徐勇高秉雄地方政府学最新课件

教学目的：地方政府学的教学目的主要是帮助学生从理论上系统掌握地方政府学的基本理论、基本范畴和基本知识,从而对中西不同背景下的地方政府组织形式、职能和结构以及地方治理的方式方法系统、完整的理解和把握,进而培养和提高学生对地方公共事务管理的理论水平和政策水平。培养学生从事省、市、县或乡镇政府相关行政管理工作或其他相关企事业单位部门工作的能力,发展学生参与地方政府管理的基本能力。地方政府学第一章 绪论一、地方政府的界定 二、地方政府的定义 三、地方政府单位的组成四、地方政府的地位 一、地方政府的界定一般而言，地方政府是由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些公共事务而设置的政府单位。需理解三点：1、中央政府设置非全国性政府 2、部分事物非全部 3、政府单位非行政机关 二、地方政府的定义地方政府不是从来就有的，它是历史的产物，是随着国家、政府、中央政府的产生而产生的，它是国家政治体系的一部分。 （一）国家、政府的起源阶级论：1、自然主义；2、契约论；3、社会分工论 “国家是社会在一定发展阶段上的产物，国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在秩序的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。” （二）中央政府中央政府是一个国家内总揽国家统治权，代表国家行使职权、处理政务的最高机关。 主要有三种形式：（1）以英国为代表的内阁制。 （2）以美国为代表的总统制。 （3）以法国为代表的半总统制。特征：（1）中央政府具有主权性； （2）中央政府有掌握国家国防事务的权力；（3）中央政府掌握财政权； （4）中央政府具有最高决策权。 （三）地方政府的特点与中央政府相比，地方政府有如下三个特点：1、职能的双重性，执行与领导；2、管理的社会性，层级越低越明显；3、权力的非主权性，受范围与层级限制。（四）国家制度与地方政府国家制度是确立一国阶级统治关系的基本制度。它包含国体、政体和国家结构形式三方面的内容。决定了整个政治体系是如何运行的，作为政治体系的一部分，地方政府当然会受其影响。1、国体决定地方政府的性质2、政体决定地方政府的构成方式政府单位内容3、国家结构形式决定地方与国家的关系 国家结构形式：是指国家整体与组成部分、地方与中央之间的关系，分为单一制和复合制。 单一制：全国只有一个宪法，一个中央政府，按行政区域设置的行政单位或自治单位，受中央政府统一领导，地方单位不能成为主权单位，没有脱离中央而独立的权力。结论：地方政府是全国政府的分支 复合制：是由若干具有相对主权的政治单位组成的统一的联盟国家。其待征是：(1)全国政府是一个主权单位；(2)成员单位作为一个相对主权单位；(3)全国政府和成员单位通过宪法将彼此权限三类。结论：地方政府是成员单位的分支，与全国政府没有直接关系。三、行政组织视角中的地方政府(一）政府组织形态：从分封制到官僚制地域性政府的发展： 方国、封国地方政府 相对主权无主权 真正意义上的地方政府产生的同时，政府组织形态由分封制转变成了官僚制。官僚制的组织形态使得地方政府与早期地域性政府区别开来。（二）分封制与官僚制：1、军政权力：分封制土地归受封者使用，总揽军权、政权； 官僚制官僚是代理人，掌握行政权。 2、人事权力：分封制世袭罔替；官僚制君主任命非世袭。3、收入：分封制受封者收入为封地内所有收益，官僚制官员食国家俸禄 4、与君主关系：受封者效忠于上级宗主，官僚制官员效忠君主结论 ：分封制：国中有国，君主无法对国家实施统一管理； 官僚制：君主通过任免的官吏对国家进行直接管理。 4、 地方政府的定位（一）国家结构体系的下移（二）中央或州政府的创造物（三）执行机构 （四）自主机构 五、地方政府的存在价值（1）管理方便。 （2）提供有效服务。 （3）是民主政治体制的突出特征。讨论：台湾的定位 地方政府？ 州？联邦？熟悉名词：国体 政体 国家结构形式 主权 分封制 官僚制 第二章 地方政府的产生与演进一、早期的地域性政府；二、地方政府产生的历史背景三、封建时代的地方政府；四、中国近现代以来的地方政府五、新中国的地方政府 ；六、地方政府发展变化的特点第一节 早期的地域性政府一、国家和政府的产生与演变（一）国家的形成大禹治水之后，夏启创立了中国历史上第一个王朝。涂山大会 会稽诛风国家形成的标志：公共权力与地域治理国家是由一定地域、人口和统治权构成的政治共同体，它的核心和实质是政治统治权。国家最初是由家庭及扩大了的地域共同体构成。国家是社会在一定发展阶段上的产物。国家的特点：一是国家按地域划分居民，国家的范围比氏族广阔得多。二是公共权力的设立。这种公共权力是由具有强制性的机构组成的，执掌这一公共权力的人是国家的统治者。国家的本质是阶级的工具。