论行政权限结构与国家所有权

1/11论行政权限结构与国家所有权关键词行政权/国家所有权/产权改革内容提要主体重合是我国行政权与国家所有权关系现状的最显著特征，两权都集中于政府一体行使，一体结合的行政权与国家所有权，使得国家所有权的运转往往借助行政权力结构运行系统，引发出多重对抗关系，为权力进入市场，权力对抗竞争提供了媒介与载体。产权改革不应寻求和强化这种一体化的模式，而应当探索行政权与国家所有权分离的道路。行政权与国家所有权的分离应当采取主体分离的方式，通过国家所有权主体形态的重新塑造实现行政权与所有权从权能结构到组织形式、企业与地方企业的隶属和管理权限关系的差异以及财政“分灶吃饭”等，都反映了中央政府与地方政府在国家所有权上的不同代表资格。中央政府与地方政府均可以利用自己所享有的权力优势保护其所代表的企业形态。行政地域结构与国家所有权行政地域结构是指根据企业经济、公有经济的代词，而是各种所有权形态的集结和多种财产力量的交会。纯粹依靠竞争等自发的市场调节手段已不能完全适应经济发展需要，因为随着生产社会化、市场国际化的进程，各个经2/11济实体所掌握的信息量极为有限，而这在政府来讲则又是一种优势，因此政府的这种优势必然为经济组织所利用。此外，依靠竞争配置资源不可避免地要造成各个竞争者之间不必要的能量消耗，而在政府来讲，则有能力采取各种手段来抑制这种能量消耗。4责任原则在行政权与所有权关系中，不仅存在所有权的滥用，还极容易形成行政权的滥用，在制约所有权滥用的同时，还必须制约行政权的滥用。LOCALHOST责任原则是针对行政权的滥用与不当行使而设立的法律原则。其含义是指政府对其以行政权于所有权所实施的不当行为与不法侵害行为应当承担相应的责任。这里的责任包括行政责任与经济责任并存。行政责任是指实施行政行为的政府部门及主管人，应当对不当行政行为与不法侵权行为承担相应的行政责任，经济责任是指政府部门与主管人并不因承担行政责任而免除其经济责任，而是经济责任与行政责任并存，经济责任的内容是指对政府部门与主管人财产上的惩罚。侵权责任与赔偿责任并存。侵权责任是指政府以行政权对所有权构成不法侵害时，应认定其行为属于侵权行为，并因此而承担相应的侵权责任。行政诉讼法列举了行政机3/11关可能对某些经济权能的侵害，为确立政府侵权责任提供了法律依据。在承担侵权责任的同时，还意味着对侵权行为所造成的所有权人的财产损失应当承担赔偿责任，由政府主管部门侵权者从经济上给予被侵权人以财产上的补偿，并且保护被侵权人对侵权人的赔偿追诉权。行政权对所有权的作用理论行政权作用所有权的方式与途径，不仅是国家权力与民事财产权利关系的协调问题，而且是形成政府经济行为的基础参照系，在行政权如何作用所有权方面，笔者认为有三条思路可供选择1强力论强力论所指的是政府运用行政权中的强行权对所有权实施强行性的规范与控制，政府行政权表现为对所有权的一种强制的外压力，使所有权的自张力受到行政权的限制，强行性的政府经济行政权行为是与战时经济体制、高度集权经济体制以及资源短缺、经济混乱等联系在一起的，实施强行性的政府经济行政权行为，一方面要求强制手段的效力，另一方面要求强制手段不是政府的任意性行为，而4/11是对经济生活有足够估量并且有科学权威的政府行为，强行性的政府行为特征在于其完全以国家意志为主导，排除了所有权人意志在自由竞争意识支配下的自发调节，而是完全的国家主动调节，政府在行政权与所有权关系中处于主动的、强制的地位，而所有权人则处于被动的、被强制的地位。在强力论指导下，行政权对所有权的强行性控制与规范表现为控制所有权的流转方向，所有权人没有选择相对民事主体的权利，而由政府所规定和控制。控制所有权人的处分权，所有权人不得任意处分所有权，必须符合政府意志与政府所设定的行为规则。控制所有权人的收益权，所有权人对其财产权利中的收益权行使受到政府的限制，甚至包括政府强行取得所有权人的一定收益。政府以行政强行权方式对所有权所实施的强行性控制还包括两种特别情况一是政府在一定期限内暂时剥夺所有5/11权人的所有权，由政府所代行二是政府宣布无条件、无期限地消灭所有权人的所有权，转移为由政府享有所有权。2引力论引力论是指政府经济行政权对所有权的作用不以直接的强行方式贯通，而是以政府的引导行为、调节行为来保持行政权对所有权的作用。在引力论指导下，由于政府经济行为的强制性不充分，因此要求政府经济行政行为必须是具有高度权威的经济行为，足以形成对各种形态的财产所有权在经济运转中的强大吸引力。国家对经济生活采取引导与调节的方式，不采取强行性的政府行为，是与资本主义生产资料私有制经济基础相联系的，在“私有财产神圣不可侵犯”和“自由竞争”的旗帜下，国家政权失去了对私有财产权实施强制的基础，而竞争手段的运用也排斥了运用权力手段配置经济资源的可能性，资本主义经济从自由竞争时代跨入垄断资本主义时代，生产社会化与市场国际化的扩大趋势使国家在经济生活中的中心作用日益突出，随之而来的是政府运用其所能掌握的经济调节手段对经济生活实行有机调控，以保证资本主义经济的发展。