国内外应急管理动态

国内外应急管理动态概述一 国外国外一些现代城市的应急管理体系建设起步较早。目前，国外突发事件的政府应急管理可划分为：以联邦应急计划为法律基础，总统直接领导，联邦紧急事务管理局等核心机构协同运作的美国危机管理体系；以内阁总理负责，内阁官房直接管辖，国防安全危机管理与防灾减灾为一体的日本内阁危机管理体制。对突发事件应急管理的研究，西方发达国家是走在全球前列的，目前已形成一套较完整的理论研究体系，主要包括：突发事件的成因研究;突发事件的阶段性及其特征分析;个体在突发事件中的心理反应等。虽然欧美国家在应对突发公共安全事件方面已卓有成效，但应对一些新型的突发事件方面还是有不少缺陷，比如2005年的美国新奥尔良飓风事件，由于联邦与州之间的协作不足，经济受到重创，并影响了社会稳定。（一）国外城市应急管理1 美国应急指挥体系与专业化的应急队伍（一）成立了由总统直接领导的振灾机构（二）红十字会和地方政府应急管理机构（三）分工明确训练有素的专业救援队伍（四）应急管理呈现一些新的特点和趋势美国应急管理工作起步较早，与1979年成立了国家应急管理署（FEMA），专门负责应急管理工作，在应对重大自然和事故方面起了重要作用。2004年美国发布了国家突发事件管理系统NIMS和国家应急预案NRP。2008年1月，为更符合和体现其指导性目的，鼓励促进其他具体应急预案的完善，又将国家应急预案改进为国家应急框架NRF，并于12月进行了相应修订完善。一贯重视通过立法来界定政府机构在紧急情况下的职责和权限，制定了上百部专门针对自然灾害和其他紧急事件的法律法规。2005年月，美国重新构建其危机管理机制，制定了新的国家应急反应计划，设立一个永久性的国土安全行动中心，作为最主要的国家级多机构行动协调中心，将利用国家紧急事件管理系统，为不同部门间的协作建立起标准化的培训、组织和通信程序，并明确了职权和领导责任。经过多年的改进和加强，美国已基本建立起一个比较完善的应急管理组织体系，形成了联邦、州、县、市、社区5个层次的管理与响应机构，比较全面地覆盖了美国本土和各个领域。作为联邦制国家，美国各州政府具有独立的立法权与相应的行政权，一般都设有专门机构负责本州应急管理事务，具体做法不尽相同。以加州为例，加州通过实施标准应急管理系统，在全加州构建出5个级别的应急组织层次，分别为州、地区、县、地方和现场。其中，州一级负责应急管理事务的机构为州应急服务办公室，主任及副主任由州长任命。州应急服务办公室又将全加州58个县划分为3个行政地区。同时，为了通过互助系统共享资源，又将全加州划分出6个互助区，将员工分派到不同行政区办公，以便协调全州6个互助区的应急管理工作。县一级机构主要是作为该县所有地方政府应急信息的节点单位和互助提供单位；地方一级主要是指由市政府负责管理和协调该辖区内的所有应急响应和灾后恢复活动；现场一级主要是指由一些应急响应组织对本辖区事发现场应急资源和响应活动的指挥控制。事实上，加州地区一级的应急仍然是由州政府机构来负责，而县一级的应急需要依托该辖区内实力较强的地方政府，如旧金山县依托旧金山市，洛杉矶县依托洛杉矶市。总体上讲，美国灾害应急组织体系由联邦、州、县和地方政府4级构成。当事故发生后，应急行动的指挥权属于当地政府，仅在地方政府提出援助请求时，上级政府才调用相应资源予以增援，并不接替当地政府对这些资源的处置和指挥权限，但是，上一级政府有权在灾后对这些资源所涉及的资金使用情况进行审计。应急救援队伍的中坚力量是消防、警察和医疗部门。在联邦应急反应体系中，参与救援的部门主要包括交通、通讯、技术工程、森林、联邦应急管理局、红十字会、卫生、环境、农业、国防等部门。美国各级政府的应急管理部门中，大多建有应急运行中心及备用中心，以便发生灾难时相应部门的人员进行指挥和协调活动。中心一般配有语音通讯系统、网络信息系统、指挥调度系统、移动指挥装备、综合信息显示系统、视频会商系统、地理信息系统、安全管理系统等，并考虑安全认证、容积备份和技术支持等问题。运行中心主要作为应急基础设施存在，由政府一级的应急管理部门负责维护和保养，经费主要来自上级政府和本级政府，中心除作为应急设施外，同时还作为演习和训练的场所。以加州应急服务办公室为例，该办公室管理的运行中心建成后，共指挥过6次重大事故应急救援，每年举行1次重大应急救援演习和若干次小应急救援演习，并为应急指挥人员提供训练和培训。洛杉矶市应急准备局的应急运行中心作用也与此类似。