国家的职能是实现阶级的政治统治和进行社会的公共管理，实现国家职能的过程，便是国家通过对社会的职能实现政治统治。国家对社会的治理必须依托一定的组织机构，由此产生了政府。政府是行使国家权力的机关。政府是为了行使国家权力，履行国家职能，由专门从事治理活动的人和机构组成的制度化的政治组织。政府作为行使国家权力的机关，与国家的情况密切有关。国家的职能决定了政府的职能。地方政府的设置、权限、职能与国家的状况和目的密切相关。二、东方早期的地域性政府埃及 州成为埃及早期国家的地域性政府，有一定的自主性地位。两河流域 巴比伦王国 亚述帝国 行省成为一级相对稳定的地域性政府。印度河和恒河 BC3世纪，孔雀王朝的阿育王建立孔雀大帝国。地方的最基层组织是村社，由村长管理。夏朝的方国 公元前2050-前1600特点：1、方国与王朝关系已由氏族组织之间的自由组合关系演变为臣服关系。2、方国实质上还是建立在血缘关系基础上的地域性组织。 3、权利义务，权力固有，定期朝贡 4、国家结构松散。商代的方国与封国并立的封国 对血亲“赐土授民” 形成一种新的地域性政治实体，史称“封国”。形成了方国与封国并存的国家结构形态。 1、目的，以分封血亲的方式来达到拱卫王廷的作用； 2、权力来源，王朝授予，保持相对独立处置权； 3、对王朝义务，朝贡之外，需要服从商王朝对封国军队的调动，帮助天子实现征伐。 为什么不自己治理？ 西周的封国采邑制1、诸侯等级爵制。封国被分为公、侯、伯、子、男五等及附庸。 2、多级分封。王室封国卿大夫士 商一层 3、分封制的分配方式宗法制 宗法制是由氏族社会父系家长制演变而来的家国一体的嫡长子继承制，核心是：大宗承位，小宗分封。影响各王朝。 诸侯的爵位等级等级 爵位 法定面积 举例：一、公国 50平方公里 齐、鲁 二、侯国 35平方公里 晋 三、伯国 35平方公里 申 四、子国 25平方公里 黄、罗、祝、邾 五、男国 25平方公里 许 六、附庸 不足25平方公里 萧春秋战国时期 委派官员代自己管理，形成地域性政治实体，即“县”。正式的地方政府由此而发端。三、 西方早期的地域性政府古希腊，城邦国家， 二百多个城邦，最著名的是雅典和斯巴达。1、雅典： 正如恩格斯所说：“雅典人国家的产生乃是一般国家形成的一种非常典型的例子”。全国分100个自治区称德谟，公民选出区长及30法官，德莫大会是德莫的最高权力机关。10个德莫构成一个地区部落每个地区部落选出50名代表组成雅典议事会，作为全国人民大会的执行机关，管理全国事务。公民大会和议事会具有中央政府的性质，在它之下的地区部落和德谟是地域性政治实体。斯巴达 军事共产主义制度，未能形成严格意义的政府体系。 2、古埃及前王朝 由许多村社联合组成的州，是最初形成国家的雏型。每个州有自己的图腾和州神，有自己的军队和代表州的旗帜。全埃及40个州的州长职位世袭，每个州就是一个小王国。早期国家具有下列特点：一是国家的范围较小，人口较少；二是国家事务十分简单；三是国家统治范围和人口经常变化；四是还保留着很强的血缘关系。还未形成严格意义上的地方政府。3、分封体制下的地域性政府 大约公元481年法兰克王国的建立，西方开始进入封建社会。实行分封采邑制，以土地的层级分封为前提形成了从国王直到骑士的等级制。 东西方早期地域性政府的特点1、方国：权力固有，已是国家但结构松散。2、封国：封土授民，权源于王朝，国家结构严密化。 3、分封采邑制：层层分封与宗法制结合形成较严密国家结构。4、西方早期地域性政府 西方早期的国家形态是由氏族部落联盟演变形成奴隶制民主制。中世纪后与西周的分封采邑制同。从国家形成之初东西方就走上了不同的路径。5、东西方早期的地域性政府有一个共同特征，就是都拥有对管辖地域范围内的事务的独立处置权，国家政府不予干涉。这也是早期地域性政府与真正意义上的地方政府的区别所在第二节 传统国家的地方政府 一、传统国家的特点及地方政府的产生传统国家的特点：第一，土地为地主阶级所占用第二，政治权力支配着财富第三，国家统治的地域范围和人口大大扩展。第四，由于自给自足的自然经济及交通、信息的限制，地方的封闭性较强，并形成不同的地域组织实体。二、亚洲传统国家的地方政府（一）中国井田制 王立群读史记秦始皇 商鞅变法_中国真正意义上的地方政府是萌于春秋，生于战国，全面推行于秦朝。背景： 1、铁器的使用和牛耕的推广，生产力水平提高,劳有余力； 2、开垦私田，实力增长，对抗中央，拒不交税，井田制瓦解； 3、土地私有，兼并其他诸侯，不再分封，设郡县（保存实力）。 井田制是我国奴隶社会的土地国有制度，西周时盛行。那时，道路和渠道纵横交错，把土地分隔成方块，形状像“井”字，因此称做“井田”。井田属周王所有，分配给奴隶主使用。奴隶主不得买卖和转让井田，还要交一定的贡赋。奴隶主强迫奴隶集体耕种井田，无偿占有奴隶的劳动成果。秦至清的地方政府秦初分封与郡县之争 分封：优点，以血亲拱卫中央；利于多民族大国的形成与治理。 缺点，军权政权财权统一，人事独立，易造成割据。