影响法治政府建设进程的深层原因与对策分析

2009.6 （ 总第66期 ） 2004年3月22日国务院发布 全面推进依法行政实 施纲要 ， 明确提出了要用10年时间基本建成法治政府的 目标。现在时间已过一半多， 离2014年越来越近。回顾这 几年， 我们在法治政府建设上取得很大成就， 但影响和制约 法治政府建设进程的原因也有很多， 既有观念上的原因， 也 有体制机制上的原因， 既有政府自身的原因， 也有政府之外 的原因。分析这些原因并研究相应的对策， 对于加快推进 法治政府建设进程， 确保如期实现基本建成法治政府的目 标无疑具有重要的意义。 一、 影响法治政府建设进程的主要原因 1.这些年人们的法治观念和法律意识有所提高， 但人 治观念和现象仍很普遍。第一， 法律工具主义流行。目前， 在我们的现实生活中， 一些国家机关工作人员， 特别是领导 干部认为我们党确立的依法治国， 建设法治国家， 建设法治 政府的目标是正确的。但现实是人治占主导地位， 甚至认 为在目前情况下， 只有人治手段才能有效的管理社会。主 要理由是： 国家政治生活中很多现象体现人治主导； 人治手 段管理社会切合当前中国社会实际情况， 并且在实际中证 明比法治更有效； 人治符合我国目前社会主义初级阶段经 济发展水平和国民生活富裕程度； 长期封建社会的习俗影 响不可能在短时间内完全消除， 人治也不可避免等。这样 国家法律强调要发挥法律在社会管理中的作用， 但现实社 会管理观念中人治又占主导地位， 为法律工具主义流行提 供了社会基础。 第二,行政特权思想仍旧严重。一部分公务员行政特 权思想仍然严重， 认为法律是管老百姓的， 不是管自己的。 一些基层行政机关领导在行政管理实践中 “有选择” 地运用 法律： 当需要用法律手段打击、 整治社会上的违法行为时， 运用法律， 当法律要规范行政机关自身行为时， 又有抵触情 绪， 不愿受到约束， 认为自己违法时不应也不会受到追究， 自觉守法的意识和能力不强。部分行政机关及领导对涉及 别的单位和个人的事情尚能依法处理， 涉及自己单位和个 人违法的事情总是想法逃避处罚。 第三,无论是百姓还是公务人员， 都普遍缺乏一种对法 律的尊重和信仰。许多人把法治作为一种实用工具。现实 中权大于法、 情大于法等现象普遍存在， 法律缺乏权威， 得 不到贯彻或被任意违反。在法治国家， 当发生纠纷时， 人们 普遍依靠法律程序解决问题， 并服从裁判， 有一种愿赌服输 的精神。相反， 在我们国家， 老百姓发生纠纷往往先找党 委、 政府上访， 告御状， 希望包青天式的人物给其解决问题， 其根源在于法律缺乏价值属性而导致不被信仰， 没有在政 治和社会生活中确立至高无上的地位。 摘要： 影响法治政府建设进程的深层原因是： 现实中普遍存在的人治观念和现象;政府职能转变的 不到位;非科学发展的政绩观及其考核体系带来的许多问题。加快法治政府建设进程的对策： 提高人 们的法治观念、 树立人们的法律信仰， 确立法律在现实政治和社会生活中至高无上的地位;牢固树立科 学发展观， 用科学的政绩观及考核体系来约束各级政府和公务员;全力推进政府职能转变， 加强行政组 织法和程序法的建设， 让行政管理体制在法治的轨道上运行;切实强化对权力运行的监督。 关键词： 影响； 法治政府建设进程； 深层原因与对策； 分析 作者简介： 陶进华， 中共成都市委党校法学部副教授， 从事行政法和民法研究。（四川成都 610110 ） 中图分类号： D922.1 文献标识码： A 文章编号： 1008-5947 （ 2009 ） 06-0038-03 收稿日期 2009-11-18 影响法治政府建设进程的深层原因与对策分析 陶进华 依法行政 38 2.政府职能转变的不到位， 带来许多问题， 严重影响法 治政府的建设进程。第一,由于政府职能转变的不到位， 致 政府的职能与机构的法治化程度不高， 政府自身的法治化 程度有问题。 政府职能不明确的问题在相当长的时间内一直存在， 从我国的宪法和组织法来看， 对政府的职能虽然有表述， 但 过于笼统和原则。职权法定原则是依法行政的基本原则， 但现在政府职能本身却缺乏操作性强的法律规定， 这样行 政机关就难以全面准确地履行法定职能。因此要真正转变 政府职能， 首先就应从立法上加以明确。从目前看， 组织法 和程序法的完善， 可以说是依法行政、 建设法治政府的薄弱 环节。 