我国出入境管理的发展趋势_以新_出入境管理法_的特点为视角来看_刘伟

经济与法 2014 5 （下） 我国出入境管理的发展趋势 以新 出入境管理法 的特点为视角来看 刘伟 摘要随着改革开放的深入， 我国的出入境管理面临着巨大挑战， 原有的体制难以适应社会发展。 本文以 2013 年 7 月 1 日实施的 中华人民共和国出境入境管理法 为切入点， 结合国情和出入境管理的现状， 提出几点对于我国出入境管理发展 趋势的看法。 关键词出入境管理趋势 作者简介： 刘伟， 中南财经政法大学边防管理本科三年级。 中图分类号： D923.8文献标识码： A文章编号： 1009-0592-(2014)05-096-02 一、 提出背景和现实意义 我国出入境管理工作历史由来已久,最早在 史记 中就有殷 末周初箕子率族人去朝鲜的记录， 但在整个封建社会中， 出入境 管理没有规范化的体系。改革开放后,我国出入境管理工作进行 了相应变革,1985 年颁布了具有标志性意义的 中华人民共和国 公民出境入境管理法 和 中华人民共和国外国人入境出境管理 法（以下简称两法） ； 1995 年， 又颁布实施了 中华人民共和国出 境入境边防检查条例 ,这三部法律法规成为当时出入境管理的主 要法律依据。但随着改革开放的深入， 加上世界经济全球化的影 响， 我国出入境管理工作面临新的挑战。 为了解决当前出入境管理中法律法规与现实情况不相适应 的情况， 2013 年 7 月 1 日 中华人民共和国出入境管理法（以下 简称新法） 正式实施， 新法是在总结两法施行经验的基础上， 为适 应我国当前国情制定的， 对于进一步规范出入境管理， 建立制度 化、 系统化、 规范化的出入境管理体制， 维护我国主权、 安全和社 会秩序， 具有重要意义。 二、 新 出入境管理法 的特点 （一） 整合相关法律， 细化具体条款内容 新法是对两法及其细则等出入境相关法律所规范的内容进 行了整合， 同时将原来的 边防检查条例 中有关交通运输工具边 防检查的内容加入中， 使得该部分内容的法律位阶提高， 进一步 加强了对于交通运输工具检查的力度。新法在内容上还丰富了 对于外国人停留居留的情况， 系统地规范境内外外国人的身份及 其活动内容， 并从证件管理的角度对难民和申请难民地位的外国 人在中国境内停留居留作了规定。新法具体化了行政处罚的细 节， 提高了部分行政处罚的上限， 增加了情节严重的情况下可以 并处罚款等情形。此外， 还增加了中国公民不准出境规定的对象 范围， 在原 中华人民共和国公民出境入境管理法 第 8 条的基础 上， 增加了未持有效出境入境证件或者拒绝、 逃避接受边防检查 的、 因妨害国 （边） 境管理受到刑事处罚或者因非法出境、 非法居 留、 非法就业被其他国家或者地区遣返， 未满不准出境年限规定 的内容。 （二） 处罚标准不一， 与相关法律衔接不当 中华人民共和国治安管理处罚法 第 61 条规定协助组织或 者运送他人偷越国 （边） 境的， 处 10 日以上 15 日以下拘留， 并处 1000 元以上 5000 元以下罚款。第 62 条规定为偷越国 （边） 境人 员提供条件的， 处 5 日以上 10 日以下拘留， 并处 500 元以上 2000 元以下罚款。 。而在新法第 72 条规定的协助他人非法出境入境 的， 处 2000 元以上 10000 元以下罚款； 情节严重的， 处 10 日以上 15 日以下拘留， 并处 5000 元以上 20000 元以下罚款。这两部法 律在同一违法行为的处罚上不一致， 但是两部法律位阶相同， 如 何合理适用法律， 并进行实际操作， 值得思考。 中华人民共和国 出境入境管理法 释义中采取的观点是： 凡协助他人从口岸非法 出入境的， 应按新法的规定进行处罚， 而从非口岸地区偷越国边 界的， 或提供非法偷越国边界便利条件的， 按 治安管理处罚法 处罚。 