基层公务员绩效考核存在的问题与对策

基层公务员绩效考核存在的问题及对策馀文君1林岩松2叶春明1(1.上海理工大学管理学院，上海； 2.)摘要：公务员绩效评估是公务员制度的重要组成部分。 实证调查结果表明，我国公务员绩效评估依然存在评估主体不全面、评估指标不合理、评估方法不完善、评估结果不监督等一系列问题。 解决这些问题的措施分别是拓展渠道实现评价主体多样性，建立科学化评价指标，完善评价方法，从机构设置和奖惩机制规范评价。关键词：公务员绩效考核问题对策theproblessandcontalmesserviceperformanceevaluationYuwen jun1linyan song2ye chunming 1(1.管理学校、shanghaiuniversityforscienceandtechnology、Shanghai、China； 2.)作者简介：公务员业绩评价又称公务员业绩评价，评价主体通过已经制定的评价标准来测定被评价公务员的工作业绩，在将评价结果反馈给评价对象的过程中，提高个人业绩和组织业绩。 卓越.公务员业绩评价M .北京：中国人民大学出版社，2010:1-2科学合理评价公务员绩效，是政府管理公务员的重要手段，也是提高公务员队伍素质、优化公务员队伍结构、提高政府行政效率的重要手段。 我国公务员绩效考核在制度建设和实际操作中存在困惑和误区，随着行政体制改革的推进，原公务员绩效考核的不适应性也日益显现。 实际考察当前公务员绩效考核存在的问题及其原因，通过理想模型分析，从制度层面、观念层面和技术层面等角度提出改进公务员绩效考核的对策和建议具有重要意义。 笔者以上海某中心城区a区抽样问卷的结果为例，分析探讨了基层公务员(即占中国公务员集团大多数的科级和科级以下公务员)绩效考核中存在的问题及对策。 本次调查以在上海市某中心城区a区向参加公务员业绩评价的人发行无记名问卷的形式实施。 问卷调查从2010年9月初开始，截止到12月底完成，对该区党组、政府和街(镇)的部分科级和以下公务员累计分发1000份问卷，回收有效问卷731份，问卷分发回收率为73%。一、基层公务员绩效评价中存在的问题我国公务员绩效考核起步较晚，尚处于初级阶段，对基层公务员绩效考核相对关注度较低，理论上不成熟，制度建设和实际操作存在困惑和误解，公务员绩效考核趋于形式化，结果与实际不符，无法发挥应发挥的激励作用，反而打击公务员工作积极性根据调查结果(如图1所示)，在调查公务员审查工作中的“最突出的问题”时，前3项是“审查结果与工作完成的好坏没什么关系”、“只是年度审查，忽视平时的审查”、“评定指标的主观性过强，容易受到认识偏差的影响”。 总体来说，主要包括审查主体、审查指标、审查方法和审查监督等几个方面。 改善公务员绩效评价，今后要重视在这些方面的加强。图1公务员绩效考核中的突出问题资料来源：上海市a区公务员绩效评价问卷调查数据(一)审查主体不全面；在政府机关等部门，公务员业绩评价模式由党委组织部门和政府人事部门主导，评价公务员个人的系统内的主要评价模式容易受到官僚思想的影响，受到评价的公务员也以适应官僚系统的上层为目的，不太重视社会人的真正利益诉求。 事实上，公务员绩效考核是公务员的工作，应以服务对象的感觉为基础，目前的考核不仅缺乏社会组织和社会公众的全面参与，考核结果缺乏真实性，而且与政府通过考核形成压力，促进公务员提高服务社会和公众质量的初衷相去甚远。目前，部分地区已经开始考虑延长审查主体，在将审查权授予各部门公务员自身的同时，还引进了一定量的社会评价和服务对象作为审查主体。 例如上海a区在审查主体中增加了社会评价和服务对象。 根据内部上司和下属的评价，增设了社会评议。 有第三方调查机构，对地区数百家企业和1万多名居民进行问卷调查，请他们评审区内各部门，简称“万人百企”，通过部门评分间接影响公务员个人审查等，同时“公共影响度高”、“公共权力大”、 对“公益性强”的“三公部门”增加“服务对象评价”，要求受试者从服务对象中随机选出10个单位或10名大众参加公务员绩效评价，对服务对象公务员的评价直接纳入公务员个人绩效评价的总分，占总评价分数的50% 但是综合来说，基层公务员的业绩评价仍然以机构内部的评价为中心，评价主体的延长形式容易变得虚假，因此公务员业绩评价的结果仍然是机构内部人际关系的体现。