应急运行中心的建筑一般都相当坚固，并采取各种措施来保证中心及内部应急人员的安全。加州应急服务办公室应急运行中心建设过程中，就在固有防震级别的基础上，加设了加固框架。而洛杉矶市应急准备局的应急运行中心则设在地下3层，备有多路通风系统及氧气供应系统。当前美国应急管理机制的基本特点是：统一管理、属地为主、分级响应、标准运行。“统一管理”是指自然灾害、技术事故、恐怖袭击等各类重大突发事件发生后，一律由各级政府的应急管理部门统一调度指挥，而平时与应急准备相关的工作，如培训、宣传、演习和物资与技术保障等，也归口到政府的应急管理部门负责。“属地为主”的基本原则是指，无论事件的规模有多大，涉及范围有多广，应急响应的指挥任务都由事发地的政府来承担，联邦与上一级政府的任务是援助和协调，一般不负责指挥。联邦应急管理机构很少介入地方的指挥系统，在“911”事件和“卡特里娜号”飓风这样性质严重、影响广泛的重大事件应急救援活动中，也主要由纽约市政府和奥兰多市政府作为指挥核心。 “分级响应”强调的是应急响应的规模和强度，而不是指挥权的转移。在同一级政府的应急响应中，可以采用不同的响应级别，确定响应级别的原则一是事件的严重程度，二是公众的关注程度，如奥运会、奥斯卡金像奖颁奖会，虽然难以确定是否发生重大破坏性事件，但由于公众关注度高，仍然要始终保持最高的预警和响应级别。 “标准运行”主要是指，从应急准备一直到应急恢复的过程中，要遵循标准化的运行程序，包括物资、调度、信息共享、通讯联络、术语代码、文件格式乃至救援人员服装标志等，都要采用所有人都能识别和接受的标准，以减少失误，提高效率。2 澳大利亚 在过去的几十年中，澳大利亚在战略上一直是一个处于低威胁的国家，因此其民防工作的重点放在对付自然灾害上。澳大利亚于1974年在原先的民防局基础上，成立了国家救灾组织，履行抗自然灾害和突发事故职能。国家救灾组织隶属于澳国防部。国家救灾组织堪培拉指挥部设有一个协调室，称之为国家应急协调中心，用于保证联邦资源根据需要使用。国家应急协调中心通过国家应急行动支援系统建立综合计算机数据库，并进行联网，其日常工作是监督气象局和州应急管理局的态势报告。国家救灾组织通过对澳7个州/准州应急管理局机构实施指导和支援，负责澳大利亚全国的抢险救灾工作。而每个州/准州在自己的立法和计划框架内工作。 澳大利亚国家救灾组织在抗险救灾上发挥了积极的作用。该组织每年召开一次由联邦出资、各州和准州应急勤务主任参加的会议。会议内容包括训练、支援、公共意识、通讯、民防等问题。除那维多利亚和新南威尔斯两州外，所有的州主任是州抗灾委员会的执行官员。新南威尔斯州由国家救灾组织总监领导州应急管理局，他是该州应急行动的主官。国家救灾组织还对澳国际支援局、西南太平洋和巴布亚新几内亚所需的应急支援进行协调。将防灾教育深入人心，政府不仅设立专业的管理学院专门培养安全管理人才，而且注重对普通百姓灌输安全防范意识，向居民邮寄有关“反恐”的资料，指导人们在发生恐怖事件时如何应对。增强城市居民的安全意识和危机防范能力可以有效防范城市安全中产生“人祸”灾难。3加拿大 加拿大自1948年成立联邦民防组织，到1966年，其工作范围已延伸到平时的应急救灾。1974年，加拿大将民防和应急行动的优先程序倒过来。1988年，加拿大成立应急准备局，使之成为一个独立的公共服务部门，执行和实施应急管理法。加拿大政府在安大略建立了加拿大应急准备学院，应急准备局每年在该学院主持100多个教程（如在应急计划和管理技术方面的课程），绝大部分教程为一周时间。该学院每年接收3000多名来自政府和私营企业的代表。应急准备局除支付学费外，还支付旅差和生活费用。 加拿大应急管理局的职责是： 为制订各省应急计划和建立适当的应急机构，与省进行协商；为满足公众要求和减少应急事件的影响，提前向公众提供信息，实施顾问和施行计划；主持有关应急准备的研究；协调各联邦机构应急准备计划并就其进度进行报告；管理国家应急准备学院。应急管理的特点：（一）制定突发公共事件处理原则（二）建立应对紧急事件的法制保障（三）构建应急事务管理的组织架构（四）加强应对紧急事件的队伍建设（五）明确应对紧急事件的工作机制（六）应急管理的预防措施4 荷兰 1985年荷兰出台了救灾法，对荷兰的应急管理机制产生了很大的影响。在荷兰，国家一级的应急管理机构设在内务部中，即民事应急计划局，主要负责协调民事应急计划和救灾措施。