经济组织、 村民委员会 或者村民小组发包。 第十三条 发包方享有下列权利： （一）发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地； （二）监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地； （三）制止承包方损害承包地和农业资源的行为； （四）法律、行政法规规定的其他权利。 第十四条 发包方承担下列义务： （一）维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同； （二）尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动； （三）依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务； （四）执行县、乡（镇）土地利用总体规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设； （五）法律、行政法规规定的其他义务。 第十五条 家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。 第十六条 承包方享有下列权利： （一）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生 产经营和处置产品； （二）承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿； （三）法律、行政法规规定的其他权利。 第十七条 承包方承担下列义务： （一）维持土地的农业用途，不得用于非农建设； （二）依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害； （三）法律、行政法规规定的其他义务。 3. 3.5. 5.不同的土地所有制：不同的土地所有制： 私人所有 国家（省、市）所有 土地共有制（集体所有、俱乐部所有） 敞开进入（无主之地） 7 各个国家： 英国：国王所有、私人永业权（租业权） 美国：私人所有（59%） ，联邦所有（32%） ，州政府所有（7%） ，印第安保留地（2%） 日本：国家所有（23.7%） ，公共所有（地方政府公共团体） （5.6%） ，私人所有（60.7%） 新加坡：国有土地（土地管理部门，53%） 、公有土地（其他公共部门和宗教团体等，27%） 、 私有土地（20%） 中国：土地公有制=国家所有+集体所有 3. 3.6. 6. 土地调整原因的解释土地调整原因的解释 国家主导： 村干部主导：实施“两田制” 、控制资源以强化村庄治理、提高土地利用效率、寻租 村庄集体决策假说：社区成员权（周其仁，刘守英，1988） 、风险分担与社会保障机制 执行“延长承包期 15 年不变”政策，占 21人口变化引起土地占有不均，占 16； 实行“两田制”，搞规模经营，占 13 ； 原定承包期到期，占 12； 土地征占，占 11；地块过于分散，占 11 3. 3.7. 7.特征小结特征小结 土地承包方在农用地使用上拥有比较完整的土地产权(使用权、收益权、转让权)，土地承包 权是用益物权 土地调整的可能性进一步降低 村庄的土地制度安排存在较大差异 妇女土地权益得到了法律条文方面的保障，但是在实际操作过程中仍然缺乏保障 3. 3.8. 8.私有化与国有化考虑（三种制度） ：私有化与国有化考虑（三种制度） ： 私：农民增收、贫困缓减、规模经营、劳动力外出流动与非农就业、农民地权缺乏保障 国：土地保障、粮食安全、失地农民与社会稳定丧失、不平等 理由： 国有永佃： 对抗村干部的肆意妄为， 侵犯农民土地权利， 比如随意土地调整， 强收三提五统， 回收农户土地（两田制） 私有制：对抗村干部和国家对农户土地权利的侵犯：宪政诉求 集体所有，家庭经营：防止私有化可能导致的极端贫困和社会两级分化出现，同时不增加地 方政府侵犯农民权利的可能性 3 3. .9. 9. 中国农地制度的现状中国农地制度的现状： 土地承包经营权物权化，更加稳定而有保障；存在土地调整；村庄之间的土地制度安排存在 很大差异；农地非农化的权利和收益不归农户 3. 3.10.10.所有制的讨论：所有制的讨论：出发点都自称是为了保护农户的利益；对中国现实的理解不同；观点的 对立更多来自现实与理想之间的冲突 8 4.土地产权 产权是一种通过社会强制实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利 4.14.1 产权的三组核心权利产权的三组核心权利 使用权（农地利用与否的权利、农地非农化与否的权利、非农使用的权利） 收益权（对应的土地使用权行使之后产生的收益如何分配，由谁决定） 转让权 （是否以及在何种约束下可以将使用权的一部分或全部让渡、 签订契约并获取让渡后 的收益，如租赁、抵押、买卖等） 4.24.2 如何理解产权的三个维度如何理解产权的三个维度 广度 持续期限 强度是理解产权理论的关键 4.34.3 产权强度产权强度（保护产权）（保护产权） 产权保障需要成本：有法不依、执法不严、违法不究，这些都导致法律意义上的产权强度下 降 一般社会行动（降低执法成本） 比如农村土地租赁一般都不签订契约， 温州地区宅基地交易比较普遍， 中国人普遍的对国家 权威的认同 伦理与道德规范（民间法与正式法律之间的张力） 比如村民对公平正义的理解与法律规范之间的差异 （比如对集体所有制的理解， 村民的认知 与法律规范不同） 9 社会强制力量（包含公共服务的可得性与可及性问题，如执法）对产权的保护是一 视同仁，将所有的个体看成同质性的个体 在同一个社会中， 对相同产权的实际保障能力是因人而异的 （人的能力是异质性的） ， 同一个制度框架对不同人的效果不同 不同等级官员、村干部与普通百姓；富豪、中等收入与贫困人口；精英、强人、能人、普通 百姓与弱势群体；男性与女性；受教育程度不同群体 4.44.4 四种产权制度框架四种产权制度框架 私人产权 敞开进入产权（公共产权） 俱乐部产权（对一部分人群开放） 国家产权 公共产权：资源使用的收益归个人，资源使用的成本和带来的后果由所有人分摊 产权对于任何个人或者集团都是不重要的，没有人拥有对其他个人和集团的排他性的产权。 当排他性功能缺乏时，对于任何个人而言投资于土壤保持或其他的长期性投资激励都不存 在，资源的质量将逐渐下降。 公地悲剧 公地悲剧及其解决办法 囚犯博弈 (Prisoners Dilemma, PD)(Dawes, 1973)：个人理性与集体理性存在根本性冲突 集体行动的逻辑(Olson, 1965)：在一定条件下，个人理性可能与集体理性一致 小集团 选择性激励 怪兽(Leviathan)模式：国家控制和大政府 私有化：将全部公共资源私有化 4.5 4.5 财产权利的历史地位财产权利的历史地位 “即使是强大的权力，只要未经财产所有人的同意，就无权剥夺任何人的任何财产以为 任何国家的最高权力或说立法权力， 能随心所欲地专断地处分他人所有的财产， 或肆意取走 其中的任何部分，这是错误的想法（II，138） 。”1他想要论证，违反这一义务，将构成对 10 政权的暴力甚至是革命性反抗的正当理由：“一旦立法者想要夺走、甚至毁坏人们的财产 权他们就把自己置于与人民的战争状态，人民因此就无需再予服从，而只有寻求上帝给 予人们抵抗强暴的共同庇护。”（II，222） （洛克，政府论） 生命、 自由和财产权利是人类的天赋权利没有财产， 就没有自由财产权即人权 （洛克， 政府论） 1215， 自由大宪章 ，被征税人不同意就不能征税 美国独立宣言，生命权、自由权和追求幸福的权利 私有财产神圣不可侵犯，1789，法国大革命， 人权和公民权宣言 ，人权包括自由、财产、 安全和反抗压迫 4.64.6 产权概念的扩展产权概念的扩展 产权(property rights) （1）绝对的权利和相对的权利 （2）权利、道德、正义和法律(right-rights) （3）权利束(rights or a set of rights) 使