由于政府不对所有权实行直接强制与约束，政府行为效6/11应要通过一定的媒介和途径才能传递到各个财产所有权形态，这种传递方式可以是通过政府影响市场的方式来达到引导与调节所有权行为的目的，政府影响市场的方式可以是采取计划指导、经济杠杆诱导、产业政策诱导方式，使国家的宏观政策成为各个财产权人生产经营活动的参照系列，国家与企业决策联结的基本途径是“宏观政策市场企业反馈”4但是法律并不赋予行政权约束所有权的特别效力，“实行计划的手段主要属于非极权性和非强制性的手段，这是由于一方面基本上已将经济的发展寄予私人企业的自由经济活动；另一方面还采取向一定目标非权力性的诱导的政策所谓行政诱导”5如日本关于计划的法律中所特别规定的劝告手段，即反映了计划向所有权的贯通，不直接借助强制力，而是依靠政府权威与其他协调性手段。政府通过国家直接投资手段，对市场产生稳定与填补作用，政府投资与私人资本相比较在数量关系上是悬殊的，但是能通过公有经济部门参与产品的供需买卖活动，对市场发挥示范、媒介和提供信息的作用通过创办国有企业对长线、基础和新兴产业的投资填补风险投资的缺口政府的7/11购买力则进一步作为建立保护壁垒，稳定市场和促进科研等方面的工具。通过财政支援、税收减免和土地赋予等优惠政策，对某些产业、行业或某些企业进行重点扶植，以促进企业的平衡发展。通过发放营业许可证，实行价格控制，开展质量检查，厉行法律监督，对企业进行普遍性的管制，以影响企业的决策并约束其经济活动中的不当行为。通过财政、税收、信贷等杠杆对国民收入进行再分配，以缓和社会矛盾和社会利益冲突。在引力论指导下，虽然排除了行政权直接约束所有权的普遍性，但是仍然存在行政权直接限制所有权的某些例外，如反垄断立法的制定以及对不正当竞争行为的禁止，都反映了行政权对所有权仍有某些强行性的约束因素，但这种约束也常因行政权与所有权的妥协而被得到变通解释，弱化了行政权的强行性。如美国1890年的谢尔曼反托拉斯法在规定禁止垄断的同时，又作一些容许垄断的规定，如豁免规定与运用合理原则，豁免规定是指不适用反垄断8/11法的例外情况，如农业合作协会、保险业、公用事业以及相互合作以谋求出口的一些公司等合理准则是指垄断行为对国家、对消费者是否有利，有利就谓之合理，合理就不违法，就不在禁止之列，即使“对托拉斯的诉讼，司法部在法院审判中往往败诉”，这些都反映出行政权对所有权的不充分的约束。3合力论合力论是指政府运用强行性与引导性相结合的经济行政行为调控经济生活，以保护国家对经济生活的控制程度有紧有松、有张有驰。采取合力的方式处理行政权与所有权关系，一方面要保护政府经济行为以强制性为基点而唤起的权威，保障行为的效力另一方面又不致于使行政权对所有权的流转限制较死，仍然可以利用市场竞争手段调节所有权行为。在合力论指导下，政府既“认为依靠维持竞争即市场结构，经济运转就可以带来良好的经济效果”，又“认识到市场结构的不完整性，以寻求代替竞争的合理方案”6政府的这种矛盾选择反映在行为方式上即是既有限制竞争的强行性行为，又有引导竞争的导向性行为。9/11强制与引导之间的合力点的掌握，没有明确的界限与划分，也没有固定的规则可循，主要由政府根据经济形势的需要而采取，两者之间的联结点是游动的，不是固定的。基于此，对合力论的理解有二对某些经济资源实行强行性的国家配置，对某些经济资源实施引导性与协调性的国家配置对一种经济资源实行两次调节，既有强制性的控制，又有引导性的调节。如果再允许在这一资源上的调节，就会出现对一种资源的三次调节。并非对经济资源的调节手段越多越好，而是怎样调节才更规范、更有效率，对一种资源的两次调节容易形成权力之间、权力与市场之间的时间差与空间差，而对于资源配置者与财产经营者来说，则可以利用这种差别状态来达到物质利益上的某种目的，价格双轨制正映证了这种在同一资源上的几重调节关系的负效应。因此，掌握合力论的使用，主要在于差别状态的掌握。在合力论指导下，行政权、市场、所有权三者之间的关系包含三层含义实施强行性政府行为，行政权跨越市场直接作用所有权，市场竞争不起作用并且受到限制，如国家对某些国有10/11企业所给予的在生产经营领域的合法垄断、指令性计划指标的下达与执行。实施引导性政府行为，行政权通过影响市场从而间接地影响所有权，这与我国经济体制改革中所提出的建立国家宏观经济调控体系改革思路是一致的。行政权对所有权既没有直接约束效力，也没有间接影响作用，而是由市场完全地引导所有权行为，所有权主体行为受市场意识与竞争意识的支配而采取。注释1参见全民所有制工业企