荷兰700多个市政府是荷兰应急救灾的基本责任单位，由市政府制订一系列的救灾和专项行动计划。人口在2.5万以上的城镇，由市政府聘用民事勤务员，负责制订救灾计划。承担救灾管理主要行动职责的是消防旅。荷兰人口稠密且化学事故的危险性也比其他工业化国家大，因此荷兰特别重视对化学事故的预防和处理。为了加强与发展中国家负责应急支援事务的学院和人员之间的合作，1988年荷兰在德尔福特技术学院成立了灾害和应急中心。该中心有7个参谋人员工作，由学院和专业社团支持。该中心致力于研究、评价、制订文件和进行训练。通常为发展中国家开办1525人、23周的训练教程。 5 瑞士 瑞士是一个联邦制国家，全国有26个独立的州，辖有3050个社区。这些州除主权属于联邦外，均是自治的。州在应急救灾方面的职责是制订、维持和监督应急计划，开发和管理报警系统，负责公共信息的传递以及与联邦应急管理专家进行协作。联邦有关机构提供专家建议，对州的任务实施支援和协调。瑞士无专门的救灾法，通过军队和民防组织来实施应急管理行动。应急反应主要在当地这一级，需要时由高一级进行支援。社区一级的抢险救灾则通过地方民防组织实施，并吸收私营公司参加应急分队的支援。 6德 国把增强国民的安全意识作为应对突发事件的一项重要内容，政府利用“危机预防信息系统”向人们提供各种公民自我安全保护的知识。通过宣传手册、互联网、展览以及听众热线，重点介绍如何应对新型急性瘟疫、危险化学品泄漏和恐怖危机等的方法，出版刊物普及防灾救灾知识。7韩 国安全管理机制主要得益于完整的法律体系。韩国有关危机事态应急管理的法律分为战争灾害、自然灾害和人为灾害三个大类，其中包括自然灾害对策法、农渔业灾害对策法、灾害救济法以及灾害对策法、森林法、高压气体安全控制法、生命救助法等，为有效应对各种突发性灾难提供了权威的依据。韩国政府规定每年的5月25日为“全国防灾日”，在这一天举行全国性的“综合防灾训练”，通过防灾演习让政府官员和普通群众熟悉防灾业务，提高应对灾害的能力。8 日本日本应急管理建设一个最大的特点，就是建立避难场所。以小学为单位建立避难场所，包括公园也是避难场所。日本在城市建设方面提出能够抗御灾害的城市建设目标。在这方面，日本通过建立大范围内的、大的区域的防灾减灾避难体系，防灾生活圈，就是老百姓社区的生活圈，然后再下面是以小学为单位的避难场所。一层一层的确保安全和避难功能。这是硬件建设和城市规划这方面。在软件方面，包括政府和老百姓。日本的政府防灾减灾的意识、能力较好。在平常的工作时，一年有一到两次的防灾训练。共性比较从发展阶段上看，东京和纽约都已经历了由单项防灾向综合防灾，再转向危机管理的渐进型、均质型发展的过程。在法律体系方面，纽约和东京的应急管理法规体系相当健全，并根据危机形势的发展不断修改完善。在国家法律的框架下，东京建立了一套非常完善的地方法规体系。纽约在联邦和州的法律框架下，建立了综合防灾和统一应急救援的地方法规体系。在组织机构建设方面，东京和纽约建立了常规的应急管理组织机构，注重部门之间的协调应对。2003年4月，东京建立了知事直管型危机管理体制，设置局长级的“危机管理总监”，成立综合防灾部，建立了一个能够统一应对多种类型危机、协调各个职能部门的应急管理新体系。纽约则成立了以纽约市紧急事态管理办公室（OEM）为核心指挥部门的危机指挥协调体系。在规划和计划方面，纽约与东京进入了后工业化发展阶段，兼顾发展和防灾，以人为本，把防灾规划与经济发展规划相结合。在参与主体方面，纽约和东京提倡多元化，危机应对网络化，合作区域化。东京吸取神户大地震的教训，提倡“自救、共救、公救”的理念，由包括居民、企业、NGO、NPO在内的社区和政府共同组成，建立了市民自主防灾组织和企业自身防灾应急体系。同时对外建立了首都圈相互应急救援协作机制。纽约建立了地方、州、联邦整体联动机制，同时，通过公民团的组织形式，提高公民的志愿者服务水平和危机防范意识。在信息的沟通与披露方面，纽约和东京都是以政府为主导，建立发言人制度，友好和有效地与媒体合作，对市民进行公开透明、及时、多渠道、多层次、多方面的危机信息沟通。在技术支撑系统建设上，纽约和东京积极研究开发和建设信息系统，加强信息的统一性和共享性能。东京的应急信息系统是由信息联络系统、受灾信息收集系统和宣传、信息披露、媒介应对系统等子系统组成，为及时了解和掌控危机应急进程提供了技术保障。在政府财力和社会保障方面，东京和纽约除了由强大的财力支撑和保障外，通过政府、民间机构、市民三者分担的形式，构建起了一个安全的多层次的社会保障体系。