我国招标投标制度现状及问题分析

我国招标采购制度及问题分析一、 我国招标采购制度1. 招标采购的含义（1） 基本含义三国演义第三回：“布曰：恨不逢其主耳。肃笑曰：良禽择木而栖，贤臣择主而事。见机不早，悔之晚矣。”这里讲的就是选择的问题，即一个贤良的臣子，也要选择好的主子，即贤主，能够知人善任，人尽其才。其实，对于工程建设等领域的交易而言，同样也需要选择。这个选择就是要“择优选择”，所谓“物美价廉”，专业术语则是招投标。招标和投标是一种商品交易行为，是交易过程的两个方面，是应用技术、经济、管理的方法和市场经济的竞争机制，有组织开展的一种择优成交的方式。也就是，招标人以招标公告（投标邀请函）的方式发出要约邀请，投标人根据招标人招标的内容范围、技术标准、投标资格、合同条件等要求，以投标文件的形式向招标人发出要约，招标人根据依法组建的评标委员会依据招标文件规定的评标标准和办法，推荐中标候选人，招标人依法确定中标人并向其发出中标通知书承诺，而后签订合同。（2） 招标方式按照不同的分类方法，招标采购可以分为不同的方式。我们实际工作中比较常见的分类方法有按照竞争开放程度和按竞争开放地域两种。按照竞争开放的程度，招标方式分为公开招标和邀请招标两种方式。这也是我们最常见到的两种方式。招标项目要遵守法律规定条件，根据项目规模、技术和管理特点，从招标人能够有效控制项目建设的质量、安全、进度和投资等方面，综合考虑、平衡后，选择合适的招标方式。在大型基础设施建设和民生工程建设中，往往大部分乃至全部都要使用国家资金，因此，一般都要公开招标，这是法律法规的要求。但有些时候，比如项目规模极小、潜在投标人极为有限等原因不适宜公开招标的，亦可按规定程序采用邀请招标。而按照竞争开放地域，则可将招标划分为国内招标和国际招标。前者最为常见，但随着中国更多的融入世界、更大力度的走出去，国际招标也越来越多了。2. 我国招投标制度的发展历程我国的招投标制度基本上伴随着改革开放的历程而发展起来的。总的来讲可以分为四个阶段，即探索初创阶段、快速发展阶段、里程碑阶段和规范完善阶段。3. 我国招标采购流程（1） 招标采购的任务招标采购的任务，概括地讲就是通过一定的手段，择优成交。然而招标采购任务的完成，不仅需要明确招标采购目标和践行招标采购原则，又要通过招标采购机构，按照制定的计划，施招标采购并对这一过程实施监督和后评价。应当明白，招标采购不仅仅是一项实用资金的行为，而且也涉及对于实用过程当中相关机构运作的管理。其实，后者往往是容易被轻视的。譬如工程建设，对于专职负责招标采购的人来说，他们的目的，在于在规定的时间内完成招标采购工作。但是，这些人往往没有工程实践经验，许多工程上的应当在招标采购过程中就要考虑的问题，往往会被他们忽略掉。这其中既有技能水平的原因，也有职业道德的因素。总之，必须将采购过程与工程管理过程两个结合，才能更利于工程建设。对于招标采购的实施，基本可以讲就是整个招投标的过程了。对于监控和后评价，这对企业招投标工作的长远发展具有重要意义。（2） 招标采购流程在招投标中，并不是所有项目都需要资格预审。招标方往往根据项目特点、存在的招投标风险、招投标工作量等许多方面，综合考虑后决定是否采用资格预审。如果不需要资格预审，那么在招标文件编制完成后，既可以发布招标公告。另外，想提一下工程建设中的甲供材问题。所谓甲供材料，就是由甲方提供的材料，一般为大宗材料。甲供材料也有优缺点。例如，在建设工程中，甲方为加强质量控制，最大限度地避免偷工减料，往往会对主要材料如钢筋、水泥等采用甲供，这样一来，施工单位就不会吝惜使用材料，再者，施工方自身也会有安全、质量意识，既然不要钱，那就不客气啦。这样，工程用料足了，质量的保障自然更高了。不过，这也有缺点，譬如，增加合同管理的工作量，另外，接受材料的一方（施工方）往往找种种借口说甲供材存在问题，工程部位出现问题，他们会首先说是材料的问题，同时，也不利于节约材料。当然，这些问题，未必会出现，出现了只要采取一定的措施，还是可以大部分化解掉的。总之，是否需要甲供，需要项目招标采购方综合考虑。关于合同谈判，需要提一点，由于我国特殊国情和建设工程基本属于买方市场的性质，合同谈判也有一些特别之处。例如，在合同谈判过程中，招标采购方为确保工程质量，往往要求施工单位在工程建设过程中采用哪些材料，机械设备要用到什么级别，工地营区要有建设方、监理方的办公、住宿点以及交通便利等等。