宪法规定， 我国是中央、 省、 县、 乡 （ 镇 ） 四级政府， 现实 中还存在地市一级政府， 因此我国实际上是五级政府。从 纵向看， 各级政府根据宪法和组织法所享有的权限几乎一 般粗， 诸如领导经济发展、 科教文卫事业发展等权限几乎完 全一样， 这就从源头上导致上下级政府之间权限不清， 对有 利的管理事项都争， 不利的都推。我们虽然不能象美国那 样实行联邦和州分权而治， 但至少应该尽可能的明确各级 政府的不同权限， 以从根本上解决一件事多级政府都管， 而 谁都管不好的现象。从横向上看， 政府利益部门化， 逐渐形 成部门权力大于政府权力， 部门之间职责不清、 职责交叉、 权责脱节和效率不高的现象也尤为突出， 有利争着管， 无利 都不管。现在各地大都开始实行综合行政执法， 也取得了 较好的效果， 但至今对综合行政执法没有法律意义上的明 确界定。 第二,由于政府职能转变的不到位， 致政府管理的越 位、 缺位、 错位现象仍然存在。自1988年政府机构改革提 出以来， 经过20多年的改革探索， 我国的政府职能转变取 得了很大成绩， 政府职能逐步向经济调节、 市场监管、 公共 服务和社会管理转移。但同时， 政府职能转变的不到位， 政 府管理的越位、 缺位、 错位现象仍然存在。 首先， 政府管理中仍然存在越位现象， 仍然存在插手政 府不该管的事项， 如直接办理企业， 进行招商引资， 对微观 经济活动进行介入， 没有把自己的职能定位转到经济调节 和市场监管上来， 认真搞好公共服务和社会管理， 让自己努 力为企业和市场提供良好的发展环境上来。 其次， 政府管理中仍然存在错位现象， 政府在社会管理 中管了许多不该管、 管不好的事项。随着公民社会的发育 完善， 我国出现了越来越多的社会民间组织。目前， 有的地 方政府在民间组织管理方面做得很好， 寓管理于服务中， 收 到了很好的效果。但也有不少地方政府仍在用原来的强制 管理的思维对民间组织进行管理， 结果不但达不到管理的 效果， 还使自己成为社会矛盾的焦点， 承担了许多不该承担 的责任。因此， 政府应从不该管的领域坚决退出来， 通过培 育民间组织， 培育社会的自我管理能力， 充分发挥社会一切 力量进行社会管理。 再次， 政府管理中仍然存在缺位现象， 许多该由政府履 行的职能没有履行或履行不好。长期以来， 由于政府在履 行职能方面的越位、 错位， 让政府管了许多不该管的事情， 分散了政府的精力， 使政府在应该管的事情方面出现了缺 位现象， 如政府在公共服务方面的严重不足。政府在公共 方面的不足使市场经济带来的一系列社会矛盾无法解决， 如老百姓反映强烈的上学难、 就医难、 住房难、 社会保障不 足、 公共服务不均衡等问题。提供良好的公共服务是市场 无法完成的职能， 是市场失灵的环节， 政府应该义不容辞地 承担起责任， 真正做到政府该管的， 应尽量管好， 同时发动 社会一切力量参与到公共服务中来。 3.非科学发展的政绩观及其考核体系带来的许多问 题， 也严重影响法治政府的建设进程。一是片面追求经济 增长， 不科学行政。我们要依法行政， 建设法治政府， 就要 坚持科学行政， 让政府行政行为符合科学发展观的要求， 遵 循自然科学和社会科学的规律， 使政府行为具有科学性， 避 免个人武断行政、 盲目行政等错误现象。但现实中许多地 方就是不讲科学行政。比如， 一些地方在城市发展中的道 路交通、 园林绿化、 居民住宅、 供电线路、 通信线路、 市政管道 建设规划不科学， 施工秩序混乱， 刚刚修好的道路被多次挖 掘以不断进行地下管线安装， 浪费很大。为了完成招商引 资任务， 实现经济指标， 经常把一些高耗能、 高污染、 不环保、 不生态的项目引进来， 破坏环境， 破坏民生， 老百姓非常不 满意， 有的还造成严重后果， 给老百姓的生产生活造成严重 危害。 二是片面追求经济增长， 不依法行政， 导致违法现象经 常发生。在非科学发展的政绩观指引下， 有的地方在所谓 “发展” 的压力下， 为了让GDP数字上升， 财政税收增加， 擅 自设立各种各样的科技园区、 经济开发区、 大学城， 乱占耕 地， 没有任何科学的规划和合法的手续， 进行非法建设和开 发。须知法律对设立这些地方进行建设和开发， 都有明确 的规范。但有些地方政府为了眼前利益， 置国家的法律于 不顾， 置国家的粮食安全于不顾， 置子孙后代的利益于不 顾， 为了自己和本地方的利益， 违反法律和政策。