我国开发区转型的机制与动力探析

我国开发区的起步阶段是20世纪80年代，自 1984年第一批14个沿海城市开发区成立至今，已经 走过了20余年的发展历程。 到2004年底，全国已经 成立了205个国家级的开发区， 遍布全国各省和市， 这些开发区在引进外资、先进技术与管理经验及推动 地区经济发展方面取得了巨大的成绩。 但由于开发 区设立初始是一个市场经济的试验田，作为实行特殊 政策的经济功能区，在发展的初期，开发区实行的是 一种封闭式的“院墙经济”、“孤岛经济”，与周边地区 的经济发展基本上是各自为政、各行其是，没有形成 互惠互利、 共同发展的合作态势和机制。 另一方面， 开发区的快速扩张留下了许多问题急待解决，大量的 失地农民无法安置，在失地的同时就进入了失业大军 的行列；大量的外来人口涌入开发区，小政府大社会 的管理模式使得开发区没有精力和能力去真正解决 农村人口的城市化问题。 社会问题的不断累积、人口 的不断增长对开发区的城市功能提出了新的要求，也 对开发区的管理体制提出了新的要求。 面对这些问 题，开发区必须重新调整自己的角色，进行转型。 一、开发区转型的必要性 开发区的转型是开发区发展的必然趋势，是其在 发展过程中经济、社会、体制共同作用的结果。 面对 全球经济一体化浪潮和世界新技术革命的挑战，开发 区为提升自身竞争力，在经济上必须采取新的发展战 略。 另外， 开发区先行先试的体制需要不断地完善， 城市要素全方位的发展变化也必然引导着开发区向 城市的转型。 1开发区转型是保持自身竞争力的需要 开发区从诞生之日起首先就是一个“政策概念”， 经过20多年的发展积累，先进的开发区已经具备走 出“政策依赖”的条件，从依靠政策优势向依靠体制和 综合投资环境优势转变。 随着开发区的商务成本、土 地价格等不断提高，水电资源的日益紧张，再造竞争 优势关键是产业集群和配套服务、管理方式等软环境 建设水平的提升。 产业基础积累、先进的管理方式是 开发区的优势，因此及时调整发展模式，实现产业结 构调整和升级，形成特色产业集群，才是在下一轮的 竞争立于不败之地的关键。 2开发区转型是适应国家土地管理宏观政策的 需要 目前发展较快的开发区红线范围内的土地资源 已经基本用尽，新土地政策导致其无法进一步拓展空 间。 开发区只能立足产业自我调整，从规模型扩展向 内涵型增长的发展方式转变，提高单位土地利用率、 调整产业结构、提高产品附加值，从“产业空间集聚” 向“土地集约利用”转变。 土地的集约利用促进了产 业的升级换代，同时也促使开发区放弃“拼政策、拼 土地”的招商政策，转向通过空间资源的再整合，营 造更好的投资环境，从而引发了开发区产业、空间和 体制的转型。 3开发区转型是区域经济一体化的需要 区域经济一体化的趋势目前正逐步加强，它可进 一步促进国际间的合作与分工，同时，经济全球化也 直接引导着全球城市空间的重构，国际资本的进入不 仅通过经济对开发区的空间产生影响， 同时也带来了 不同的文化和管理方式。 开发区作为城市中实行特定 政策的经济功能区，只有通过转型升级，才能尽快适应 我国开发区转型的机制与动力探析 王雄昌 内容提要： 开发区作为中国城市化的一种重要形式必将长期存在， 向城市转型也是开发区发展的必然趋 势。 该文根据我国开发区的现状和存在的问题，提出了开发区转型的必要性，分析了开发区转型的内在机制与 动力，试图寻求解决新途径，为开发区新一轮发展提供理论借鉴和参考。 