这些问题，中标方正常情况下要应允，因为不违大局、大体，而且能够给招采方留下深的优良印象。而对于中标方，要及时就合同中没有提到但是可能不利于自己的一些地方事先明确一下，以利于今后的实施。总之，合同谈判是一项技术和经验结合的商业活动过程，合同签订双方都必须给予足够重视。4. 招投标制度的主要规定招投标制度的规定涉及多方面，包括依法必须招标管理、建设项目招标方案核准管理、招标公告发布管理、评标及评标专家管理、招标代理机构资格管理、招标师职业资格管理、电子招标投标管理、招投标行政监督管理及行业自律等。下面着重就依法必须招标管理、招标公告发布管理、评标及评标专家管理、招投标行政监督管理等做一简单介绍。（1） 依法必须招标管理依法必须招标制度也称强制招标制度，是指在法律规定范围内的某些类型的采购项目，达到规定的规模标准的，必须通过招标方式进行，否则招标采购单位要承担法律责任。这里我们主要到几个关键词，即“规定范围”“规模标准”，也就是说只要满足这些要求就要强制招标，当然也有“便宜行事”即例外。下面一一解述。规定范围。主要有三类。第一类为基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，这类项目意义重大，为保证项目质量，保护公民的生命财产安全和国家、社会的稳定，必须进行强制性招标采购。第二类为全部或部分使用国有资金投资或国家融资的项目，这里，全部或部分使用国有资金投资是不论国有资金在总投资中所占比例大小的。第三类是使用国际组织或者外国政府贷款等援助项目的资金，这是国际金融组织和外国政府所普遍要求的。规模标准。上述范围规定，明确了招标的范围。但并非所有在此范围内的项目都要招标，而是在此范围内有达到规定规模标准的，才要招标，这个规模标准也就是招标限额，是指必须进行招标的项目需要达到的规模、标准或者价值。关于具体金额，在此不做赘述。这里强调一点，在执行这些规模标准时，无论何种类型的招标项目，任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目华政为零或以其他任何方式规避招标。例外。招标投标法第66条规定，涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标的项目，按照国家有关规定可以不进行招标。所谓国家安全、国家秘密，这些唯恐为外人所知，岂能公开？对于抢险救灾，重在实践紧迫，必须马上实施，即不能满足招标所需时间，且不立即实施将会造成人民群众生命财产损失。另外，利用国家扶贫资金以工代赈等，要么就是由实施方组织农民工等当地劳动力来实施，要么就是也采用招标的方式确定施工承包单位但将组织当地农民为工程提供劳务并支付报酬作为基本条件。此外，关于按照规定不招标，国家有关法律法规、部门规章等都有比较明确的规定。同时，各省、自治区、直辖市以及一些省辖市等发改部门也会根据各地实际情况，对国家层面的一些不予招标的情况给予细化、说明，这些也是依据。（2） 招标公告发布管理招标投标制度的原则之一就是公开，这既是招标投标活动必须遵守的规矩，也是公开透明的要求和表现方式。各个国家，各个行业，在公告制度的管理上可能根据各自不同的特点提出不同的要求，但是公开是共同的。下面针对工程建设项目招标需要公告公示的内容、媒介等给予说明。公告内容。按照招标投标相关法律法规的要求，招标人采用公开招标方式的，应当公告的内容有资格预审公告、招标公告、评标结果公示等。当然，以上公示公告内容，并没有严格一致的标准，其目的就是把资格预审、招标公告的最主要内容讲清楚，中标结果也要把有关情况表示明白。公告媒介。国家发改委指定中国日报、中国经济导报、中国建设报、“中国采购与招标网”为依法必须招标项目的招标公告的发布媒介，其中依法必须招标的国际招标项目的招标公告应在中国日报发布。另外，各省级发改部门还会制定本省依法必须招标项目的招标公告的发布媒介。（3） 评标专家管理评标专家。评标专家是指在各类技术、经济、法律及相关专业方面有较高理论水平和实践经验、符合法定条件并经行政主管部门聘用评标的专业人员，他们直接决定招投标的结构，是相关各方最为关注的焦点。按照规定，评标专家应当从事相关领域工作满八年并具有高级职称或者具有同等专业水平，由招标人从国务院有关部门或者省级有关部门提供的专家名册或者招标代理机构的专家库内的相关专业的专家名单中确定。评标专家库。