（二）国外应急管理形势国外一些世界性危机形态的特点，特别是进入21世纪以后有很明显的五大点。第一个特点，重大的自然灾害发生的频率、量级加大，而且所带来的经济损失是非常严重的。第二特点，随着工业化、现代化和城市化的发展，事故灾难的影响越来越突出，现代化、城市化越先进，它相反所带来的事故灾难也必然明显。第三个特点与公共卫生有关，生物和公共卫生的危机严重影响了公众的健康问题。第四点是关于恐怖主义，恐怖主义的危险存在各种各样的规模化，带来的损失、影响越来越大。第五个特点，关于经济方面，经济危机连锁反应，而且造成社会各种危机交相激荡。联合国的危机管理有很多的特点,分两项：一项是联合国人道主义，从人道主义的角度进行防灾减灾或者应急救援。另一个就是从联合国本身的工作角度来说就是维护和平。联合国在减灾防灾方面有几个战略：第一个战略，就是联合国维护和平、防止战争的维和战略。我想没有和平，肯定是没有安全。第二个战略就是联合国防灾减灾战略。第三个战略就是反恐战略。第四个战略是可持续发展战略。它从环境、社会经济发展的角度可持续发展。联合国最近几年还提出了人的安全保障战略。就是人的安全要寄托于一个集体，寄托于国家，寄托于地区，就是国家安全、地区的安全、集体的安全，必须要寄托在这方面。但是联合国认为，光靠这些国家安全、地区安全和集体安全还不够，每个人的个人安全要得到保障，比如生存安全，能够从恐怖主义和暴力活动中得到保护的安全等方面。联合国的理念，概括有三个特点：第一，提倡要增加公众风险和危机认识。第二，联合国特别强调要加强政府的职责。在这方面为了减少老百姓以及各种社会经济活动所带来的风险和危机，政府必须在政策上要给予支持。第三就是提出通过协作伙伴关系建立防范危机的网络。也就是说政府、老百姓、民间能够相互合作，形成一个防止危机的网络，促进各个地区抗御各种各样灾害和各种危机，鼓励不同层次的老百姓或者公众参与。（三）近期应急管理进展为有效防控禽流感的传播和蔓延，进一步加强区域和国际合作，2005年12月-日，亚洲16个国家的农业部长、副部长在中国云南昆明召开亚洲禽流感防控合作部长级会议，东盟秘书处、世界银行、亚洲发展银行、联合国粮农组织、世界卫生组织、世界动物卫生组织等国际组织，以及中国香港、澳门特别行政区的代表也应邀参加会议。会议在深入分析亚洲及全球禽流感流行趋势的基础上，达成了应对禽流感疫情挑战的基本共识，经过充分酝酿和反复协商，特提出倡议。世界卫生组织2006年5月30日公布了一份最新的应对人类流感大流行的行动方案，方案列举了世卫组织和相关国家在出现流感大流行时应采取的步骤。这份强调“快速反应和遏制”的行动方案说，一旦出现禽流感病毒在人际间传播的情况，第一时间采取行动是遏制其蔓延的关键。二 国内（一）概述我国在长期实践中逐步形成了在政府统一领导下，按照分级管理、分级响应、条块结合、属地管理为主的原则，分类别分部门对各类重大突发事件进行重大突发事件管理的模式。截止到目前，我国已相继颁布了有关应急管理的法律35件，行政法规36件，部门规章55件，紧急状态法和部门应急法规也正在起草制定中。中国应急管理体系从创建至今只有短短6年时间，其诞生与发展甚至是每一步的前进，都与各类灾难或突发公共事件密切相关，其发展并不是以灾难为代价，但确实是在磨砺中成长。2003年的“非典”风暴，是中国应急管理工作的发端。6年来，“非典”、禽流感、台风、矿难、雪灾、汶川地震，中国应急管理体系在一次次考验中得到磨炼，在一次次教训总结中不断完善；6年来，从最初的“瞒报”到后来的信息公开，再到汶川地震时向全世界开放信息、24小时现场直播，中国的应急管理随着执政理念的转变得到了迅猛发展，而且不仅仅表现在信息公开上。汶川地震发生后，中国各级应急部门紧急响应、部队快速集结、救援迅速得力、信息完全公开、灾区平稳过渡、安置妥善全面、灾后重建进展顺利，这一切都得到了国际社会的高度评价，也赢得了百姓的拥护。汶川地震是对刚创建不久的中国应急管理体系的一次大考验，也是对中国政府执政能力和执政水平的一次大考验。进入21世纪，世界范围内的重大危机事件层出不穷，如“911”事件、”非典”暴发、禽流感流行及印度洋海啸等。