对于妨害国 （边） 境管理的行为， 我国 刑法 第 318 条至 322 条也作出规定和要求， 但是如何明确界定情节的严重情况， 即是 否需要进行刑事处罚， 除了 关于审理组织、 运送他人偷越国 （边） 境等刑事案件适用法律若干问题的解释 外， 并没有其他的司法 解释， 并且上述解释所颁布的时间为 2002 年 1 月 30 日， 对于这 十多年年我国出入境管理的巨大发展和变化来说， 已经不能很好 地衔接， 所以在新法出台之后， 相应的 刑法 和 治安管理处罚法 中妨害国边境管理行为的界定和处罚也要及时更新。 （三） 逻辑不够严密， 边防检查部分内容不全 新法将原先 边防检查条例 中有关交通运输工具边防检查 的内容单独作为一章内容写入新法， 一方面使得交通运输工具边 防检查工作所适用的法律法规的位阶提高， 另一方面却导致新法 在逻辑体系上出现不严密的现象， 对于出入境人员和行李物品的 检查仍没有融入新法， 结合我国国情可以将原因总结如下： 当前我国出入境管理存在现役制和职业制两套班子， 前者为 武警编制受边防局领导和地方公安机关双重领导， 后者为边检民 警编制受公安部出入境管理局领导， 以全国试点的九大城市的边 检站为代表。不同编制的边检人员受的领导不同， 在执法中存在 一定的异。新法把交通运输工具边防检查的内容单列一章， 但只 是将原先的 边防检查条例 中第三章交通运输工具的检查和监 护的内容引入进来， 并没有整合关于人员、 行李物品、 货物检查和 处罚的相关内容。造成新法边防检查内容 “不伦不类” 的现象， 但 若将 边防检查条例 完全整合汇编融入进新法当中， 现役制对于 边防检查的执法和实际操作就受到了地方的制约， 对于现役制的 2014 5 （下）经济与法 执法自主权造成影响。 （四） 强化管制手段， 加大防范和打击三非人员 新法涉及多条关于加强出入境管制的内容。一是第 5 条规 定的国家建立统一的出境入境管理信息平台， 为出入境管制提供 了强大的信息化支撑。二是第 7 条中规定的对留存出入境人员 的指纹等人体生物识别信息的要求， 为建立有关采集入境人员信 息的工作机制奠定了基础。三是在第 31 条规定的不予签发居留 签证的情形， 将拒签等措施具体化为法律条文， 充分发挥出入境 管理的管制手段作用。 三非指非法入境、 非法居留和非法就业。新法加大了对三非 人员的处罚， 规定非法聘用外国人的， 处用每人一万元， 总额不超 过十万元的罚款， 有违法所得的， 没收违法所得。同时规定外国 人非工作类居留证件的有效期最短为一百八十天，最长为五年， 而工作类居留证件的有效期最短为九十天。市民在自己家中留 宿外国人， 应在其入住后 24 小时内由外国人或留宿人， 持外国人 护照、 留宿人户口本等材料到居住地派出所办理外国人住宿登记 手续。 未按规定办理登记的， 予以警告， 可并处 2000 元以下罚款。 三、 我国出入境管理的发展趋势 （一） 融会贯通， 形成内容全面的出入境法典 无论是混合型的出入境管理体制的国家， 还是以大陆型或海 洋型为单一类型的国家， 都有成文的移民法， 但截止目前， 我国还 未形成一部法典形式的移民法。我国涉及移民管理的法律法规 及行政规章繁多， 加之新法是在两法的基础上完善形成的， 因此 以新法为蓝本， 吸纳出入境管理相关法律法规， 加入移民的内容 是出入境发展的趋势。 新法将签证单列为一节， 提高了签证管理的法律化程度。相 较而言， 护照在出入境管理中的重要性并不亚于签证， 护照是国 家主权的体现， 是持照人国籍以及享有外交保护和自由进出本国 权利的有效证明。新法第二章关于中国公民出境入境的内容虽 然注重了与 护照法 的衔接， 但未对护照的种类、 适用人群及不 予颁发护照的人员范围及其他有关护照的事项进行说明。因此， 要将 护照法 的内容融入进新法， 提高护照使用的法律规范性， 同时完善本法的逻辑严密性。