郡县，军政分离，财权统一，人事统一。（一）县 秦-清县始终作为一级行政组织保留至今，表现出了超高的稳定性其稳定性表现在三个方面：一是建制稳定,数量波动不大；二是机构稳定，官员组织变动不大；三是名称变化不大。 （二）县以上地方政府 可以分为两个时期：第一个时期是秦朝至隋初，地方政府层级由郡、县二级制转变为州、郡、县三级制。汉州第二个时期是隋朝至清朝，大体上以府州领县，但在府州之上又有上级地方政府，名目历代各有不同，一朝之中也常有变更。 1、秦汉时期的郡县二级制到魏晋南北朝时期的州郡县三级制秦郡县二实 前106汉武帝设州（虚）、郡、县一虚二实 188东汉灵帝改州刺史为州牧，州变成了一级正式的地方政府，实三级。 魏晋南北朝承汉制州郡县三级2、隋唐时期的州（郡）县二级制到宋辽金的道州县三级制隋唐一虚二实 玄宗安禄山之变设方镇即道州县 宋以方镇割据为鉴虚道 一虚二实 3、元代的多级复合制到明清的省、州府、县三级制元灭辽、南宋，沿袭原制多级复合，开始设省，二三四五，三四为主。 省路府州县。最简单的则是二级制，如省路、省府或省州。 明朝设置布政使司为最高地方政府层级，取消五级制，改路为府，把州分成直隶州与府州两种，形成了布政使司府州县、布政使司府县和布政使司直隶州县三种构成方式清康熙皇帝又将明朝的15个省分拆为18省，雍正期间则进一步将明朝复式的三级、四级政区层次完全简化为单式的省府县三级制。传统中国的地方政府体系是适应巩固中央集权和国家统一建立起来的。特点其一是中央政府拥有绝对的权威，地方政府的权力是中央赋予的。地方政府的设置和废除都由中央决定。其二，皇帝通过官僚体制行使对地方的管辖权。地方各级官员均由皇帝录用和委派，以国家俸禄为生，对皇帝形成人身依附关系。其三，地方政府受中央政府委托行使部分政治统治和公共管理权力，但一般不干预社会经济生活。7世纪，阿拉伯帝国形成。哈里发下设维齐尔辅佐。九个行省，哈里发任命总督管理。1258年灭亡。14世纪，奥斯曼帝国，未能建立有效的地方政府体系。先后灭亡。日本 7世纪大化改新，中央政府设立神祗官管祭祀，太政官管行政，太政管下设8省。地方设国、郡、里三级行政。确立了天皇的集权统治。幕府政治。武士 三、欧洲传统国家的地方政府481年，萨利安人克洛维建立法兰克王国，开始是过着村社的生活。标志着中世纪的封建时代开始。5-9世纪，法兰克王国国王未能对整个国家实行有效的管理。村社制度遭到破坏。形成以土地分封为基础的等级领主制，封建庄园成为国家的最基本单位。实行封建领主制或采邑制。10世纪，国王向中央集权制转变。14世纪，产生了严格意义的地方政府。16世纪波旁王朝建立，标志着绝对君主专制的中央集权体制的确立，形成了以巴黎为首都的全国行政体系。分省、区两级。法国地方政府体系产生，是一种单一行政化的地方政府。英国也经历了采邑领主治理阶段。1066年，诺曼底王朝建立，威廉建立封建制度。保留了34个郡的地方建制。法律成为国家统一的力量。13世纪，自由大宪章，专制的君主政体变为立宪的君主政体。地方自治体制产生。意大利，城市公社高度自治，城市自治体制西方各国真正地消除地方封建割据，真正建立起统一的中央集权制的民族国家，使国家机器完备起来，是在资产阶级民主革命胜利以后实现的。第三节 近现代国家的地方政府一、近现代国家的特点第一、 国家统治的边界明晰化第二、 有了对民族国家的认同第三、 国家主权归之于民第四、 国家与政府的分离第五、 国家为了在领土内行使主权，需要设立行政管理机构第六、 近现代以来，社会生产和生活日益复杂化，国家的职能日益增多。二、西方国家地方政府的转变近现代意义的西方通常指西欧、美国及日本等发达的资本主义国家。特点是一是经济发达、特别是市场经济发展的历史较长也较为完善；二是实行民主政治制度，一般实行两党或多党政治；三是法律制度完善，实行了依法治国，是法治国家。英国的地方政府具有突出的地方自治的特点。法国是西欧封建专制制度最完备，同时也是资本主义产生最早的国家之一。十八世纪末，中央通过其代理人独揽地方政府大权，主要地方事务都由中央及其代理人决定和执行，地方没有自治权或自治权很小。到了20世纪，弊端凸显。1982年，开始下放权力给地方政府。增加地方政府的自主性。美国是最典型的联邦制国家。在联邦制框架下，美国的地方政府包括州以下的县、乡镇等层次，州以下还有许多独立的城市政府。联邦制确立了联邦高于州的地位，同时肯定了联邦与州的分权原则。根据联邦制度，州并不是一级地方政府，而是统一的联邦国家的成员单位。州对地方政府的管理是其法定的专有权力。州以下的政府才被称为地方政府。州与其下级地方政府的关系具有单一制的特点。美国地方政府素有自治的传统，在单一制的框架内，地方政府也有一定的自治权。县是美国州以下的最普遍、最稳定的地方行政建制。还有大量的城市自治体。县主要是州的行政管理单位，不具有法人资格；市是地方自治团体，具有法人资格，享有较大的自治权。日本近代地方政府体制形成于1889年明治宪法前后。