我国中央政府与地方政府职能划分和财政关系

1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. - 27 - 1998年第7期 政府是一个含有多层级组 织结构的行政机构,不同层级 的政府组织不仅在权力、 权威、 实力等方面有很大差别,在利 益关系上也存在着差别。基于 这种差别,我国各级政府的具 体经济职能也存在着种种差 异。 一、 中央政府的经济职能 中央人民政府(即国务院) 是代表国家的最高行政机构, 是整个国民经济的法定管理 者,也是国有经济的法定代 表。中央人民政府的这种特殊 地位和身份,决定了她具有覆 盖全国的管理范围,总揽全局 的管理职能,较高的管理权限 和各级政府的管理能力。中央 人民政府的经济职能应主要侧 重于战略管理、 全局管理、 宏观 管理。 (一)驱动职能。侧重于领 导和指导经济体制改革和政治 体制改革,完善经济发展的制 度基础;培育全国统一市场并 使之与国际市场接轨;承担各 级政府和集体、私人企业无法 承担的重点基础设施建设;管 理中央所属的垄断性的国有基 础产业、 行业和公共部门等,保 证整个国民经济快速、 健康、 协 调发展。 (二)协调职能。协调经济 发展与社会发展的关系,各部 门、各地区的经济关系以及对 外经济关系;对国民经济的重 大比例关系作出宏观调控的决 策并领导实施;协调事关全局 的基本重大关系等。 (三)筹划职能。制定经济 和社会发展战略、中长期经济 计划和带有全局性的法律、法 规和方针政策等。 (四)实施各级地方政府无 法实施的保护职能、服务职能 和监督职能。 这样,中央人民政府实际 上就成为国家经济发展的驱动 管理中心、 决策筹划中心、 协调 服务中心。 二、 地方政府的经济职能 我国是多级政府分级管理 的行政管理体制,不仅中央政 府与地方政府在经济职能上有 很大差别,不同层级的地方政 府其职能也有很大差别。我们 这里仅从与中央政府的比较 中,一般地讨论地方政府的共 有经济职能,尤其是省、 地(市) 县三级政府的共有经济职能。 11 推动本地区经济快速 发展的职能; 21 进行区域内经济协调 的职能; 31 制订地区性法律、 法规 (省级)和经济政策、 经济行政 规则的职能; 41开拓、 保护、 规范区域市场 使之有序、 有效运行的职能; 51 管理地方国有经济的 职能; 61 贯彻中央政府的决策、 方针、 计划并从本地区实际出 发加以实施的职能; 71 配合中央政府进行宏 观经济调控的职能; 81 广泛的社会服务职能 和经济行政、 经济监督职能。 需要特别指出的是,由于 地方经济不是一个独立 、 完整 的经济体系,所以,地方政府经 我 国 中央政府 与 地方政府 职 能 划 分 和 财 政 关 系 吉林省松原市市长马俊清 工作研究 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. - 28 - 1998年第7期 济职能的独立性只是相对的, 地方政府各种基本经济职能 的具体表现形式不同于中央 政府。比如,地方政府的经济 调控在一般情况下不应该把 地区经济总平衡作为基本调 控目标,而应服从和服务于中 央政府的宏观调控决策。 地方 经济均衡具有极大的相对性, 而且从某种意义上说,地方政 府不应该过多地考虑地区内 的总量平衡和结构平衡,而应 更多地运用非均衡战略,突出 本地区资源、 产业、 技术等特 殊优势,在与全局协调的前提 下,实现局部经济的快速、 高 效发展,形成各具特色的区域 经济。同时,由于地方政府不 具备完整的税收(财政)、 金融 和经济立法权限,所以,对经 济的调控也不能照搬中央政 府的宏观调控手段和措施。 三、 中央政府与地方政府 的财力分配 政府行使经济职能不仅 需要一定的行政权力,而且要 以足够的财力为基础。 许多发 达国家的宏观经济调控之所 以成效显著,与其政府实力 (财力)关系甚大。 我国虽然是 一个政府规模较大的国家,但 财政收支的比重远远低于发 达国家,甚至低于国际平均水 平。因此,要提高我国政府经 济管理的效率、 实现政府经济 职能,必须逐步提高政府财政 收入在国民生产总值中的比 重。 而根据中央政府和地方政 府经济职能的划分,尤其应该 尽快提高中央财政收入在整 个财政收入中的比重,使中央 财政与地方财政的分配比例 最低应达到各占50 %左右为 宜。 中央和地方财力分配的 制度基础是分税制。1994年 我国开始推行的分税制改革, 为建立稳定的、 与各级政府经 济职能相适应的财力分配关 系打下了良好的基础。 随着经 济体制改革的深化和政治体 制改革的进展,我国中央政府 和地方政府的经济职能也将 进行必要的调整和定位。为 此,我国各级政府的多级财政 体制也应进行相对调整,使其 有效地服务于各级政府的经 济职能。 