关 键 词： 开发区转型机制动力 中图分类号：F290文献标识码：A文章编号：10092382（2010）10001505 区 域 经 济MODERN ECONOMIC RESEARCH 15 2010年第10期现代经济探讨 全球经济一体化和新技术革命带来的挑战。 4开发区转型是自身有机生长的需要 开发区在空间上的不断拓展使得其不可能以单 一的功能区存在于城市之中，况且，开发区一般都投 入了更为密集的建设资金，拥有更为优越的基础设施 条件， 理应像城市其它区段一样承担更多的职能、容 纳更多的就业、承载更多的人口，从而提高区内所积 淀的建设资金和基础设施的利用效率和效益。 因此， 需要站在城市或者区域的高度来审视它的发展和变 革。 开发区向城市综合功能区转型，既是开发区功能 进化的标志，也是提升开发区综合竞争力、实现自身 持续发展的战略选择。 5开发区转型是产业升级的需要 开发区不但拥有优越的基础设施条件，而且已经 具备一定的产业支撑。 但部分开发区在产业结构、产 业素质和效率方面仍存在着不足，很多开发区实行的 是单一产业结构，这种单一产业结构的开发区在经济 发展和产业创新等方面要比集科技、 工业、 贸易、居 住、商业、休闲娱乐等为一体的开发区落后得多。 因 此，为了尽快适应目前我国产业升级和转型的步伐， 实现开发区的产业结构创新和升级，开发区应加快转 型。 二、开发区转型的内在机制 以集聚和扩散为主导的内在机制是促进开发区 转型的主要途径。 1开发区转型的集聚机制 集聚是指要素和部分经济活动等在地理空间上 的集中趋向与过程。 集聚是城市空间存在的基本特 征与形式，不但表现为经济要素和人口在空间上的集 中， 同时还表现为向心聚合的趋向和人口增加的趋 势。 我国开发区的设立初期， 在计划经济的大背景 下，通过特殊的政策和行政管理机制，在城市空间上 划定空间，实行市场经济的管理体制，从而形成了一 个经济向心点，通过降低企业生产成本、释放企业活 力来形成市场的竞争优势，这一政策和体制的优势十 分明显，资本和工业企业迅速向开发区集中，形成空 间上的集聚，随之而来的是人口的高度集中。 陈修颖博士（2005）认为，集聚对空间的影响主要 体现在五个方面。 第一是极化新的区位，形成新的区 域节点；第二是改变了生产力要素的流向；第三是产 生了新的生产力要素流动通道；第四是加剧了经济活 动在空间分布上的不均衡；第五是形成了新的空间结 构单元布局形式。开发区正是通过这种集聚的力量， 形成区域生产力各种要素的集聚中心，从而对开发区 的城市空间产生根本性的影响，促进了开发区城市功 能的转型。 2开发区转型的扩散机制 扩散是指资源、要素和部分经济活动等在地理空 间上分散的趋向与过程。 对于企业而言，扩散的动 力源于产业的区位要求，规避规模不经济和追逐新的 集聚利益等三个方面。 相对于某一企业（或产业）的 生产要素恶化，是形成扩散动力的重要因素。 无论是 集聚规模的不断扩大导致的规模不经济现象（如地价 上扬、劳动力成本上升等），还是产业集群形成后非集 群内企业对环境不再适应，都会导致扩散的发生。 同 样，区域外部条件的变化，本地的竞争力弱化到一定 程度， 即企业可以在别的区域获得更好的投资收益 时，扩散也就发生。 陈修颖博士（2005）认为，扩散对空间的影响主要 体现在三个方面。 第一是老经济区域的衰落或功能 转换，衰落体现在竞争优势的逐渐丧失。 功能转换则 是区域发展的需要。 众多开发区在近几年提出的“腾 笼换鸟”战略就是基于产业结构调整的需要，特别是 对非集群内企业的搬迁呼声更为强烈。 第二是促进 经济活动在空间上的均匀分布，经过多年的发展，各 开发区在产业结构乃至形态上趋同，形成在低水平上 的恶性竞争，也是扩散的结果。 