(二)评价指标不合理；考核指标是公务员绩效考核体系整体的重要组成部分，是准确评价公务员工作绩效成果的前提。 然而，目前大多数地区公务员绩效评估体系的评估指标设置仍很粗糙。 对“德”、“能”、“勤”、“成绩”、“廉”几个方面进行了重新分类，出现了宏观评价，难以与实际工作情况相联系，很多人以主观人对事物的看法为评价依据，评价结果也难以与事实相符。根据调查结果(如图2所示)，绩效评价中个人评价指标体系中存在的最大问题是“很多评价指标实际上很难量化和排名，评价没有差距”。 “缺乏平时相关指标数据的统计、整理和分析”和“不了解评分指标的人、被实验者的状况”分别居第二、第三位。 这样，评价指标的设定能力相对不足，平时评价薄弱，评价方法需要优化。图2公务员业绩评价指标体系中存在的问题资料来源：上海市a区公务员绩效评价问卷调查数据如何按部门、职务、工作性质设置专门化的评价指标，实施分类、层次、级别的个别化评价，是评价机构共同的疑问。 由于公务员岗位间职务差异、工作性质差异、工作量大小、工作难易度差异较大，目前的审查实施粗略，单一审查标准无法正确理解和掌握各公务员的具体情况，目的性、比较性和操作性差，难以分上下下，审查结果无法反映公务员个人的真正工作绩效但公务员地位有其特殊性，难以在不同职务间进行比较，这种复杂的状况给业绩评价带来困难，业绩评价指标始终是难以正确评价公务员工作和业绩状况的重要原因，世界各国和我国各级政府都无法适当解决。 与政府在传统体制下的管理时期不同，当今社会日新月异，新兴产业和新职业层出不穷，各群体不断增加的物质精神需求也给政府带来了巨大压力，公务员岗位职能也由单一性强的工作转变为复合型工作，“一片新闻茶”时代已经不复存在， 相反，作为节奏快、高效的综合性工作的职场，公务员需要较强的文字能力，某个职场公务员需要较强的现场组织协调能力，另外，某个职场公务员在理论上需要兼任实际处理事务的能力。 在这种情况下，用同样的评价指标来评价所有职场公务员的业绩显然是不可能的，只能用评价主体的主观感觉来评价，缺乏客观的评价体系，因此评价结果往往与实际不完全一致。区一级政府作为直接面对老百姓的基层政府，与一般的政府部门相比，部门多，部门机能呈现出不同的特点。 如上海a区党组、政府、集团、城镇等部门达70家，管理民生、就业、教育、卫生等各个方面的事务。 不仅部门间的职责不同，同一部门内的公务员的责任也不同。 现在用这种比较粗略的评价指标统一评价公务员，不仅难以正确衡量实际工作业绩，也可能会变得不公平。 例如，对党事务人员和城镇第一线职员的评价，如果使用相同的评价标准，一定会给一方带来不公平的现象。 公务员业绩评价的指标设定需要进一步细化。(三)评价方法不完善；年终评价、日常评价是目前中国公务员绩效评价的一大弊病。 在很多地区确定公务员的审查时，提议将平日审查和年终审查结合起来，但实际操作流程表明，平日审查很难影响公务员的审查结果，以年终审查为唯一的审查流程和依据，结果显得轻率。同时，对于西方发达国家，我国历史上人治时代长期存在，法治基础比较薄弱，这对我国政府部门实行公务员管理产生了巨大影响。 公务员业绩评估是公务员管理过程中的一个重要环节，在实施过程中受到政治、体制、文化等方面的压力，评估方法也不可避免存在缺陷。无论是设立审查主体还是实施审查的方法，目前政府仍存在官位思想、机会主义和平均主义倾向，人情关系、小团体主义等社会不良风气也对公务员业绩审查的实施造成一定程度的干扰。 现行审查体系认为，个人主观判断比客观事实更为重要，长期出现这种审查结果与工作实际偏差较大的情况，依法治国、依法管理行政的理念难以深入渗透，公务员绩效评价也不为过。特别是地域级的公务员，大多相互之间有着深厚的地缘关系，影响着审查的公平性。 