国家发改委发布了评标专家和评标专家库管理暂行办法，明确省级人民政府和国务院有关部门应当组建综合评标专家库。另外，一些行业主管部门也根据自身情况建立了评标专家库。招标投标法实施条例规定了统一的评标专家专业分类标准和管理办法。评标委员会。评标委员会是由招标人负责组建的独立评标的临时权威组织。按照招标投标法规定，依法必须进行招标的项目，其评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济方面的专家组成，成员为五人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。需要说明的是，评标委员会既不是行政领导机构也不是业务主管部门，而是依法独立行使评标只能的组织。（4） 招投标的监督体系就具体而言，监督体系包括当事人监督、社会监督、行政监督、行业自律以及司法监督。所谓当事人监督，就是招投标活动当事人的监督。由于这一过程直接关系个人利益，因此，当事人对这一过程的监督往往最积极最深切。有关法规规定，当事人可以对这一过程投诉，但投诉前应当先提出异议。例如，我们招投标过程中，就会收到一些投标人的提出异议的函件。所谓社会监督，就是指除招标投标活动当事人以外的社会公众的监督。常见的有社会公众监督、社会舆论监督和新闻媒体监督等。所谓行政监督，根据国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知（国办发200034号），对于招投标过程（包括招标、投标、开标、评标、中标）中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按现行的职责分工，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。按照这一原则，工业（含内贸）、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责；各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责；进口机电设备采购项目的招投标活动的监督执法，由外经贸行政主管部门负责。有关行政主管部门须将监督过程中发现的问题，及时通知项目审批部门，项目审批部门根据情况依法暂停项目执行或者暂停资金拨付。此外，监察机关依法对与招投标活动有关的监察对象实施监察。审计部门可以对政府投资和以政府投资为主的建设项目、国际组织和外国政府援助、贷款项目进行审计监督。行政监督以职权法定、合理行政、程序正当、高效便民为原则，既监督程序亦监督实体，通过核准招标方案和自行招标备案的方式进行。所谓行业自律，是指招标投保协会按照依法制定的章程开展活动，加强行业自律和服务，和行政监督互为补充，作用重大。所谓司法监督，是指国家司法机关对招标投标活动的监督。当事人可就招投标活动中的违反法律、法规、规章规定的行为，可以向有管辖权的人民法院起诉，由法院依法追究有关责任人的法律责任。5. 招标投标制度的作用从正常意义上来讲，招标投标的本质就是择优交易，因此在这个交易过程中往往充满了激烈的竞争，竞争的存在，既有利于确保项目的质量和减少项目的投资，也有利于企业整体质量的提升，同时对于整个社会的经济体系乃至社会风气的改善等都有较大影响。对于项目而言，招标投标是一个择优交易的过程，这一过程是一个公平竞争、优胜劣汰的过程，能够充分体现“三公”原则，以适宜的价格获得优质货物、工程或服务，从而提高项目的质量，这是采购方及整个社会都希望的。对于企业而言，其根本目的是为了经济利益，在于获得项目承建资格，通过提供货物、工程或者服务，获取报酬或利润，维持企业生存，推动企业发展前进。因此，参与投标，投标方当然希望中标。而“打铁还需自身硬”，要想中标，投标方既需要有高效的管理经验以在获取丰厚利润的条件下降低投标报价，又要有高品质的货物、高质量的工程或高品位的服务以吸引采购方，既要有硬货，又要有软实力，两者结合，才更容易中标。因此，招投标这一模式，就如一根鞭子，鞭笞着企业不断提升自己的软硬实力，使企业为了生存而不断做大做强，这样才能既“走得去”，又“走得远”。对于社会经济而言，招投标制度是竞争性的市场经济体制的客观要求，既能提高经济效益和社会效益，又能提高国有资金使用效率、推动投融资管理体制改革，还能促进政府转变职能，提高行政效率，建立健全市场经济体制。