明治时代的地方行政区域划分为三级。二战前，日本虽然实行地方自治体制，但流于形式，二战后，美国占领当局对日本的地方政府体制进行改革。各级地方政府都作为地方公共团体而存在，享有法律规定的自治权，同时接受中央政府的控制和监督。三、发展中国家地方政府的建构发展中国家是指广泛分布于亚洲、非洲、拉丁美洲的经济欠发达的国家。这些国家的共同特点是：一是成为现代国家之前，大都经历了一个殖民地时代。二是经济社会发展较落后。三是由于经济社会发展落后，传统社会形态的许多因素延续下降，部落、宗教等传统因素对政治发展有重要影响。印度 联邦制国家，行政区划体制由邦（直辖区）、县、区、村组成。联邦政府与邦政府实行分权制。最有特色的是县、区、村三级的“潘查亚特”制。形成了潘查亚特自治体制。非洲 最主要的是部族的影响。部族意识远远高于国家意识。许多国家除了中央政府外，未能建构起一个相对完备的地方政府体系。非洲许多国家叛乱和内战不断。还有些国家独立后建立了中央集权体制，形成了完备的地方政府体系。如坦桑尼亚，省、县、区、村南美洲 巴西 联邦制 地方政府有州、市两级。联邦除了特殊情形外，不得干预州事务。州政府按照三权分立的原则成立。南美洲一些国家，民选的政府为军人政府所替代，形成拉美化的状况。第四节 近现代中国的地方政府一、中华人民共和国成立以前 帝制时期的中国的地方政府一直是行政体地方政府，是上级政府的下级行政机关。在地方政府体系中不仅不存在代表地方居民利益行使权力的代议机关，也不存在能反映当地居民意愿以备咨询的机关。（一）北京政府时期晚清 清预备立宪，中央设资政院为，各省设立咨议局为民意机关，它们议决的事项，均要由督抚批消后才能生效，督抚有权责令咨议局重议，并有权召开、中止和解散咨议局会议。实际上只是一个咨询机关而已。 区划建制未变。民国 民国时期1913年以前，各省基本上采取军政、民政合并管理的办法，名称叫“都督府”。袁世凯窃取政权以后，颁布划一令，地方行政机构的各级组织与名称，才开始逐步统一起来。主要采用省、道、县三级管理体制。各省都督府代表会议不过是一种松散的联盟，实际上是各自为政。也就是历史上的军阀割据时代，出现了新的行政建制类型市。 中国历史政区夏商周：分封制 春秋战国：县、郡的出现 秦：郡县制 汉：刺史部（州）、郡、县隋：州（郡）县二级制 唐：郡的消失道、府的出现 宋：路 元：行省 明：布政司民国：市 北京政府仿效西方“三权分立”模式设置的地方机构，在当时的军阀混战形势下，纯属一种形式，而且时存时废，根本不起作用，地方政府的实权完全掌握在地方军阀及其部下手中。（二）南京政府时期1927北伐，随后定都南京。1937年，南京国民政府被迫在各省成立临时参议会作为咨议机关。抗战胜利后，临时参议会1946年被民选的参议会代替。参议会是省的立法、议决机关。民国时期地方政府体制的发展，出现一个重大的变化，即“市”与“乡”、“镇”的设置形成基层城乡分治的格局。二、中华人民共和国成立以后（一）人民政府委员会时期新中国地方政府的法理解构建国初我国地方政府的发展状况1、共同纲领第一次对新中国成立后的地方政府的权力来源、职权划分、组织原则和领导体制做出了规定，标志着我国地方政府的开始建构。其主要内容包括：（1）权力来源。主权在民，人民人大、政府 （2）组织原则。民主集中制：少数服从多数，下级服从上级，地方服从中央；政府服从人大；人大服从人民（3）领导体制。分离制或者说多元制的领导体制；（4）职权范围。地方政府的职权范围由中央政府以法令的形式划分；（5）特殊类型地方政府法理基础。民族区域自治。2、1954年9月20日，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议通过了中华人民共和国宪法，它是中国历史上第一部社会主义性质的宪法。创新：（1）我国地方政府体制结构在层级上三级制为主体，类型上以一般地方政府为主，民族自治地方政府为补充。赋予了民族自治地方以地方立法权。（2）任期 职权 （3） 地方政府的正式法律文件-地方组织法总评：这一时期初步建立起了我国地方政府法理基础。但存在着明显的不足之处：首先，只把地方立法权赋予民族自治地方，未赋予一般地方人大。 其次，设立全国人大常委会，但地方人大也没有常务工作机构。 再次，1954年宪法取消了共同纲领关于中央应对中央与地方职权作出法律划分的规定。 （二）人民委员会时期54-78我国地方政府的发展状况54-66无变化，66都虚化 条款 结构都开倒车 （三）革命委员会时期1966年文革，革命委员会是唯一的地方权力机关。倒退为一种行政体地方政府，不存在反映民意的咨议机关。地方各级人大会议66-77从未举行。75宪法倒退，78宪法复原(1)75年宪法关于地方政府的规定出现了倒退 首先，在条款上，对地方各级人大和革委会的规定，由14条减为3条。对民族区域自治方面的规定也由6条减至1条。 其次，在内容规定上，出现了政治结构上的倒退。