世界性危机形态进入21世纪以后呈现出五个明显的特点：一是自然灾害发生的频率、量级加大，经济损失严重，如美国的“卡特里娜”飓风袭击；二是工业化、现代化和城市化程度越高，事故灾难影响反而越大，如美国、加拿大停电事故；三是公共卫生危机影响民众的范围越来越广，如“三鹿奶粉”事件；四是恐怖主义蔓延，带来的损失、产生的影响越来越大；五是经济危机连锁反应，造成各种危机交相激荡，目前仍在蔓延的经济危机就是明证。对中国而言更是如此，中国地质结构复杂、气候多变、自然灾害频发、经济发展很不平衡、社会转型期公众心理脆弱、社会深层次矛盾累积突发的危机事件可能给中国社会经济发展带来严重冲击。如今，中国的经济实力已大大增强，但要让国家逐步走向成熟，大力提升应急管理水平是标志之一。目前，我国正处于突发公共事件高发期。从自然角度看，我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，每年受灾人口达2亿人。经济发展很不平衡，70以上的大城市、75以上的经济主体分布在气象、海洋、地震等灾害严重的沿海及东部地区。此外，城乡差距仍然巨大，农村人口转移与城市资源矛盾日益突出。从社会角度看，各项改革正向深层次发展、社会矛盾有所累积、公众心理相对脆弱，一些突发事件处置不当可能演化为社会危机，孙志刚暂住证事件、贵州瓮安“628”事件、云南晋宁“躲猫猫”事件等都对危机管理提出了新课题。 （二）中国应急管理起步晚发展快大事记：2001年年初，上海市启动上海市灾害事故紧急处置总体预案编制工作，经过两年努力，编制完成总体预案，这是省级政府中最早编制应对灾害事故的预案。2002年5月，广西壮族自治区南宁市应急联动系统正式运行，成为中国最早的城市应急管理体系。2003年5月7日，国务院审议通过突发公共卫生事件应急条例公布。2003年7月，国家提出加快突发公共事件应急机制建设的重大课题，国务院办公厅专门成立“建立突发公共事件应急预案工作小组”。2003年9月，北京防治传染性非典型肺炎应急预案公布。2003年12月，国务院办公厅成立应急预案工作小组。 2004年1月，召开国务院各部门、各单位制定和完善突发公共事件应急预案工作会议。2004年5月，国务院办公厅将省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南印发各省，要求各省人民政府编制突发公共事件总体应急预案，在2004年9月底前报国务院办公厅备案。2004年，全国突发公共事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤，全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元；2005年突发公共事件540万起，造成20万人死亡，直接经济损失约3253亿元。2005年1月26日，国务院审议通过国家突发公共事件总体应急预案；56月份，国务院印发四大类25件专项应急预案，80件部门预案和省级总体应急预案也相继发布2005年7月2223日，国务院召开全国应急管理工作会议，标志着中国应急管理纳入了经常化、制度化、法制化的工作轨道。2006年1月8日，国务院发布国家突发公共事件总体应急预案，国务院各有关部门已编制了国家专项预案和部门预案；全国各省、自治区、直辖市的省级突发公共事件总体应急预案均已编制完成。国务院授权新华社全文播发国家突发公共事件总体应急预案；6月15日，发布国务院关于全面加强应急管理工作的意见。2006年4月10日，国务院办公厅设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室），部分省（区、市）也于当年设置了应急管理办公室。2006年10月4日，国家安全生产监督管理总局出台了国家安全生产应急平台体系建设指导意见。 2006 年 10 月，交通部出台了关于全面加强应急管理工作的指导意见，要求加强应急管理规划和建设，做好各类突发公共事件的防范工作，加强应急装备和队伍建设。 “十一五”末期，全国学校减灾应急预案制定率要达到 85；100的学校设有灾情信息员；学校减灾知识普及率达到 70，其中灾害高风险区学校达到 90以上；全国 80的学校基本配备安全消防设施，有条件的在人口相对集中的地方设立应急避难场所。 2006 年 10 月 11 日，民政部和教育部共同建立的“减灾与应急管理研究院”在北京师范大学揭牌。“减灾与应急管理研究院”将重点开展以下工作：一是选择典型地区，建立减灾与应急管理综合示范区；二是建设自然灾害应急预案模拟仿真系统；三是建设自然灾害监测和风险评估系统；四是建设自然灾害监测与模拟实验室及巨灾应急管理系统。 