突发事件应对与公共应急

突发事件应对与公共应急吴文英本讲导引2008年南方大雪灾的应对事件回放2008年1月10日，我国华中地区普降首场大雪，造成一些地方交通受阻、旅客滞留。但由于当时春运还没有正式开始，加上我国每年南方部分地区都会发生低温雨雪冰冻天气，但其持续时间较短、影响范围较小，同时限于当前的天气预报技术水平，对一周以后的天气难以作出肯定的预报。因此，在第一场低温雨雪冰冻天气出现之后，各级政府并未对后面可能出现的灾害作出足够估计。1月1821日，我国中东部大部地区出现了入冬以来范围最大、持续时间较长的雨雪天气过程，雨雪天气给交通运输带来极大不便，雪灾对春运的压力开始显现出来，国务院有关部门和地方政府开始采取相关应对措施。1月21日，国务院应急办发出关于做好防范应对强降雪天气的通知。国务院领导对中央气象台的滚动预报和预警多次作出批示，国务院应急办也先后发出9份紧急通知。但第一、第二场连续低温冰冻雨雪天气已经开始产生叠加效应，其影响已经超过自然灾害本身，各种次生、衍生灾害开始产生，表现在：（1）部分地区电力设施受到损害且修复困难，出现电力供应危机，这些地区开始大面积、长时间停电；（2）铁路、公路、航空运输告急，大规模旅客在交通枢纽滞留，或在途中受阻，交通拥堵局面急剧恶化；（3）南方省份的电厂发电用煤告急，越来越多地区的民众生活受到寒冷、停电、停水、食品供应紧张、房屋倒塌的影响。1月25日，部分地区出现第三轮降雪天气，湖南省郴州电网突然瘫痪，进一步加剧了紧张局势。27日下午，中央气象台将暴雪警报升级至红色警报。同日，国务院应急办随即发出关于进一步做好雨雪天气交通保障的紧急通知。此时，大规模全面动员、迎战冰雪灾害的抢险救灾行动才真正拉开序幕。我国公共应急法制的基本体系公共应急法制，指的是调整因突发公共事件的冲击而展开的危机管理过程中各种社会关系，包括国家机构间、国家与公民间、不同公民间关系的法律规范和法律原则的总和。我国当前的应急法律体系包括：第一，宪法上的紧急权制度。我国宪法上的紧急权制度包括决定并宣布战争状态的制度，及决定并宣布紧急状态的制度。另依突发事件应对法第69条规定，普通突发事件的应急管理不属于紧急状态。因此，我国宪法上的紧急权制度仅及于战争状态和足以引起平常宪法秩序改变的特别重大非战争危机，应对其他普通突发事件的法律和行为，不得突破平常的宪法秩序。第二，应急管理基本法。部分国家有一部或多部应急管理的基本法律，为应对各种突发事件提供了相对完整、统一的制度框架。之所以称为基本法，是因为：（1）其调整对象覆盖了全部或多数突发事件；（2）其调整范围贯穿应对这些突发事件的全部或多数阶段；（3）在法律适用上，这些法律居于一般法的地位。当前，我国的应急基本法指的就是2007年年底颁布实施的突发事件应对法。第三，应急管理单行法。单行性的应急管理法律广泛存在、数量众多，包括：（1）适用于某一种类突发事件的法律，即“一事一法”；（2）适用于应急管理某一阶段的法律，即“一阶段一法”；（3）适用于某一种类突发事件某一应急阶段的法律，即“一事一阶段一法”。我国的单行性应急法律绝大多数属于“一事一法”，部分为实施法律而制定的法规、规章属于“一事一阶段一法”，不存在“一阶段一法”的应急类法律。这反映了我国应急工作以行业管理、分散治理为主的传统。第四，应急管理相关法。在专门的应急管理法律之外，其他法律中也广泛存在某些与应急管理相关的制度。这些制度可能是某部法律的个别章节，也可能仅是个别条款。我国的刑法、治安管理处罚法、人民警察法、劳动法、道路交通安全法、环境保护法、公益事业捐赠法等都存在应急管理的相关规定。第五，有关国际条约和协定。