革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。 1975年宪法对地方政府规定上的变化，诸如机构合并、职权削减等都破坏了原有的民主与法治，削弱了地方政府运行的法理基础，而地方政府职权上的法理缺失就为中央的集权与“人治”式管理留下了空间。 1978年宪法虽较之1975年宪法有发展，但并没有对1954年宪法中对于地方政府的界定有所超越。三、改革开放以来的变化改革开放后我国地方政府的发展状况1、法制健全化确认54宪法地方结构，权力来源、组织原则、领导体制、体制结构、职权、特殊类型地方政府。 2、创新：1、79地方组织法；2、内部领导体制首长负责制；3、国家结构形式特别行政区制度；4、地方人大设常委会赋予地方立法权（民族地区54宪法就有了）； 特殊类型地方政府法理基础民族区域自治法、香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法；地方行政区划的设置和变更权限作出了具体规定，1982年宪法规定：省级行政区设置权、建制审批权属于全国人民代表大会，省级行政区域划分权属于国务院，乡镇的建置和区域划分权相应地属于省、自治区、直辖市人民政府。另，国务院规定，县、市行政区划变更由国务院审批。中国地方政府： 法理基础：以1982年宪法为总纲，以地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、民族区域自治法、香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法为主体的地方政府运行基础。 1权力来源。人民是我国地方政府权力的根本来源。2组织原则。民主集中制。3领导体制。分离制或者说多元制的领导体制4职权范围。地方政府的职权范围由中央政府划分 5层级结构。以四级制为主方6特殊类型地方政府。民族区域自治地方，特别行政区地方7内部领导体制。行政首长负责制8在地方人大方面，是地方国家权力机关。县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会”，省级人大和较大市人大有立法权 9行政区设置变更权。对地方行政区划的设置和变更权限作出了具体规定。地方政府发展及变化特点发展：地域型城镇型特殊型1、地方政府设置的首要条件是满足政治上的需要。 2、地方政府建构之后国家总是力求保持其相对稳定。 3、地方政府演变过程呈现出渐进性变化。思考题：1、分封制与郡县制的区别 辩论 郡县与分封之争 或辩或演2、中国地方政府的发展经历了怎样的路径依赖？大工程？地理？地理农业 自给自足不集权则散始皇集权学习（儒一统）、协作（帝王地位）第三章 地方政府的类型一、地方政府的类型划分 二、按设置目的分类的地方政府 三、按地方制度分类的地方政府四、按行政层级分类的地方政府第一节 地方政府的类型划分一、划分地方政府类型的意义前言：地方政府体制 回顾 地方政府体制简称地方政体。指依照各国行政区划设立的地方各级政府的职能、机构、类型、组织形式等一系列制度。 主要涉及地方政府如何构建和如何运行的问题。（一）地方政府职能 地方政府职能是达成地方政体的首要内容。指的是地方政府管理地方国家、社会公共事务的职责和功能。具体包括干什么，怎么干的问题。 （二）地方政府构成 地方政府的构成是地方政府体制的主要内容。地方政府机构是各级地方政府行使职能的主体，地方政府职能主要是通过地方政府机构来表现（三）地方政府的权力地方政府职能的履行需要相应的权力配备，地方政府权力由哪几部分构成，权力来源如何，不同配置产生什么不同的后果。（四）地方政府类型 地方政府体制的一个重要内容还包括地方政府类型。地方政府类型不同，表现方式有别，承担和履行的职能及其方式就有所不同。 （五）地方政府组织形态地方政府组织形态是地方政体的不可缺少的内容。一级政府内部一般是官僚制，跨层级则不一定是层级节制体系。二、 地方政府类型划分的方法1.地方政府类型的划分，无疑也可因需要和目的的不同，而有多种划分的方法： 2.从历史角度考察分为：古代、近代、现代地方政府；3.从地方政府管辖的地域、居民规模出发分为：大、中、小地方政府；4.从社会制度角度分：奴隶、封建、资本主义与社会主义国家地方地方政府。5.此外以层级、目的等均有不同分类。影响地方政府体制的因素主要有： 第一，设置目的不同。 第二，地方制度。即处理中央与地方关系的制度，反应地方政府在国家政治体系中的地位。 第三，在行政层级中所居的位置。 一地方政府依不同标准归入不同类型。按设置目的分类的地方政府按设置目的划分的地方政府也分为四个类型；一般地域型地方政府； 市镇型地方政府； 民族区域型地方政府； 特殊型地方政府。（一）一般地域型地方政府基于按地域进行管理的一般需要组成的国家结构单元所设置的政府。它是地方政府中的主导类型。特征： 第一， 纯粹出于地域治理的需要设置。第二， 所辖包括城镇和乡村地区。