此外，采用公开透明的招标标方式，狠毒程度低打击了贪污腐败，对于净化社会风气、提升政府形象具有积极意义。当然，招标投标制度的作用可能远不止这些，有些作用在社会经济发展过程中也可能淡化，甚至出现了反方向发展。譬如，随着腐败与反腐败博弈的深入，腐败活动会以更加隐蔽的形式存在，给招投标制度的设计者提出了新的更严峻的挑战。但是，也必须看到，这是社会经济进步的一个过程，随着国家改革的不断深入，招投标制度也必将与时俱进不断创新，很多问题可能会有更好的解决方案。二、 招标采购制度存在的问题虽然我国的招标采购制度经过三十余年的发展，相关法律法规规章制度日臻完善，但是由于国情的复杂性，各方面法规还不够健全，制度还不完善，存在着诸多问题。1. 陪标现象在腐败与反腐败的博弈下，一些政府部门或者个别人权力寻租，将项目内定给某个单位。然而为了让项目披上合法的外衣，这些部门或个人，召集某些单位，充个数，纯粹为陪标；或者是内定的中标单位，邀请一些单位来陪标，这次你帮我一下，下次我帮你一下，相互约定抬高或压低报价，从而获取中标资格，使招投标无法真正做到公开、公平、公正。2. 围标串标现象相信大家都应该知道，招投标市场上围标、串标情况时有发生，形式多样。有的投标人之间串通，轮流坐庄，围标抬标；也包括招标代理机构违背原则，中介不“中”，牵线搭桥，设制投标“陷阱”，为围标、串标提供“帮助”；另外，技术文件的编制部门，也可能在利益驱逐下，设置某些特殊技术要求，为某些有关系的投标人早就投标优势。这些行为，使招标失去了公开、公平、公正的意义，导致中标价格不断上抬。3. 承包单位转包问题有的企业中标后，直接转包或违法分包给其他单位，从中收取管理费，以包代管，而对工程质量、安全不管理、不负责。这种转包的现象，使得一些资质不够，没有施工经验的企业，进入施工现场，为质量安全问题埋下隐患。4. 评标专家水平参差不齐，评标办法不够科学很多招标单位喜欢采用最低价中标，有些甚至低于成本价。有些采用综合评标法，但是往往让投标报价占据较大的比重。另外，有些地区的评标专家水平参差不齐，滥竽充数的大有人在，有些人甚至根本不了解项目，严重影响评标结果的科学性。再加上评标办法特别是评分标准的随意性，没有严格的依据和准确的尺度，影响评标结果。5. 招标代理机构行为不规一些招标代理机构，为了获得代理资格，往往唯甲方马首是瞻，言听计从，甚至违法违规设置条款；一些招标代理机构，由于工作内容多，工作不负责任，往往将招标模板相互之间拷贝，没有科学性、先进性和可操作性，严重影响今后项目的管理；一些招标代理机构，违规违章，向投标人泄露商业秘密，影响投标公正性；此外，招标代理机构的人员素质也是参差不齐，人浮于事，既不利于项目招标，也不利于招标代理机构的进步。6. 招投标片面追求经济利益招标单位很大程度上仅关心商务标亦即投标报价，这也使得投标单位只重视商务标的编制，忽视技术标的编制，技术上很难创新。投标单位编制的技术标的投标书多数出自于商务中心，因此照抄照搬现象十分严重，套话、空活、废话十分普遍，无独到之处，不能反映投标方的真实水平，专家也无法做出公正裁决。譬如，工程施工项目，投标单位所报投标书中的工程项目管理班子往往是虚设的，从投标文件中反映出来的项目管理班子力量显得十分强，但实际中标进场后上岗时又不能到位，结果不能达到投标书中所承诺的建设目标。投标单位由于投标报价班子和项目管理班子的严重脱节，造成了投标报价仅仅是工程量清单中工程量的造价反映，不能根据工程项目的现场实际情况并结合施工纸和施工方案来进行正确报价，难于形成对项目价格的正确评估，导致了后期投标单位千方百计的索赔。三、 招标采购存在问题的原因分析冰冻三尺，非一日之寒。当然，一个巴掌也拍不响。招投标活动中存在的问题，是多方面原因造成的，既有内因，也有外因；有人为因素，也有政策漏洞。针对招投标活动中存在的问题，下面从政府、招标方、投标方、招标代理等方面加以分析。1. 政府方面1、多头监督。我国的建设市场，在中央开始，分为住建部和专业部委，这两种互不干涉的机构设置，根据自己的工作范围、工作内容，发布实施着各自的招投标规定，使本来统一的建筑市场，分为建筑工程和专业工程，使政府设置的建设主管部门只能管理建筑工程市场招投标，而对专业工程的招投标却无法涉及。与此同时，由于招投标存在着各自管理，政出多门，必然造成建筑市场管理不统一。从行业管理的角度，自然形成各自为政、上下一条线，自己的队伍自己招标，自己的工程自己施工，以行业管理为由造成行业垄断。