2006年 10月 12 日，卫生部公布了 9 月份全国突发公共卫生事件信息，31 个省(自治区、直辖市)通过突发公共卫生事件报告管理信息系统报告的突发公共卫生事件共 264 起（其中重大事件 1起、较大事件 30 起、一般事件 233起），报告病例 11109 人，死亡 53 人。 2006 年10月12 日，广东省首次举行了大面积停电事故应急联合演练，这是全国第一个省级电网大面积停电事故应急联合演练，也是广东省委、省政府积极应对电网突发事故采取的一项举措。 2006 年10 月13 日，交通部和中国气象局签署了共同做好海上搜救气象服务的协议，双方将加强沟通，共同做好海上突发事件的预警、预防和海上险情的处置工作。 2006年10月25 日，黑龙江省在哈尔滨市举行“2006 龙江省级反恐指挥系统演练”。 2006年，全国应急预案体系初步形成，制定各类预案约135万多件，各省（自治区、直辖市）、979的市（地）和928的县（县级市），均制定了总体预案。中央企业预案制定率达100，高危行业绝大部分规模以上企业都制定了应急预案。2008年的统计仅自然灾害中雪灾造成的损失就达1111亿元、汶川地震损失8451亿元，再加上事故灾难（如矿难）、社会安全事件及“三鹿奶粉”等公共卫生事件，损失预计相当惊人。2009年目标是实现100的省（区、市）、70以上的市（地）以及重点县（市）建立应急管理机构。除中央外，部分省市的应急管理体系也发展很快，应急管理机构日渐完善、管理措施得力。如广东省应急管理办公室就是一个典型，不仅有“一案三制”而且有“一网五库”，在其官方网站首页，每天滚动播出“广东省应急预警情景播报”，分地区实时预警、加强监控、重点预防。（三）应急管理实践1 国家安全生产监督管理总局办公厅下发通知印发2009年全国安全生产应急管理工作要点。根据全国安全生产电视电话会议、全国安全生产工作会议精神和国家安全监管总局2009年工作要点，2009年安全生产应急管理工作总的要求是：以科学发展观为统领，坚持安全发展指导原则，围绕开展“三项行动”、加强“三项建设”、实现“三个压下来”的安全生产工作总体部署，服务于安全生产工作大局，充分调动和发挥地方、有关部门和企业的积极性、主动性、创造性，以加强应急管理、完善应急体系、提高应急能力为主线，强化基础工作，健全应急管理体制机制法制，完善应急预案、应急平台和救援队伍体系，加强综合监管协调，推动安全生产应急管理上台阶、上水平，提高应急反应速度和救援效果，为促进安全生产形势稳定好转做出贡献。一、强化应急管理基础工作，掌握利用各类应急资源，增强事故防范和处置能力；二、完善应急管理体制机制，落实应急管理责任，提高应急反应速度和保障能力；三、加强应急救援体系建设，提高队伍素质和装备水平，增强救援能力；四、加强应急管理政策法规标准建设工作，为安全生产应急管理工作提供政策支持和法律保障。2 南宁市城市应急联动系统运行稳定，取得显著成效南宁联动系统是经原国家计委批准建成的全国第一家城市应急联动系统，该系统总投资约1.7亿元，自2001年11月开始运行。系统日接听报警求助电话约5700多个，最多达7000多个，月均超过17万个，报警求助电话处理能力较原来提高6倍以上，系统指挥信号覆盖面积扩大了100多倍。系统运行取得了显著成效，记录了大量第一手资料数据，积累了系统建设、运营、维护、管理等方面的宝贵经验。3 陕西省应急管理成效显著按照党中央、国务院的总体部署，在省委、省政府的领导下，陕西省应急管理工作有了长足的发展。各级领导高度重视，应急管理组织体系与运行机制日趋完善，基层应急管理工作扎实推进，科普宣教培训深入开展，应对突发事件的综合能力明显提升。2008年成功应对了雨雪冰冻灾害、汶川特大地震等自然的和社会的重大突发事件，有效地保障了人民生命财产的安全，维护了社会稳定。陕西省应急办及党支部先后被陕西省政府办公厅评为先进集体，先进党支部。2008年被中共陕西省授予“全省抗震救灾先进基层党组织”的光荣称号。2008年11月，在中组部、国务院办公厅和国家行政法学院举办的省部级领导干部应急管理专题研讨班上，陕西省应急办承担了组织实施“地震灾害预案演练桌面推演”课程任务，获得一致好评。陕西省应急平台建成运行，截止2008年底，该平台已实现与10个设区市和杨凌示范区及28个省级部门的互联互通，通过视频、电话会议，初步实现了信息资源的共享，在应急值守、处置突发事件中发挥显著成效。