第三， 设置无特殊要求。 我国的省、县、乡政府即是一般地域型政府。 省 （23） 县 （1463） 乡 （14119） （二）城镇型的地方政府国家基于市镇地区专门管理的需要组成的国家结构单元所设旨的政府，称为城镇型地方政府。在我国主要指市、市辖区和镇。市； 井； 城； 镇； 1、设置出于两方面考虑：第一，非农业居民为主，生活高度社会化，差生了不同于农业自然经济的公共管理需求。 第二，经济发展，在国家中的地位日益重要，影响扩大，需加强管理。2、设置标准。设置城镇政府大都包括两个因素：要有一定数量的城镇居民，具体数量或人口密度； 城镇本身具有某种重要的地位，政治、经济、文化。 3、我国现行市镇设置的人口标准（1）设立镇的标准链接我国现行建镇标准.doc（2）设立县级市的标准链接设立县级市的标准.doc（3）设立地级市的标准链接设立地级市的标准.doc（4）设立直辖市的标准：区位、人口、经济4、数量：2006年，直辖市（4）、地级市（283）、县级市（369）、镇（19369）（三）民族区域型地方政府多民族单一制国家为解决少数民族问题，在民族聚居区域组成的国家结构单元中，设置并赋予一定自主权的政府，称为民族区域型地方政府。 1、目的：落实国家民族政策，维护少数民族权益，促进少数民族发展，增进民族团结，保持社会稳定和国家统一。 2、标准：民族构成比例。3、2006年为止，中国民族区域型地方政府数量：内蒙民族区域自治由来.flv自治区（5）； 自治州（30）；自治县（120，包括3个自治旗）（四）特殊型地方政府 国家基于各种特定政治需要或行政需要，设置的少量各式各样的国家结构单元，为此所设置的政府，总称为特殊型地方政府。 1、这类地方政府通常有如下特点：第一，有特定的设置目的； 第二，一国同一时间里，数量总是很少的； 第三，存在时间相对较短，设置的原因消失，就可能被其他类型地方政府取代。 第四，通常在体制都有某种特殊安排。 2、特殊型地方政府设置的具体目的，一般有两种： 第一，基于政治上的考虑。与中央政府关系或政治体制上特殊，或者兼有之。 第二，主要基于行政管理上的考虑。大都基于某种经济上的原因。 此外，在美国还存在为管理某一单项职能而设的特殊型地方政府。3、民族自治区与特别行政区的异同点：共同点：第一，都享有自治权。第二，与中央都是地方与中央的关系。不同点：第一， 二者设置目的不同。第二， 地方制度、自治程度不同。第三， 社会制度不同。第二节 按地方制度分类的地方政府一、地方制度的类型地方制度指处理一个国家的中央与地方政治、行政关系的制度安排。反映地方政府在国家政治体系中的地位，地方政府作为一个独立法人的程度。 按照地方制度的不同，地方政府可分为三类：行政体地方政府、自治体地方政府和混合体地方政府。二、行政体地方政府行政体地方政府是完全由中央政府或上级政府任命产生，完全隶属于中央政府，服从其指挥，对其负责的地方政府。 1、基本特征是：第一，是中央和上级政府的下级行政机关，没有独立的法人资格。第二，没有代表当地公民利益的代议机关，实质上是集政治统治权、行政管理权于一身的实体。 第三，行政体地方政府的权限来源于中央，不确定，易走极端。 2、行政体地方政府的优点主要表现在：第一，政令统一，行政效率高，有助于增进国家的统一和政治统治。 第二，中央政府能从大局出发，全面统筹，克服地方保护主义。 第三，地方事务由中央政府的代表主持、全国政策统一，同一方式施行于全国，避免畸轻畸重，发展不均衡。 3、行政体地方政府的弊病主要为：第一，广大居民被排除在外，不符合政治民主原则。第二，各地的情况有关异，整齐划一政策难收到实效。 第三，天高皇帝远，易受地方官员蒙蔽。 第四，地方正常积极性无从发挥。 4、行政体地方政府的存在情形及表现：存在：典型,传统中央集权制国家中国仍维持传统中央集权制的国家沙特地方自治国家部分高层地方挪威 联邦制国家中直属联邦地区的政府加拿大西北地区和育空地区表现： 一般国家越大、社会发展水平越高，其弊病表现越突出。反之，则易显示出其某些优点。 总体上章，已不适合现代社会的需要，因而很少存在，仍然采用的国家，也都采取了相应的改善措施，如成立一个反映当地居民意志的咨议机构。 三、自治体地方政府 地方政府由本地域居民选举产生，只对当地居民负责，在国家宪法和法律的范围内，它拥有大小不等、程度不同的地方自治权。 1、基本特征：第一，权力依法由当地居民授予。 第二，是拥有独立法人资格的公共团体。 第三，同中央及上级政府不存在直接的上下命令与服从关系。 第四，地方自治体制是公共权力在政治层面上的纵向分权。 2、优点：(1) 增进地方政治民主，保障自由，能有效地监督政府的行为。(2)能更好地发挥地方的积极性，从实际出发，办好本地的各项事务。 (3) 经费由地方自筹资金解决，其使用效果居民最易切身体受，利于对政府费用使用的监督。3、弊端：第一，中央政令难以得到完全贯彻。 其二，容易造成保护主义，增加了地方政府之间的矛盾等等。 