更为可怕 的是， 对于这种公然严重违法， 甚至犯罪的行为， 我们的打 39 2009.6 （ 总第66期 ） 击和处罚的力度总是失之于软， 让违法者得不到应有的处 罚， 起了非常不好的示范效应。法律在这些地方， 这些人身 上成为一张废纸， 尊严无存。 三是政府不诚信行为时有发生， 严重影响党和政府形 象。在非科学发展的政绩观指引下， 有的地方在所谓 “发 展” 的压力下， 有的地方政府不顾自己的实际， 为了所谓的 政绩工程、 形象工程， 超出自己的实际能力进行建设， 致使 拖欠工程款、 项目款的现象经常发生。个别的还非常严重， 让承建方怨声载道， 有的甚至通过诉讼也长期不能解决问 题。 四是基层党的主要领导的权力受到的监督和约束太 小， 也影响法治政府的建设。我们经常看到， 现实中一个地 方， 特别在县级， 其发展的好坏同当地县市委书记有极大的 关系。在我们国家， 共产党是执政党、 领导力量。按照党管 干部的原则， 当地县市委书记具有很大的权力。既然有权 力， 就应受到制约。但是 “执政党地位决定党处于行政权、 司法权等之上， 各级人民代表大会也不能离开党的领导。 制度设计上， 县域范围内， 对党权的制约主要依赖于党内民 主和党外监督， 而这难以落实： 纪委监督同级党委是 “以下 犯上” ； 地方人民代表大会没有任免和监督县委书记的权 力； 新闻监督也很难； 信访制度异化， 民众行使监督建议权 的合法渠道严重堵塞。现实政治中， 对县委书记的制约主 要是来自上级党委， 但又天高皇帝远。因此， 在权力运行 中， 县级党委处于地方的权力制衡之上， 县委书记可以有效 摆脱各方面的制约和监督。 ” 如果某一个县市委书记不依 法办事， 不按科学发展观的要求办事， 要想在这个地方建法 治政府是不太现实的。 二、 加快法治政府建设进程的对策 1.提高人们的法治观念、 树立人们的法律信仰， 确立法 律在现实政治和社会生活中至高无上的地位。提高人们的 法治观念、 树立人们的法律信仰是法治和依法行政的本质 要求。法律是公民行为的最终导向， 是司法活动的唯一准 绳， 也是行政机关的活动准则， 不论是个人还是政府都必须 受到法律的约束。依法行政， 要求行政依法律进行， 法律构 成行政的依据和规则， 法律具有至上的权威和效力。我们 要推进依法行政、 建设法治政府， 首先必须培养起人们对法 律的信仰， 一条重要的路径就是使法律 （ 尤其是宪法 ） 在行 政中真正树立起至高无上的地位。具体做法， 一是坚持法 律面前人人平等， 二是认真执行法律。当前法治建设的主 要问题是法律的执行,有了好的法律不执行比没有法律损 害更大,因为它损害的是法律的权威。三是任何单位与个 人的违法行为都要依法处理， 政府与官员更不能例外。 2.牢固树立科学发展观， 用科学的政绩观及考核体系 来约束各级政府和公务员。我们的政绩观及考核指标体 系， 既要看到眼前利益， 更要看到长远利益， 既要看到局部 利益， 更要看到全局利益， 既要看到经济利益， 更要靠到社 会效益， 既要关注当代， 更要关注子孙。具体来讲， 考核各 级政府不能完全关注GDP， 更要关注以下几个指标： 一是就 业率， 二是经济增长的质量和效益。既要看目标的完成情 况， 更要看结构的调整情况与效果。三是节能减排的指 标。四是各种民生指标。五是群众的满意度。只有这样， 我们的发展才是全面协调可持续的科学发展。 3.全力推进政府职能转变， 加强行政组织法和程序法 的建设， 让行政管理体制在法治的轨道上运行。首先我们 要在科学确定政府职能上下功夫， 理顺政府、 市场、 社会、 企 业的关系， 该谁管的就谁管， 政府既不越位， 也不错位， 更不 缺位。其次， 先断香火， 后撤庙， 精简、 整合机构。最后， 健全 行政组织法制和程序法制， 避免机构改革陷入精简与膨胀 的怪圈， 让行政管理体制在法治的轨道上运行。 4.切实强化对权力运行的监督。一是在立法执法过 程中强化对权力运行的制约,解决好党政不分以党代政的 问题。权力过分集中是造成目前各种弊端的重要原因。行 政机关违法行政、 司法机关司法不公、 官员搞权力寻租、 腐 败得不到遏制等等都跟权力得不到制约有密切联系。二是 以权力制约权力,其中很重要的就是人大监督。宪法为人 大监督确立的首要任务是监督宪法的实施,这方面已经建 立了一些制度,比如对规范性文件的审查,但是,