包括：（1）有关共同应对某类突发事件的条约和协定，如针对恐怖袭击、劫持航空器、海滩、海啸等事件的国际法规范；（2）国际人权公约中对紧急状态下人权克减的规定，如公民权利和政治权利公约、欧洲人权公约、美洲人权公约中的相关规定。公共应急法制的基本原则人们在应急管理过程中的各种活动，除了受具体法律规范的调整之外，还应当遵循基本的法律原则。这些原则至少包括：第一，法治原则。现代民主国家的应急管理行为必须具备合法性与正当性基础，从而有别于作为事实性强权行为的传统应急管理，因此，法治原则是应急管理法制的首要原则。但基于应急管理的特殊性，法治原则的要求与常态下有所区别，包括：（1）政府可以在应急状态下行使比平常更加强大的权力同时减少对公民权利的保护；（2）法律优先和法律保留在紧急情况下依然有效但有所削弱，政府可以就某些立法事项制定法规命令事后再获追认；（3）违法行使紧急权或不依法履行应急职责的机关和个人必须承担法律责任，但对紧急情况下政府管理行为的审查范围会有所限制。第二，权力优先原则。权力优先针对的是应急管理过程中国家权力与公民权利间的关系，即打破常态下二者之间的均衡，向国家权力一方相对倾斜。表现在：（1）必要时可以暂时中止某些正常的法律活动，如中止（准）司法程序的进行；（2）必要时可以限制和中止某些公民合法权利甚至宪法权利的行使；（3）必要时可以先行采取某些没有法律明确授权的应急管理措施，事后再争取立法机关承认；（4）多数情况下，政府的应急管理活动可以遵循相对宽松的简易程序。第三，人权保障原则。人权保障作为现代宪政的重要原则，在应急管理领域体现在：（1）国家实施应急管理的终极目的，以保护生命、健康、财产等最基本的人权为依归，这也是应急管理的正当性基础；（2）国家对公民权利的克减必须以必要为限度，并依照宪法和法律规定的权限、程序进行，没有受到限制的公民权利仍可正常行使；（3）国家对公民权利的克减有明确的底线，生命权、平等权、免受奴役权、精神自由等基本人权不得克减；（4）另一部分基本人权，如知情权、监督权、救援与救助请求权等在应急状态下应受特别尊重和保护。第四，比例原则。比例原则在应急管理中的具体要求包括：（1）应急管理措施的方式、强度和持续时间，应当与突发事件的类型、级别、发展阶段相适应，以有效控制危机为必要；（2）如果有多种手段可以同等地实现某一应急管理目的，应当选择其中对公民权益影响最小的一种；（3）采取应急管理措施所付出的代价不得与突发事件本身所可能造成的损害显失均衡。第五，信息公开原则。应急管理中的政府信息公开范围包括与突发事件本身相关的信息，与应急管理工作相关的信息，以及为应对突发事件而颁布的各种法令和决定。在应急管理中坚持信息公开原则的必要性在于：（1）这是监督紧急权力合法、正当行使的重要方式，有利于防止紧急权的滥用；（2）可以避免危机事态因谣言的产生和传播而恶化；（3）可以提高公众对政府应急管理措施的信任感和认同度。应急预案及其法律性质应急预案，是行政机关等单位以各种应急法律规范为依据，根据本地区、本部门、本行业、本单位的实际情况，结合实践经验和逻辑推理，针对未来可能发生的突发事件所编制的具体工作方案。从类型上看，应急预案包括总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、应急保障预案、大型活动应急预案等。我国现有应急预案体系的建设，始于2003年“SARS”危机之后国务院办公厅应急预案工作小组的成立。预案编制工作于2004年全面展开，国务院办公厅分别于当年4月6日和5月22日印发了国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南和省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南。