2、行政、司法监督不力。行政监督作为确保招投标活动公平、公正、公开的重要力量，往往都有虚名，不作为甚至乱作为。他们的监督，往往针对招投标的程序或形式，而对决定招投标结果的实体避而不见，怀着多一事不如少一事的心态，根本没有发挥应有的监督作用。司法监督作为有效的权力监督、震慑，往往由于招投标管理部门的不一致、招投标与工程实体空间上的不一致等等，很难有效实施；另外，由于这一方面的法律不够健全，司法监督也难以起到应有的作用。3、法律法规体系不够完善。目前，招投标的主要法律法规依据是招标投标法、招标投标法实施条例及有关部委颁布的管理办法和地方法规。招标投标法的有些条款规定本身就留给招标人弹性空间，如第十九条规定招标人应当合理划分标段的规定，由于没有具体量化，招标人为了照顾各方面的关系，不合理的划分多个标段；如第四十条评标委员对投标文件进行评审和比较的条款，对这些条款的把握从某种意义上来说，对当事人的道德约束高于法律约束。实际中招标人利用这种权力，以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，使意向中标人中标。2. 招标方原因1、管理水平不够。我国大型基础设施一般由事业单位或者国有性质的企业作为业主，由于国家发展的现状，这些单位的人员往往缺乏专业管理水平，作风倾向于行政管理，加上缺少建设经验，致使难以把控招投标的全局，亦不利于后期工程建设。2、违规泄露关键信息。一些招标人，在招标之初可能已经“内定”中标单位，因此在招标过程中可能泄露一些关键信息，使得各投标人在投标过程中信息不对称，从而影响竞争公平。3、化整为零，规避招标。我国招标投标法律法规对招标范围和规模都有明确规定，但是标段是由建设单位自行划分的，因此一些单位可能会根据这一弹性，将一些本应统一招标的项目，分为若干个小标，直接发包，规避招标。3. 投标方原因1、前后不一。在投标过程中，他们完全响应招标方的要求，一旦中标后，他们便坐地起价，这个没法做，那个做不了，建设单位往往为了进度、投资而出现妥协，这也成了一些投标单位的不二法门。2、违规转包。一些企业，四处投标，到处撒网，只要中标，一转手，便是利益，简直就是“空手套白狼”。由于监管不力和一些当事方的默许，这种情况仍存在。3、挂羊头卖狗肉。由于国家有关法律严禁挂靠，一些企业特别是民营企业，将中标项目分给参股人，完全挂着企业的旗帜来直接经营，企业仅收取极小管理费。这些实际经营者，为了追求最大利益，尽可能减少人员，甚至可能牺牲一些工程质量。4、片面追求报价。很多业主非常注重投标报价，施工单位便投其所好，只重商务，不重技术。4. 招标代理机构原因1、对招标代理机构的监管形同虚设。由于招投标的条块分割体系，招投标代理机构的监管有同于无，在缺乏监管的条件下，违章甚至是违规作为便不足为奇。2、人员业务水平一般，变动频繁。由于这些机构的工作方式、报酬等问题，人员业务水平不够，经验不足，再加上经常调动，严重影响招投标质量和效率。3、出借资质。一些单位存在出借招标代理资质的行为。四、 问题解决办法我国的国粹中医讲究“对症下药”方能事半功倍。其实，万事万物都是如此。面对招投标制度暴露出的问题，我们也要针锋相对，将问题化解。1. 政府方面1、加大反腐倡廉力度，杜绝权力寻租。要将权力放在制度的笼子里面，避免公权为所欲为，为己谋私。要加强管理队伍建设，努力建设一支懂业务、有水平、高素质的行政管理人才大军。2、将政府监督落实到实处。政府监督意义重大。既是维护市场公平秩序和国家、社会利益的重要筹码，也是维护当事人的合法权益的重要手段。要通过改革的方式，统一建筑市场和各专业市场，使之位于一个统一的、公开的市场下，这样政府监督才不会相互推诿扯皮。同时，要加强政府监督的问责机制建设，在监督过程中以权谋私、不作为、乱作为的，都要给予应有的惩处。3、深化招投标制度改革。目前，我国的招投标制度建设已经三十余年，成效卓著，但是问题依然存在。因此，发改委和各部委要凭借现阶段继续深化改革和简政放权的东风，加强顶层设计，优化制度安排，健全有关法律法规，落实相关保障措施，切实让招投标制度更加完善，更加有效。2. 招标方1、提高管理水平。招标方的管理水平事关招标过程和项目实施，作用砥柱中流。因此，在确保招投标过程和项目实施能够有效结合的条件下，要通过制度设计、待遇提升等方式，招聘、留住高素质高水平