此外， 还要将涉及移民管理的法律 法规内容整合， 形成内容全面的出入境法律。 （二） 完善体制， 将部分地区现役制武警转为职业制边检民警 我国采用的是混合式出入境管理体制， 在现有现役制和职业 制并存的出入境管理体制基础上， 应将部分地区现役制武警转化 为职业制边检民警。从人员素质上来看， 九大城市的边检人员均 是通过国家公务员考试录取的，以 2014 年深圳边检总站的边检 站科员岗位为例， 报考录取比例达到了 60:1， 并且在报考要求上 学历要求为本科，职业制的边检民警经过 3 个月的入职培训后， 通常能很快上手出入境管理工作， 并且管理和服务水平较高。从 业务数量来看， 九大城市在我国经济发达并且是对外开放的窗口 地区， 每年出入境人业务量达到全国总数的 90%， 可以说是涵盖 了我国绝大多数的出入境业务。从福利待遇来看， 职业制的边检 民警属于国家公务员， 而现役制边防总队的武警则属于武警， 后 者面临着二次就业的问题， 在福利待遇和稳定方面， 人们更加倾 向于职业制边检民警为就业选择。 1998 年 7 月 1 日根据 国务院关于北京等九城市边防检查职 业化改革试点方案的批复 的精神， 九大城市的边检站开始试点， 至今已过去 15 年。从试点情况看， 职业制对于经济较发达、 开放 程度较高的地区较适用， 所以对于仍实行现役制的部分发达地区 可以逐步向职业制转变。但对于部分偏远、 经济落后、 对外开放 程度不高的地区， 建议继续保留现役制。随着全球化趋势日益明 显， 我国边检工作要加快与国际的接轨， 提高服务质量、 提高执法 水平是对各边检站的要求， 在此大局势下， 改制并与国际接轨是 必然之路。 （三） 多方合作， 丰富关于难民认定及异议申请的内容 新法强化了对于人员信息的收集和识别工作， 并将拒签等措 施具体为法律条文， 同时加大了对三非人员的处罚， 这些都体现 了我国在未来出入境管理的工作中将会逐步加强对于外国人入 境的管理， 尤其是难民这一特殊身份的群体。 1982 年我国政府加入 关于难民地位的公约 和 关于难民地 位的议定书 ， 并根据我国 宪法 第 32 条规定， 中国对于因政治 原因要求避难的外国人，可以给予收庇护的权利。新法第 46 条 关于难民停留居留的内容已有涉及， 对于难民申请时期以及申请 确认后的权利有所保证， 但是对于难民身份如何界定以及界定异 议申请的法律条款还没落实。难民作为一种特殊类型的外国人， 其停留居留的管理应统一纳入本法调整的范畴。难民地位的甄 别和管理涉及多个领域和多个部门， 需要其他配套法律法规的系 统完善。对此， 我国应学习其他国家关于难民认定及异议申请的 法律规定， 为今后可能来自越南、 朝鲜的难民， 提供法律依据。 （四） 以人为本， 服务型管理模式趋势日益明显 出入境管理既要维护国家安全、 主权和社会秩序， 又要服务 经济社会发展。当前， 我国出入境数量快速增长， 出入境的事由 也更多元化。我国保持年平均增长率 10%的出入境人员总量， 2012 年我国内地居民因私出入境人数达到了入境总数的 90%。 我国出入境管理部门由管理型向服务型转变具体体现为对 部分国家公民到我国实施免签证政策， 以及实施外国人在华永久 居留审批管理办法等， 但是政策还需在法律层面予以保障。新法 在第 8 条规定， 履行出境入境管理职责的部门和机构应当切实采 取措施， 不断提升服务和管理水平。这体现我国在执法和管理的 过程中不断朝着服务型政府转变， 保障公民的出入境权利。新法 在具体制度上将华侨在境内申请回国定居的受理机关由公安机 关调整到侨务部门， 进一步精简审批环节。定居国外的我国公民 在境内办理教育、 医疗、 社会保险等需要提供身份证明的， 可以凭 本人护照证明身份； 要求回国定居的， 应在入境前向我国涉外机 构提出申请， 也可由本人或经由国内亲属向拟定居地的县级以上 人