2005年年初，应急预案体系基本编制完成，当年3月召开的第十届全国人大第三次会议审议通过的政府工作报告提道：“我们组织制定了国家突发公共事件总体应急预案，以及应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面105个专项和部门应急预案；各省（区、市）也完成了省级总体应急预案的编制工作。建设法治政府，全面履行政府职能，取得突破性进展。”2005年4月17日，国务院印发了国家突发公共事件总体应急预案，5月至6月，应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类25件专项应急预案、80件部门预案也陆续发布。2006年，经过各级政府的努力，应急预案的编制向基层政府和各企事业范围延伸，基本实现了“横向到边、纵向到底”。至此，我国的应急预案初具体系。各级政府编制应急预案的主要目的是提高应急反应的速度和效果。一方面，由于应急预案已经对危机发生后的各种应对职责和措施作出了详尽的安排，一旦危机来临，应急决策中心就无须花费更多时间来分析、论证，而能够在现成方案的基础上迅速作出决策；对于非决策中心的其他主体来说，在没有得到新的指示之前，出无须层层汇报请示、延误时机，而可以直接按照预案的既定安排采取行动。另一方面，精心编制、适时更新并经过演练的应急预案一般可以保证在突发事件发生后发挥作用，尽管突发事件瞬息万变，应急预案提供的不一定是真正的“最佳方案”，甚至不排除在实战中被更佳方案替代的可能，但作为一种“没有办法的办法”，应急预案最起码可以保证危机处置的有序进行。为了保证应急预案的实施能够达到其预期效果，其编制和管理应当做到：（1）覆盖全面。应急预案的编制范围应当尽可能覆盖人们已经知晓的各种突发事件，不留空白地带。（2）内容详尽。应急预案的内容应当充分结合编制机关的实际情况，重点编写应急处置中的权责配置、措施方法、步骤程序，使其具有可操作性，避免空话、套话和对各种法律规范和上级预案的抄袭。（3）经过演练。应急预案是在借鉴既往经验教训并经预测、推理编制而成的，未必完全切合实际，只有经过实际演练，才能保证其在危机来临时真正发挥作用。（4）及时更新。应急预案的编制绝非一劳永逸，在经过实战检验或经过演练之后，就必须总结和更新，即使没有经历检验，也应随着形势变化而定期更新。从本质上来看，应急预案不是应急法律规范的一部分，而是各种应急法律规范在特定范围内的具体执行方案。但在我国，应急预案体系的建设有其特殊背景，是在应急法律规范体系远未完善的前提下启动的，因而具有“法律滞后、预案先行”的突出特征。特别是层级较高的预案主要是国家和省级的预案以大量内容对应急管理各环节中的权力、职责、权利、义务进行了分配和设定，即在一定条件下由应急预案来扮演“法”的角色，用于调整一定范围内应急管理活动中的社会关系，正是当前的现实所必需的。我们以国家总体预案、已经公布的18部国家专项预案（另有8部编制后没有公布）、31个省份的总体预案，共50部应急预案为例，可以发现预案所创设或补充的制度主要分布在七个方面：（1）突发事件分级标准；（2）应急组织体制；（3）事前管理措施（预测、预警、预控等）；（4）事中管理措施（报告、响应、处置、救援等）；（5）事后管理措施（恢复、重建、善后等）；（6）应急保障；（7）责任与奖惩。