第三是片区的功能随 着原有的生产要素流出而发生了改变，空间内的经济 性质、产业结构等都会发生相应的改变，形成新的片 区功能格局。 集聚和扩散是城市的经济活动在运动过程中表 现出来相反的两种现象，也是一个此消彼长的过程。 开发区作为一种实行特殊政策的经济功能区， 为了 避免外来经济对城市产生有害的传递和巨大冲击， 便于管理和调控开放经济的运动，建设初始都将开发 区和非开发区进行一定意义上的隔离，通常选址在离 城市较远、易于封闭管理的远郊区，区位优势并不明 显，甚至在开始时只是一种“院墙经济”。 优惠的税收 覃成林等著：区域经济空间组织原理，湖北教育出版社1988年版。 陈修颖著：区域空间结构重组理论与实证研究，东南大学出版社2005年版，第51页。 16 政策、低廉的土地成本和劳动力成本成为集聚企业的 主要因素。 我国开发区广而泛的招商引资特点强化 了工业企业在选择投资地段时对这些因素的考虑权 重，企业选择在开发区内落户往往只考虑直接生产要 素的成本，如税收政策、土地价格、劳动力成本和应对 行政管理成本等，并不怎么注重投资地的产业集聚程 度，因而基于这种模式集聚的开发区企业并不重视其 内在机制的建立，而使得这些在空间上已形成一定集 聚的企业并未显现出强烈的植根性。 但是随着我国 改革开放的进一步深入，开发区已经成为城市发展工 业的一种手段，地区政策上的差距日益缩小，同时土 地资源的短缺导致土地价格上扬，特别是2006年12 月国家公布了工业用地的土地价格标准，2007年6 月30日之后，工业用地必须实施招标拍卖挂牌出让， 土地的价格作为开发区的优势已经不复存在。 加入 WTO之后，随着国家赋予开发区财政政策的到期，加 上劳动力成本的上升，远离城区且功能配套不全的开 发区已经失去了原有集聚产业的吸引力，企业这种空 间上的集聚就表现出很大的脆弱性，扩散的倾向就会 十分的明显。 相对母城而言，多数开发区本身并不具 备区位和市场的优势，先进的管理体制和产业集群成 为开发区继续产生产业集聚向心力的重要环节。 作为一个经济区域，开发区发展的规律性也同样 受到集聚和扩散的内在机制的影响。 集聚和扩散机 制的运动规律告诉我们，开发区要明确自身的发展阶 段，通过不断营造对各级生产要素的集聚力，来提升 自身对产业的集聚能力，实现产业结构升级。 同时利 用生产要素的扩散机制， 加大对周边区域的渗透，从 而达到成为区域经济的中心目标。 现阶段，我国东部发达地区的各类开发区已经形 成产业优势， 需要在此基础上适当引入城市功能，改 变开发区功能单一、生活不便的现实，形成功能完备 的独立或与母城相关联的新城镇，这不仅在产业上对 低级的生产要素形成集聚力，同时要加速高级生产要 素的集聚。 开发区作为城市的有机组成部分，需要以 城市的视角或者站在区域的高度来审视它的发展和 变革。 马丘比丘宪章认为：城市的生命力源于城市 中的人和他们的活动。 过于纯粹的功能分区，使城市 的各要素相互脱离，彼此分割，破坏了城市生活的有 机性。 “在今天， 不应当把城市当作一系列的组成部 分拼在一起考虑，而努力去创造一个综合的、多功能 的环境。 ”按照这一理论，开发区在完成了起步阶段 的生产要素集聚之后，应该通过塑造产业集群、完善 城市功能、创造具有区域特色文化氛围的良好人居环 境来提升区域的竞争力。 综上所述，开发区转型的主要途径是依靠集聚和 扩散机制。 但由于开发区是作为一个新体制下的产 物，有着一个不断发展和更新的过程，每一个阶段发 生的变化都是内因和外因共同作用的结果。 因此，要 真正实现开发区的转型，还需要有相应的动力作为支 撑。 