4 广东省突发事件预警信息发布工作实践取得进展广东省省委、省政府在应急管理工作实践中，坚持预防为主、预防与处置相结合的原则，完善突发事件预测预警机制，高度重视预警信息发布工作，切实提升应急管理工作水平。2007年9月，广东省依托气象局业务系统和气象预报信息发布系统，用最短时间完成了省突发事件预警信息发布平台一期工程建设，在应对突发事件中发挥了重要作用。2007年12月18日，国内首个应急管理专门网站广东省政府应急办网站正式开通。在中组部、国务院办公厅、国家行政学院于2008年11月举办的全国省部级领导干部突发事件应急管理专题研讨班，广东省作为全国31个省（区、市）的唯一代表，专题介绍全省应急管理工作情况，得到了高度评价。突发事件预警信息发布作为一亮点，主要遵循以下原则：完善制度，全力规范预警信息发布工作；求真务实，全力打造预警信息权威发布平台；平战结合，全力拓宽预警信息发布平台功能；多管齐下，全力解决预警信息发布“最后一公里”瓶颈。5 沈阳市高标准建设应急指挥中心，加速实现科技应急管理按照国务院、辽宁省委、省政府的统一部署，以紧紧围绕“一案三制”建设为重点，加强各级应急管理组织、预案、救援体系建设。经过2年多的努力，建设了具有国内一流水平的应急指挥中心，为有效应对重特大突发事件奠定了坚实基础，切实提高了预防和处置突发公共事件的决策能力。2008年9月，沈阳市有关领导视察后指出要成为沈阳处置突发公共事件的指挥中枢，标志着沈阳市应急指挥中心正式投入使用。整个指挥中心建设突出以科技创新为先导，整合资源为途径，集固定及移动指挥场所、应急值守、联动处置、辅助决策、综合研判、总结评估、视频传输、地理信息（GIS）、卫星定位（GPS）、卫星遥感（RS）、视频会议、警报鸣放、应急广播、网上演练、固定和移动通信枢纽开设和电子政务办公等多功能于一体的全能型平台。省、市、区（县）三级对接后将实现纵向贯通、横向衔接、互联互通、信息共享、互有侧重、互为支撑、联动处置、辅助决策等各项功能。该中心由地下、地上及机动指挥所组成，针对各种特殊情况下的应急指挥安排部署，增强了不同类型事件的抗毁能力，以及最大限度地满足指挥人员在一线指挥时的各项指挥要素的需要。6 基层应急管理的推进加强基层应急管理，是坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现，对于构建社会主义和谐社会、维护社会稳定和人民群众根本利益具有重要意义。湖北省鄂州市围绕预案体系、管理机构、宣传培训、救援队伍、物资储备、隐患排查、应急演练、信息报送等重要环节开展工作，基层应急管理取得显著成效。2008年上半年，全市开展应急演练51次，其中市级演练5次，区级演练18次。内容涉及水旱灾害、地震灾害、森林火灾、安全事故、环境污染、公共卫生、动物疫情和群体性突发事件等。此外，高度重视社区、农村、企业以及重要部位的应急管理工作，重点督促学校、医院、供水、供电、供气、运输等重点部位完善预案和应急管理措施。充分利用新闻媒体、开展培训和演练、编印通俗读本等多种渠道和手段，重点开展预案的专题宣传活动，加快普及各类预防、避险、自救和减灾等方面的知识，切实增强群众的公共安全意识和自我保护意识。7 铁路应急管理2007年9月，铁路交通事故应急救援和调查处理条例9月1日起正式施行。铁道部9月1日召开全路电视电话会议，对贯彻实施条例进行全面部署，并就进一步搞好当前安全生产工作提出要求。铁道部下发2008年应急管理工作要点，强调要以提高应急能力为主线，认真贯彻落实突发事件应对法，完善应急预案，健全体制机制，加快铁路应急体系建设，全面提高铁路应急管理水平，为全面深入推进和谐铁路建设创造良好环境。铁路部门将按照“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划要求，在前期工作基础上，尽快修订完善“十一五”期间铁路突发事件应急体系建设规划；年内将启动铁路应急平台、京津城际铁路防灾监控系统、综合视频监控系统、大风实时监测系统、应急培训基地等重点项目建设。为进一步强化铁路应急管理基础，铁路部门将加强应急值守和信息工作，建立应急管理工作考评制度，加强专兼职应急队伍建设和应急科研工作，探索建立铁路应急标准体系，不断提升铁路应急管理科技水平。