以上海a区为例，上世纪80、90年代进入公务员队伍的很多人，在这个区出生长大，彼此保持着非常密切的关系，更多的亲戚关系变得复杂起来。 在这种背景下，目前这种不重视平时评价的年底评价方法是非常不妥当的。 在妨碍人际关系的情况下，以年末为中心的评分显然无法正确反映个人正式工作的成果和业绩。(四)审查结果缺乏监督；公务员业绩评价中，评价结果一般分为优秀、有能力、基本有能力、不合格4类，但实际评价中，各部门公务员基本有能力、不合格的概率非常少，总是千分之几的概率。 这并没有说明公务员的工作是如何完善的，由于人情和平衡等多馀因素，公务员的业绩评价也失去了惩戒性的作用。 以我们调查的上海a区为例，2010年有1717人参加公务员审查，没有发生过“基本合适”的案例，还没有出现“不合适”的案例。 从该地区多年公务员考核结果来看，基本上没有胜任和不胜任的人员。 这一结果与大众反映的情况大不相符，与当前中国政府服务水平的现实不符，不得不怀疑公务员审查结果的有效性，政府也要面对公务员审查实际难以监督，无人监督的问题。调查问卷和访问结果表明，许多人认为有些部门领导表面上履行了审查的规定手续，但审查过程中并不认真听取群众意见，而是个人计算，由于个人的恶劣内定，结果审查工作流于形式，通过的有些部门领导妨碍了情况，使人生气对个别的工作不负责任，问题比较突出的公务员不满意，但在确定审查等的时候加以调整，使人出色。 由于推荐部门的“优秀等级”人员多以大众无记名投票投票，结果往往是不合理的，但大众也无法验证，监督很困难。从对社会集团的影响来看，公务员绩效评估结果的失真是一个重要问题，主要是公务员绩效评估中监督制度的缺失。 各级政府在公务员绩效考核过程中，无一例外地将实施过程的监督权交给了实施考核的部门。 这种运动员和裁判员的做法显然不能保障监督权的正常行使。此外，公务员业绩评价结果的运用也存在监督不足的问题。 根据公务员法规定，审查结果应当适应工资福利和职务提升。 但是，在实际工作中，由于没有明确具体的操作细则的法律法规，所以获得优秀等级的公务员名义上应该有优先晋升的权利，但在实际工作中，这种优先难以贯彻。 同时，由于公务员的工资结构相对固定，公务员实施“阳光工资”后，物质奖励被控制在较小的尺度，给优秀的等级公务员提供工资福利奖励成为实际课题。 因此，审查结果出台后，很难实际应用于个人奖励、晋升等措施，严重打击了公务员努力工作的意愿。从调查区县级情况来看，公务员局对公务员绩效评估只起审查和备案作用，具体由部门领导计算各部门如何审查公务员，如何决定优秀，公务员局对实际审查情况监督不足的同时， 从干部任用和干部竞争成功的概率来看，组织部门不承认审查结果带来的优先级，这种对应关系失去了效果，审查结果无法帮助较优秀的公务员加快自己的职业发展和进步。二、完善公务员绩效评价的对策建议(一)拓展渠道实现审查主体多样性；传统的公务员业绩评价模型以机构内部的上下级评议为主，由被评价者的上司、兄弟和下属对评价进行评分，最终确定评价等级(图3 )。 这种评议模型不仅形式单一，在人情因素容易评分时也不以客观事实为主要依据，以主观印象给予业绩评价，评价结果的公正性也难以保证。受试者上级机关下级机关兄弟图3传统公务员业绩评价模型从审查的真正目的和必要性，能够感受到扩大审查主体的设置的必要性，在公务员审查中增加服务对象的参加，特别是在对窗口服务负责人的审查中，增加日常服务对象满意度的分数，将内部评议和大众评议结合起来才能“以民意为前提”“以人为中心”建议在保留传统机构内部上级、同级、下级评价的基础上，全面引入社会评价为审查主体，企业、平民有资格评分公务员成绩。 将服务对象全面引入审查主体，使公务员对平时工作中服务的对象具有发言权，将表现对该公务员服务是否满意的网络监督纳入审查主体，根据网络反映的公务员问题，及时调查，事实在审查中减分， 通过直接作用于审查结果，可以使审查主体多样化，公务员的工作好坏不仅仅是同事的评价(如图4所示)。受试者上级机关下