其三，由于资源不同，容易造成区域发展不平衡。 四、混合体地方政府（民主集中制）产生过程与自治体同，行政机关与上级关系与行政体同，故称混合体地方政府。1、基本特征是： 其一，地方存在代议机构，并由代议机构选出执行机关和行政机关。其二，行政集权，地方行政机关是中央和上级行政机关在当地的代表，是它们的下级机关。其三，政治分权，各级权力机关非上下隶属关系，只存在法律监督和指导关系。2优点：其一，它有政治上的分权，既体现全局利益，又体现地方利益，兼顾两个积极性。其二，它有行政上的集权，保证执行上的高效。3、缺点：其一，大多取代行政体地方政府而创建，易出现地方行政体政府的弊端。 其二，缺乏成功的经验，特别是在地方国家权力机关的体制和职权行使方面需完善。第三节 按设置目的分类的地方政府一、行政区划的类型一般地域型地方政府按设置目的划分的地方政府也分为四个类型；一般地域型地方政府； 市镇型地方政府； 民族区域型地方政府； 特殊型地方政府。二、一般地域型地方政府基于按地域进行管理的一般需要组成的国家结构单元所设置的政府。它是地方政府中的主导类型。特征： 第四， 纯粹出于地域治理的需要设置。第五， 所辖包括城镇和乡村地区。第六， 第三，设置无特殊要求。 我国的省、县、乡政府即是一般地域型政府。 省 （23） 县 （1463） 乡 （14119）三、民族区域型地方政府多民族单一制国家为解决少数民族问题，在民族聚居区域组成的国家结构单元中，设置并赋予一定自主权的政府，称为民族区域型地方政府。 1、目的：落实国家民族政策，维护少数民族权益，促进少数民族发展，增进民族团结，保持社会稳定和国家统一。 2、标准：民族构成比例。3、2006年为止，中国民族区域型地方政府数量：内蒙民族区域自治由来.flv自治区（5）； 自治州（30）；自治县（120，包括3个自治旗）四、城镇型的地方政府国家基于市镇地区专门管理的需要组成的国家结构单元所设旨的政府，称为城镇型地方政府。在我国主要指市、市辖区和镇。市； 井； 城； 镇； 1、设置出于两方面考虑：第一，非农业居民为主，生活高度社会化，差生了不同于农业自然经济的公共管理需求。 第二，经济发展，在国家中的地位日益重要，影响扩大，需加强管理。2、设置标准。设置城镇政府大都包括两个因素：要有一定数量的城镇居民，具体数量或人口密度； 城镇本身具有某种重要的地位，政治、经济、文化。 3、我国现行市镇设置的人口标准（1）设立镇的标准链接我国现行建镇标准.doc（2）设立县级市的标准链接设立县级市的标准.doc（3）设立地级市的标准链接设立地级市的标准.doc（4）设立直辖市的标准：区位、人口、经济4、数量：2006年，直辖市（4）、地级市（283）、县级市（369）、镇（19369）五、特殊型地方政府 国家基于各种特定政治需要或行政需要，设置的少量各式各样的国家结构单元，为此所设置的政府，总称为特殊型地方政府。 1、这类地方政府通常有如下特点：第一，有特定的设置目的； 第二，一国同一时间里，数量总是很少的； 第三，存在时间相对较短，设置的原因消失，就可能被其他类型地方政府取代。 第四，通常在体制都有某种特殊安排。 2、特殊型地方政府设置的具体目的，一般有两种： 第一，基于政治上的考虑。与中央政府关系或政治体制上特殊，或者兼有之。 第二，主要基于行政管理上的考虑。大都基于某种经济上的原因。 此外，在美国还存在为管理某一单项职能而设的特殊型地方政府。3、民族自治区与特别行政区的异同点：共同点：第一，都享有自治权。第二，与中央都是地方与中央的关系。不同点：第一，二者设置目的不同。第二，地方制度、自治程度不同。第三，社会制度不同。第四节 按层级分类的地方政府一、层级的类型依照地方政府在行政层级中所居的位置对地方政府进行的类型划分。一般可作如下分类：(1)直接与地方居民发生关系的地方政府，称为基层地方政府。(2)直接与中央发生关系的地方政府，称为最高层级地力政府。(3)介于基层与最高层之间的地方政府，称为中间层级地方政府。二、高层地方政府最高层地方政府是指在国家结构体系中，位居中央政府之下，是最高层级的地方政府。1、特点：其一，设置特点。中央分支，地方上级，显示出明显的政治性。 其二，权限划分。既拥有中央政府赋予的较大的权限，又受中央政府的严厉控制。 其三，职能的履行。以间接方式为主。2、中国高层地方政府：省、自治区、直辖市、特别行政区。三、基层地方政府指对所辖地域承担直接管理与服务职责的地方政府最低层级，直接面向地方居民，是国家的政治基础。1、基层地方政府的特点： 从类型看，基层地方政府易采用自治体制。 从体制看，基层地方政府适立采用议行合一制。 从组织看，基层地方政府组织较简单，行政部门设置也不太多。 2、与其他层级相比，其承担的职能的特点是：(1)职能数量相对地要少；(2)内容同居民日常生活密切相关； (3) 性质多呈现社会管理的特性。 