表8150部高层级应急预案对应急法律规范的补充制度环节创设或补充的法律制度分级标准18部预案对分级标准作出了完整规定6部预案对分级标准作出了部分规定组织体制41部预案创设了新的应急管理机构及其职权9部预案对已有机构的职权作出了进一步规定事前管理4部预案划定了应急预警的分级标准5部预案授权下位预案划定应急预警分级标准事中管理明确行政机关在应急响应中的职责和分工关系根据上位法的规定细化了各种处置措施规定了应急响应的基本步骤和程序事后管理49部预案规定结束应急处置的条件、主体和程序应急保障4部预案规定了应急救援开支的负担规则1部预案规定了政府应急能力评价机制1部预案授权行政机关在紧急状态下省略法定行政程序，并授予其紧急立法权和紧急命令权责任奖惩10部预案设定了若干违法情形的法律责任1部预案规定了应急管理中的行政问责制（表格）公共应急管理的运行机制应急管理机制，是对应急管理系统各个部分相互作用的方式、路径、过程的安排。按照突发事件的产生、发展、演变过程，一般将应急管理机制划分为事前、事中和事后三大部分，具体包括预防、准备、监测、预警、预控、处置、救援、恢复、重建、善后等工作机制。危机预防危机预防，包括以避免危机发生为目标的预防，以避免危机损害后果为目标的预防，和以避免突发事件次生、衍生、再生为目标的预防。预防的基本策略包括：第一，危机的识别与评估。识别指的是辨别可能发生的突发事件有哪些，评估是判断这些事件发生的可能性有多大。对危机识别和评估是危机预防的起点，只有尽可能做到这一点，才能指导人们有目的、有计划、有步骤地采取各种预防措施。第二，危机诱因的排除。某些突发事件，尤其是人为诱发或者需要结合人为因素才可能发生的突发事件，其成灾的诱因是人类可以控制的。如果管理得当，人们可以将这些因素完全消除，从而彻底排除相关突发事件发生的潜在可能性。第三，减少各种危机之间的关联性。现代社会生活的复杂化，使各种危机之间的关联日益紧密，因此，在危机预防中应特别注意各种突发事件之间的内在关系，并尽可能切断其关联。第四，危机的隔离和损害后果的转移。许多突发事件的诱因不可能为人类控制，或实现控制的成本太高，因此，其发生无法安全避免。此时，人们的预防措施就应当着眼于危机发生后的隔离和危机损害后果的转移。应急准备应急准备，是为将来可能发生的突发事件实施处置时所做的准备工作。人们可以根据以往的经验和逻辑推理，分析出对某种突发事件实施处置需要哪些方面的条件和资源，然后在平时建立、储备、加强这些资源。第一，物质资源的准备。包括应急资金、物资和设备的准备，各级政府为此需要建立财政应急准备金制度、应急物资储备制度和应急设备配置、更新制度。第二，人力资源的准备。其核心是应急救援队伍的建设，我国目前的应急救援队伍，存在两个方面的突出问题：一是救援力量分散，综合性救援力量薄弱；二是对非政府的救援力量利用不足。第三，思想技能的准备。思想技能准备包括对应急管理人员的培训和演练，以及对社会公众的应急宣传教育。监测、预警和预控监测、预警和预控，指的是对即将发生或很有可能发生的突发事件，在捕捉、收集、分析相关信息的基础上，向公众发出警报，并采取前期减缓措施的机制，主要包括三个方面的内容：第一，突发事件信息系统建设。突发事件信息，指的是可能引发突发事件的各种因素、突发事件即将发生的各种征兆。为了收集、传送、分析危机前信息而建立的工作系统，就是突发事件信息系统。我国当前突发事件信息系统的建设，正着重解决各类专业信息系统的整合、信息收集渠道的拓展和信息报告制度的完善。第二，应急预警。指的是应急管理机关通过各种信息系统，在发现突发事件即将发生，或发生的可能性增大，或刚刚发生并可能升级、扩大时，向社会发布警报的行为。突发事件预警是应急管理的关键一环，其作用主要是：（1）为人们躲避和对抗突发事件提供基本依据；（2）为政府采取后续的应急管理措施提供合法性基础。第三，危机预控。是指应急管理机关在发出应急预警之后，为了阻止突发事件的发生，或限制突发事件的发展，或避免和减轻突发事件可能造成的危害，而采取的防御性、控制性、保护性措施。