行政法治视野下的中央与地方权限冲突（上）

1/4行政法治视野下的中央与地方权限冲突（上）中央与地方问题的核心，在于两者之间权力的配置。在行政法领域，中央与地方关系研究的立足点是政府。中央政府与地方政府的关系是中央与地方关系的核心，也是当前行政管理体制改革的热点和难点。一、中央与地方权限冲突及主要类型1冲突一词有两种解释，一是指矛盾表面化，发生激烈争斗；二是指相互矛盾、不协调。2本文中所讨论的中央与地方权限冲突，主要是行政权力方面的冲突。中央与地方之间的权限冲突，是一个熟悉而又陌生的话题。之所以说熟悉，是因为在企业依法拥有的资本及其权益。5产权冲突的一个重要表现就是产权主体控制权与剩余索取权不匹配。中央政府作为国有资产所有权主体，拥有名义上的国有资产的控制权和剩余索取权，但这两种权利并非掌握在中央手中。而地方政府实际上占有和使用国有资产，是事实上的占有使用权主体，但地方政府并不是所有权主体，因而不享有剩余索取权。结果是实际控制企业的地方政府缺乏来自外部和内部的监督，盲目投资、重复建设问题突出。五是行政组织权冲突。虽然重大行政组织事项需要立法解决，但实际上政府仍享有大量行政组织权，“三定方案”2/4就是重要表现。根据地方组织法，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则设立必要的工作部门。条文规定的模糊性显而易见，一些地方政府往往以“工作需要”为名“新辟门户”，巩固和争取有利职权，冷淡无利或少利职权。二、国有企业以及其他主体的利益以及由此带来的经济HTTP/8090/ISYSTEM/，访问于XX年3月31日。LOCALHOST11以油气资源税为例，尽管我国目前陆上油气资源税收归地方财政，但实际上油气资源税单位税额在总体上还比较低，税率水平甚至还不到一些国家的1/30。参见潘继平我国油气资源税现状及改革方向探讨，载国际石油经济XX年第2期。12比如，在神华集团神东公司开采的陕西省神木县大柳塔镇和中鸡镇，大量土地被开采后根本无法耕种，成片土地被撂荒，牛羊的食草也成问题。水源下降使得一些原来家家有井的村民已经无水可喝。村民喝水要以3元一桶的价格向邻村购买，一些困难户无钱购买，就只能喝煤矿污染过的脏水。而神东公司给村民的塌陷补偿仅为每吨煤两毛钱。参见储国强、刘军、熊聪茹西部能源开发的利益之争，载经理日报XX年12月11日。13参见汪生科豪门盛宴央企“十二强”收入调3/4查，载21世纪经济报道XX年7月12日。14参见徐邦友论传统行政模式的计划经济基础，载中共浙江省委党校学报2001年第4期。15一些群众认为，水资源的调度涉及他们的切身利益和子孙后代的长远发展。而政府事前不公开相关资料，用行政命令的方式直接调拨水资源的做法，剥夺了水源地区社会公众的知情权。实际上，这涉及到的是区域利益问题，比如调出水资源的四川人、湖北人背井离乡到北京、天津打工的时候，往往被当作外地人，受到种种限制，其子女也享受不到相应的权利。在现实面前，资源全民所有的原则经不起推敲，“希望调水时就说我们是一个国家，我们要有牺牲精神，可是当我们离开自己家乡打工的时候，为什么就不说我们是一个国家的兄弟姐妹了呢”参见尹鸿伟南水北调西线工程纷争调查，载新西部XX年第12期。16参见颜延锐等编著中国行政体制改革问题报告，中国发展出版社XX年版，第260页。17邓小平文选第2卷，人民出版社19