3、中国基层地方政府：乡（14119）、民族乡（1088）、镇（19369）。四、中层地方政府介于基层地方政府和最高层地方政府之间的地方政府。 1、特点： 第一，设置特点。中间层级地方政府的设置，更多出于管理上的需要。影响其设置的因素大致有：(1)国土面积的大小和人口的多少；(2)基层地方政府单位的数量；(3)有效管理可能达到的幅度；(4)国家的政治体制。 第二，设置发展变化持点。随着社会发展出现合并趋势，而减少了基层政府单位的设置数。 第三，其他方面的特点，具有介乎基层与最高层两者之间的性质。 思考题1、中国不同类型地方政府的区别。省县乡 市区镇 民族区域 特别行政区试举出中国目前“市”政府的类型？比较它们之间存在的差异？（1） 直辖市：直属中央政府管理的省级行政单位。直辖市与省辖市、地级市管辖区域相同，下辖：区，县，市（县级）。现时中国大陆有四个直辖市，分别为北京市、天津市、上海市和重庆市。（2） 副省级市：副省级市政府是指百万人口以上，在国民经济中占据重要地位、行政级别上享受副省级待遇的特大型城市。副省级市与一般城市的区别，主要体现为国民经济与社会发展计划方面，国务院和国家计委等主管部门将副省级市视为省一级计划单位。副省级市的市长与副省长同级。副省级市由中央机构编制委员会发文、中国国务院同意才能成为副省级市。（3） 计划单列市：收支直接与中央挂钩，由中央财政与地方财政两分，而无须上缴省级财政的城市。中国大陆目前一共有五个计划单列市：深圳 、宁波 、青岛 、大连 、厦门 。（4） 较大的市：“较大的市”是中国大陆的一种特殊的政区级别，虽然在中华人民共和国宪法和多部法律中都有涉及，但是始终没有统一的定义。“较大的市”是一个法律概念，是指除直辖市以外有立法权的城市，包括省会城市、特区城市和国务院特批的设区城市。（5） 省辖市：即为直接属于省级政府管辖的地方行政区，包括行政地位比省低半级的副省级城市和地级市。理论上的省辖市还包括省级政府直接管辖的县级市，但实际上按原有行政区划实行托管。目前在中国大陆，除海南以外，实际由省级政府管辖的县级市很少。（6） 地级市：理论上按照现行省、县、乡三级行政区划体系的划分，地级市（包括副省级城市）应为“准行政区划”，但实际上为省级一级行政区，其行政地位介于省与县之间的一种行政区划，属于地方政权。（7） 副地级市：没有明确定义，没有统一标准，实际上是省辖县级市；全国数量极少，如河南省的济源市、湖北省的仙桃市等。（8） 县级市：指行政地位与县、自治县相同的省辖城市,属于县级行政区单位.中国大陆自1980年代以来，随着工业化的发展，城市化的步伐较快，大多数“市”都以撤县设市的方式建立。 第四章 地方政府的权力第一节 地方政府的权力和权限一、权力和权限权力是主体基于对特定资源的支配而使客体服从并使客体的不服从丧失正当性的一种作用力。私人权力 公共权力即政治权利国家权力中央政府权力和地方政府权力国家权力属于权力范畴具有有限性属性。权限是指权力主体行使权力的范围。国家权限是指国家行使权力的范围，这种范围在现代国家是通过法律规定的。二、地方政府权限的特点地方政府权限涉及的法定范围是地方政府管辖的地域范围和地方政府管理的事务范围。地方政府行使权力时，不能超越法定的地域范围和事务范围。有以下特点：第一，地方政府权限由中央政府划定。第二，地方政府权限限于法定的地域范围。第三，地方政府权限限于社会公共事务中的部分事务。三、地方政府权力的内涵地方政府权力是指地方政府在所辖的行政区域内管理社会公共事务的权力。地方政府权力主要是在对本行政区域社会公共事务的管理方面行使，而且也并非是对本行政区域的行政机构全部社会公共事务行使权力。权力的大小同权限有关。权力的内涵是指权力的内容，而非权力行使的区域。地方政府在行政区域内管理社会公共事务的权力，包括三个方面的内容：一是应该如何治理本行政区域；二是如何实现本行政区域的治理；三是如何通过本行政区域社会公共事务的管理来完成这种治理。构成三种地方政府的权力：议决权、执行权和行政权。议决权是决定如何治理本行政区域的权力，即通过商议共同做出治理本行政区域决定的权力。执行权是如何实现本行政区域治理的权力，即在明确居民意愿与利益后，通过具体的行动，采取相应措施以实现这种意愿与利益的权力。行政权是对本行政区域社会公共事务的管理权力。第二节 地方政府权力的来源与设置一、地方政府权力的来源地方政府权力属于国家权力的组成部分。国家权力的来源 国家是社会在一定发展阶段上的产物。国家产生后，就设立了公共权力，以监狱、警察、军队等体现出来。地方政府权力的来源于生产力的发展、私有制、阶级和国家的产生，要从国家本身寻找答案。地方政府权力或者直接或者间接来自中央政府。行政体地方政府是中央政府或上级政府的下级机关。自治体地方政府是由本行政区域的全体居民组成法人社团，在宪法和法律规定的范围内，在国家监督下按照地方自治团体全体居民的意愿，通过选举而组织的地方自治机关。自治体地方政府同中央或上级政府之间不存在行政