三、开发区转型的动力因素 不断变化的外部环境、 区域自身持续增长的诉 求、区域间协调发展的需要，构成了开发区转型的动 力因素（见图1：开发区转型的动力因素结构）。 1开发区转型的外部动力因素 （1）经济全球化的压迫力。 随着全球产业竞争的 日益激烈，产业的全球化进程加速加快了我国成为世 界制造业基地的进程，开发区作为承载世界制造业梯 度转移的主要力量，时间上空间上都经历着巨大的变 更。 经济全球化通过国际化的投资、高密集度的信息 输入以及国际化企业的运作对开发区的产业链、城市 空间以及城市管理体制，甚至是文化和生活方式产生 彻底的影响。 从而促进了开发区从经济、体制到空间 的全面转型。 （2）宏观政策的策动力。 国家在发展策略上进行 的战略性调整直接策动了开发区的转型。 首先是对 开发区发展定位的转变，从“三为主、一致力”到“三为 主、两致力、一促进”的转变。其次是产业定位的转变， 国家要求开发区“努力实现从单纯发展现代制造业为 主向发展现代制造业和承接国际服务外包并举的转 变”，逐渐从传统的位于产业链中游的加工制造业，向 位于产业链上游的核心制造工序和研发以及位于产 业链下游的商贸服务业等高端产业链延伸， 形成产 业集群化发展格局， 从而实现开发区经济功能质的 提升。 第三是实施从严从紧的土地新政，要求开发区 从规模型扩展向内涵型增长的发展方式转变，提高单 位土地利用率、调整产业结构、提高产品附加值，实现 从“产业空间集聚”向“土地集约利用转变”。 第四是 王涌彬：开发区向新城镇转型是大势所趋，http： housesinacomcn 2005年2月3日。 区 域 经 济MODERN ECONOMIC RESEARCH 17 2010年第10期现代经济探讨 财政体制的改革、国家利用外资政策的调整和赋予开 发区财政优惠政策的到期，要求开发区及时摆脱原有 的基于降低初级生产要素的“政策依赖”，不断培植新 的产业集聚向心力，实现经济的持续增长。 2开发区转型的内部动力因素 （1）产业集聚的动力。随着经济规模的不断扩大， 开发区在企业的集聚过程中不断修正着自身的产业 定位，从确定主导产业到通过优化某一特定产业的优 势环境来引导产业集聚的形成。 从规模经济向集群 经济发展，形成具有园区自身特色的产业集群，是开 发区内企业发展的需求，也是开发区在下一轮经济浪 潮中形成自身竞争优势的基础。2008年，天津开发区 全区电子通讯、汽车、装备制造、生物医药、化工、食品 饮料、航天、新能源新材料等八大产业共完成工业总 产值347743亿元，占全区工业总产值的932。 广 州开发区六大支柱行业完成工业总产值237707亿 元，同比增长1842，占全区工业总产值的8073 。 产业集群的构建极大地促进了开发区竞争力的提 升，广州、天津两大经济技术开发区无论是投资环境 还是经济实力都雄踞全国开发区的榜首。 （2）生产力梯度转移的动力。 有些开发区从一开 始由于没有产业定位，因而就将自己假定为一个没有 梯度的均质空间进行招商，具有不同应对市场风险能 力的企业在同一个起跑线上进入了开发区。 随着产 业规模的扩大，优势产业逐渐形成，开发区的生产力 要素成本由于优势产业的进入而不断提升，产业集群 内的企业由于可以获得规模效应，其进入开发区的总 体成本不会提升，反而有可能降低。 但是非集群内的 企业，不仅不能获得规模效应，而且生产要素获得的 成本不断上升， 一旦流动成本低于流动后的预期收 益，企业就会产生流动，从而完成空间上的替代，进一 步形成产业集聚。 （3）产业升级的推动力。