2009年4月7日，铁道部引发2009年铁路应急工作要点，要求强化铁路应急管理基础建设，完善铁路应急预案体系，推进“十一五”铁路应急体系建设规划实施，加快铁路应急平台建设，加强铁路应急宣传教育和培训演练，深化铁路应急科技研究和推广应用，做好值守应急工作。8 高速公路突发事件应急管理作为交通主动脉的高速公路，如果发生重特大交通事故如何应急？为了加强高速公路交通应急管理，更好地处理高速公路上的突发事件，公安部于2008年底发布了高速公路交通应急管理程序规定，建了统一指挥的高速公路交通应急机制，按轻重缓急规定四级应急响应级别，要求启动应急响应第一时间向社会发布，对应急管理有关程序进行了明确的规定。9北京市应急管理实践根据危机管理的相关理论以及国内外的经验和启示，在应急管理体系建设方面，取得了一些领先全国各大城市的进展，并在2008年成功举办奥运会的过程中发挥了重要作用。北京市成立由市长担任主任的北京市突发公共事件应急委员会，负责统一领导全市突发公共事件的应对工作。同时建立了作为综合信息平台的北京市应急指挥中心。通过这样的应急机制建设，北京市实现了两个转变，从注重应急处置向预防、处置和恢复全过程管理的转变；从单灾种管理体制向部门联动、条块结合的综合应急管理体制转变。打破部门分割的单灾种管理体制，实现组织、资源、信息的有机整合，形成矩阵式应急管理机制。为确保首都安全功能，逐步建立首都圈的应急合作体系。在正确处理好与中央、军队、武警的关系的同时，还主动地与邻近省份建立首都圈的应急合作体系。正确认识政府的新职能，培养敏锐的危机管理意识，引进公共管理的新理念。从过去以部门为主的单灾种处置向政府统一指挥协调、部门配合的综合管理转变，实行组织、信息、资源三者统一的综合管理；从过去重视已发生灾害的处置向预防、处置和善后全过程管理转变，特别要重视以预防为主。完善和健全城市公共应急法规体系，加强城市综合减灾和应急管理的法律保障。统一目前的重大和特大突发公共事件在紧急状态下的应急机制，制定专门的应急法规，确保政府在紧急状态时期仍然坚持依法行政的原则。通过法律及各项政策法规，对应急投入、队伍建设、物资供应等基础工作予以法律保障；同时规范各级主体的行为，明确责任，加强日常的危机管理和防范。在健全防灾减灾的法制方面，北京正在研究城市综合减灾法制管理制度，编制城市防灾条例。北京已初步构建起全市应急预案体系，通过了北京市突发公共事件总体应急预案，同时编制完善了34个专项应急预案、18个分预案和1个应急保障预案。北京利用修编城市总体规划之际，特别重视新增编制城市综合减灾规划，建立健全城市综合减灾机制。建立常设性的危机管理部门，改变多个社会应急服务中心并存的离散状况，在全市整体的战略层面上，建立具有会商决策功能、常设性的危机管理综合协调机构和应急中心。其次，完善部门联动机制。在区、县地方各级政府层面上，根据各地不同的发展状况，实事求是地设置相关部门，明确具体的组织形式及职能。此外，建设危机事件案例库，培育危机管理专家，建立应对不同类型危机的专家信息库，实现危机管理中决策者与专家之间的及时沟通和互动。北京已组织开展了全市应急减灾的宣传教育和预案演练活动，编写北京市民防灾自救手册，鼓励公众参与、完善应急避难场所体系建设，计划在2007年前基本完成北京市的应急避难场所体系建设。北京正在逐步改变事后动员型的应急管理方式，提倡事先型的合作协定制度，加强应急基金的法定积累和管理。（三）中国应急管理趋势当前，中国正处于工业化、城镇化快速发展时期，各种传统的和非传统的、自然的和社会的风险、矛盾交织并存，公共安全和应急管理工作面临的形势更加严峻。一是自然灾害处于多发频发期。中国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。特别是近年来，极端气候事件频发，中强地震呈活跃态势，自然灾害及其衍生、次生灾害的突发性和危害性进一步加重加大。二是安全生产形势严峻。中国经济发展较快，能源、资源、运输供给长期偏紧，再加上安全生产基础薄弱，一些地方和企业责任不落实、监管不到位，生产安全事故总量居高不下，重特大事故时有发生。三是公共卫生事件防控难度增大。公共卫生事件诱因和影响都呈较强的国际性特点，全球新发的30多种传染病已有半数在中国发现。重特大疫情和群体性不明原因疾病时有发生，随着人口流动量的加大和流动速度的加快，疾病的防控难度加大，造成的损失更加严重。食品药品生产经营中市场秩序混乱、源头污染严重、监管力量薄弱等问题尚未得到根本解决。四