包括：（1）调集应急资源；（2）有重点地强化某些日常工作；（3）进行避险指导；（4）直接采取避险措施等。处置和救援突发事件发生后，首要任务是进行有效处置，最大限度地减少损害，防止事态扩大和发生次生、衍生事件。在应急处置中，最重要的是应急决策、初期响应、应急救援和公众沟通。第一，应急决策。应急决策，指的是突发事件发生后，行政机关在非常有限的时间内作出的重大决策和反应，通常具备三个特点：（1）决策问题的发生、发展具有突然性、紧迫性，需要决策者当机立断；（2）可供决策者利用的时间和信息等资源非常有限；（3）事态的发展已经造成或可能造成严重社会危害，并危及决策单位、决策者的根本利益，且决策的后果很难预料。第二，初期响应。从危机征兆出现到开始造成损失，是突发事件的开端期。此时的主要任务是防止事件恶化，使其可能产生的不利影响有所缩减，力争把损失降到最低。初期响应的好坏往往决定整个事件最终损失的大小和处置成本的高低。对于事发地政府和单位来说，不管发生何种等级的突发事件，不管其法定负责机关是谁，都应立即采取措施迅速隔离危机，尽量阻止或拖延事态蔓延，组织开展应急救援工作，同时尽量收集关键信息及时上报。第三，应急救援。是否拥有快速有效的应急救援队伍和完整精良的救援装备，将决定应急救援的速度和效果。我国目前已初步建成应急救援队伍体系，其中解放军、武警、公安部队和预备役民兵是应急救援的骨干和突击力量；防洪抗旱、医疗救护、抗震减灾、海上搜救、矿山救护、森林防火、核应急、环境监控、民航铁路等事故救援、动物疫情处置等专业队伍是应急救援的基本力量；厂矿企业专兼职队伍、志愿者和职工是应急救援的辅助力量。第四，公众沟通。突发事件发生后，承担统一领导职责的政府应当按照及时主动、准确把握、正确引导、讲究方式、注重效果的原则，做好突发事件的信息发布，特别是做好第一时间的简要信息发布。恢复、重建与善后突发事件的发展态势得到基本控制之后，政府应首先宣布应急状态的结束，解除有关紧急处置措施，并着手开始恢复工作，以便使在突发事件中受到影响的生产、生活秩序以最快速度恢复正常。第一，灾情调查和损失评估。灾后评估为恢复重建方案的制订和实施提供数据支持，以确定恢复重建所需资源的种类与数量。评估分为快速需求评估和初步损害评估两个阶段，快速需求评估的目的是认清灾难程度，确定在灾难应对中为拯救、维持生命所需的资源；初步损害评估的目的是获得灾害影响的准确信息，以确定灾区对各种服务、人员、资源的需求。第二，恢复重建计划的制订与实施。在灾后评估的基础上，由各级政府和部门编制具体的恢复重建计划，其内容应包括职责分工、工作目标、资源配置、监督检查等方面。恢复与重建计划应当坚持短期恢复与长远发展并重的方针，按照因地制宜、合理布局、科学规划、分类指导、区别对待、突出重点的原则，在政府统一领导下，有计划、有步骤地实施，并在恢复重建过程中尽量使用灾区及周边的企业和群众。第三，人员善后处理。包括：（1）对受灾群众的救助。因突发事件影响而直接导致生活水准明显降低，是界定救助对象的基准。（2）对救援人员的补偿和表彰。公民参加应急救援工作或协助维护社会秩序期间，在本单位的工资待遇和福利不变；表现突出的依法给予表彰或者奖励；没有工作单位的由属地县级人民政府给予适当补贴；因此而伤亡的，政府依法给予褒奖和抚恤。（3）对有关人员的惩戒。对突发事件应对过程中渎职、失职或有其他违法行为的人员，应追究其法律责任。第四，心理危机干预。较大以上的突发事件发生后，政府应当进行心理损害评估，并及时组织心理咨询专家，对受灾群众及其家属、应急工作人员、志愿者、消防人员、公安人员、军人、突发事件目击者等人员开展心理咨询、安抚救援工作，尽快帮助精神受伤害者恢复正常。2