四、 正确处理地方政府财 政关系的几个原则 (一)均衡效益原则 均衡与效益是政府财政 管理中遇到的两个基本问 题。对于中央政府来说,站在 国家全局的高度来管理国民 经济,往往更注重于国民经济 的持续、 稳定和平衡发展,防 止经济的波动,因而,中央政 府从全局的角度不可能过多 地考虑各地方政府为实现全 局经济平衡可能承受的具体 压力。 反之,对地方政府来说, 它很难考虑到全国的经济平 衡问题,要多办事、 增加支出 就必须首先增加财政收入,因 而往往把经济效益放在首位, 而且越是基层政府越容易在 均衡与效益的关系上向效益 方面倾斜。 中央政府与地方政 府在目标、 能力、 财力上和看 问题所站的高度上是有差别 的。 解决这一问题既需要地方 政府尽快地了解中央的意图, 坚决地贯彻执行中央的决策, 主动分担中央政府的某些责 任,防止过分地追求效益,也 需要中央政府在制订政策时 考虑到地方追求利益的倾向, 及时传达中央的调控目标和 调控方向,引导地方政府为中 央的均衡目标实现作出努 力。 (二)以事定支原则 在政府支出中,经济支出 比较大,地方财政支出中有 80 %到90 %属于经常性支 出。这样,各级政府在财政支 出的安排上应力求贯彻节俭 和效能原则,力争少花钱多办 事。所谓 “以事定支”,就是首 先要确定一定时期内 “必干的 事”,即政府职能的实际供给 量(包括日常支出和投资支出 等 ) , 然后作出年度财政预算, 经过人民代表大会审定后予 以实施。 (三)开发财源原则 在分税制的财政体制 下,地方政府要增加财政收 入就必须以推动地方经济快 速发展为目标,而不应当把 精力放在与上级政府 “争 利”上。增加地方财政收入 的重要途径是提高本地区企 业的经济效益,让企业在市 场竞争中改革技术、降低成 本 、提高生产率,争得市 场。而不能去帮助企业谋取 垄断地位,试图通过行政手 段排斥外地商品进入本地市 场,实行人为的 “市场封闭” 和 “市场割据” 。当然,如何发展 地方经济、 开发财源,政府应 当做许多工作,由于它所涉及 的是地方政府的经济管理问 题,这里就不再多论了。 工作研究 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. - 29 - 1998年第7期 中央政府与地方政府的职 能划分中还有一个政府职能的 “整合” 问题。 应当明确,我国的 政府系统是一个以中央政府为 核心包含多级政府的整体,其 经济管理的效果决定于各级政 府的协同、 配合所产生的综合 结果,而在整个政府体系中,起 主导和决定作用的不是任何的 地方政府,甚至也不是各地方 政府的简单相加,而是中央人 民政府。 对于中央政府来说,除 了具有一般的基本经济职能之 外,还有一个特殊职能,那就是 统筹管理各级地方政府,使之 围绕中央政府的主要经济职能 和重大经济决策来行使好各自 的经济职能。 对 广 州 市 再 就 业 工 程 的 思 考 广州市计委何伍爱姜永宏 在深化国有企业改革和加快产业结构调整过程中, 如何妥善安置企业分流出来的富余人员和做好待岗下 岗职工、 失业人员的再就业,已日益成为影响广州市改 革和发展的重大问题。 一、 广州市的再就业形势 据调查,目前广州市国有、 集体企业中富余职工占 企业职工总数的810 % ,约为20万人。下岗职工 4135万人,主要集中在纺织、 二轻、 电子、 橡胶等行 业。随着企业改革的深化,今后一二年广州市下岗职工 人数将会有所增加。 同时,随着经济结构的调整和经济增长方式的转 变,隐性失业逐步显性化。近几年,广州市失业人员呈 现不断增长的趋势,从1994年到1997年全年领取失业 救济的失业人员依次为112万人、214万人、314万人和 413万人,按此趋势预测, 1998年该类人员可能在5万 人以上。然而这几年失业人员的再就业安置率一直徘 徊在55 %左右。 失业人员中呈现出 “三多” 情况:失业半 年以上的增多,约占失业人员总数的50 %;女性增多, 约占失业人员总数的60 %以上; 40岁以上大龄人员增 多,约占失业人员总数的50 %以上。 由此造成 “三难” 的 局面:提高失业人员个人就业素质难、 转变就业观念难 和安置再就业难。 今后几年,广州市总的就业形势不容乐观,失业和 下岗职工再就业已成为广州市一项重大的经济和社会 问题。它不仅关系到群众的自身利益,而且关系到广州 市的社会稳定和经济发展。 二、 扩大再就业的主要对策 失业和下岗职工再就业是一项难度很大、 涉及部门 多、 政策性强的系统工程。必须打破企业、 行业、 区域的 界限,调动政府、 社会、 企业、 个人的积极性,在全社会范 围内进行就业结构的调整。为解决失业人员的再就业 和企业富余职工的分流安置,广州市必须坚持企业安 置、 行业调剂,共同实施再就业工程。 11积极发展第三产业。