先期引入开发区的企业， 由于栖居于产业链的低端，所需求的生产要素也大多 为低级生产要素，对开发区的外部环境的诉求主要在 交通、能源和低素质的劳动力等。 单一的工业园区可 以满足企业生产发展的需求，随着产业集群的产生和 产业的不断升级， 不但对生产要素提出了更高的要 求，同时对生产性服务业也提出了需求，开发区在这 种企业不断的诉求中优化产业结构，从而形成产业综 合、功能综合的城市区域。集群的存在可以加速区域内 产业结构的升级， 产业的升级反过来会对区域内生产 要素的流动提出不同的要求， 从而推动区域空间的发 展和转型（见表1）。 （4）功能升级的推动力。从区域空间演变规律看， 开发区的空间发展到一定阶段最终必然要纳入城市 空间的行列。 国家已经明确提出开发区未来空间发 展思路，即“坚持使开发区成为所在城市新的经济功 能区，促进城市功能的完善和城市整体空间布局的合 理”。 这就意味着开发区经历20多年发展后，空间上 必将从单一的工业区向城市综合功能区转变，管理上 必然要从单一的经济管理向综合管理转变，从由单纯 的园区管理向统筹城乡协调发展，经济、社会、文化共 同发展的城区管理转变。 开发区发展的内在需求推 动着开发区功能的升级。 3耦合动力 （1） 区域经济协调发展的驱动力。 经过20多年 的发展，开发区已经积聚了在资金、技术、人才、管理、 创新等方面的优势，尤其是具备了综合产业优势。 但 是开发区也面临自身的空间拓展的制约，国家商务部 提出要发挥国家级经济技术开发区的作用，探索通过 兼并、甚至跨区域整合的方式，充分利用资源，让成功 开发区有效带动发展不成熟的开发区，使国家级开发 区发挥更大的作用，带动区域整体发展，正是基于区 域经济协调发展的考虑。 破除开发区体制和空间上 的“隔离”，形成区域内以开发区为核心，周边区域共 图1开发区转型的动力因素结构 开 发 区 转 型 的 动 力 因 素 外部动力 内部动力 耦合动力 经济全球化的压迫力 宏观政策的策动力 产业集聚的动力 生产力梯度转移的动力 产业升级的推动力 功能升级的推动力 区域经济协调发展的驱动力 区域内开发区一体化促进力 以上数据取自天津经济技术开发区、广州经济技术开发区2008年经济社会发展统计公报。 18 表1产业在不同阶段对区域空间要素的依赖度及特征表现 影响因素工业化初期工业化中期工业化末期后工业化时期 资源高较高一般一般 交通 高高高高 货流为主货流为主客流为主客流为主 能源 高高一般弱 生产性能源为主生产性能源为主生产生活并重生活能源为主 通讯低较高高极高 科技以经验为主以技术为主知识技术并重以知识为主 劳动力量多质低量多，质量提高高级技工为主知识分子为主 生态环境要求低、损害环境要求低、损害环境要求较高保护环境，追求可持续发展尊重自然，追求人与自然和谐发展 同发展的良好势态，能够更充分地发挥开发区的集聚 优势， 从而促进区域经济的利益最大化。2008年以 来，国家先后批准了10多个经济区，正是推进区域经 济协同发展的新尝试。 （2）区域内开发区一体化促进力。 为了走出同质 竞争的恶性循环，在都市区（圈）内以及更大的区域范 围内，开发区个体的特色化（专业化）和群体内部的分 工协作化、开发区之间的“一体化”和“网络化”逐渐成 为趋势。 实现开发区之间的合作首先需要在开发区 之间实施产业的差异化，而后以城市为基础，各开发 区间实行错位发展，逐步成为功能差异的城市空间。通 过多年的竞争与磨合， 各开发区对自身的产业进行不 断地调整，通过发挥特色优势，以宁波市为例，各开发 区已经形成了这种良好的合作模式。