“代建制”初析及其与项目管理之异同

“代建制”初析及其与项目管理之异同建设监理2005-4顾小鹏 (江苏建科建设监理有限公司，江苏南京) 随着我国投资体制改革和工程建设管理改革的深 入，“代建制”作为政府投资非经营性项目的管理方 式越来越引起人们的关注。部分省市早在上世纪90年 代末就开展了政府建设投资项目的委托代建试点，2004 年国务院关于投资体制改革的决定(国发2 0 04 2 0号)的发布，大大加快了代建制的推进速度。去年 以来，各地方政府纷纷出台或准备出台政府投资项目代 建制的有关政策规定和实施意见。现根据各地出台的有关文件，对代建制的内涵作一初步分析，并在对照建设部建市2004200号建设工程项目管理试行办法的基础上就有关问题进行探讨。 1 代建制的基本概念 目前各地出台的关于代建制的规范性文件中，对代建制定义的表述并不完全相同，但大体接近的表述是： “政府对其所投资建设的项目，按照招标等规定的程序委托社会专业化的项目管理单位作为代建单位， 由代建单位负责项目的建设组织实施，建成后交付给项目使用单位的项目管理模式。”根据各地出台的文件，对代建制表述中几个重要概念可理解为：一一 “政府投资建设项目”，是指政府财政性建设资金 (包括财政预算内基本建设资金、财政预算内其它支出中用于固定资产投资的资金、纳入财政预算管理的专项建设基金中用于固定资产投资的资金以及财政预算外资金中用于固定资产投资的资金)以及政府融资性建设资金(即以政府信用为担保的债务等)安排投资的非经营性的公益性建设项目和基础性建设项目。 “社会专业化的项目管理单位”， 即代建单位， 要求为具有相应的设计、监理或咨询等资质、并经政府投资或建设主管部门认定取得代建许可的独立事业或企业法人。 “项目的建设组织实施”，包括编制可行性研究、委托勘察设计及监理、工程招标及合同签订、办理相关建设手续、项目实施过程管理、竣工验收、工程决算、项目移交等，覆盖了除资金筹措与供应以外的建设单位在项目实施阶段的全部工作内容。 “项目使用单位”，指对建成后的政府投资项目拥有具体使用权的单位，如代建项目为公共基础设施，则是指承担该设施的管理与维护责任的单位。 2 代建单位在项目建设中的地位及其与项目相关各方的关系 21 代建单位与代建项目委托方的关系 从各地文件所述的项目代建工作的性质来看，代建单位与代建项目委托方的关系符合我国合同法第2l章规定的委托合同关系的各项属性，故代建项目委托方与代建单位之间的关系应为委托与受委托的关系。值得一提的是，各地政府文件中对代建项目委托方具体为何单位或部门的规定却并不完全一致：有些地方规定为项目建设单位(使用单位)或其主管部门，有的规定为本级政府的投资主管部门(发改委)、专项建设资金管理部门及政府确定的有关机构，也有些地方(如北京市)规定由发改委负责政府投资项目代建单位的招标，待代建单位确定后， 由市发改委、使用单位、代建单位三方签订项目委托代建合同。22 代建单位与项目使用方的关系 政府投资项目的使用方，是代建项目的最终接收者， 由政府授权使用该项目或负责该项目的运行维护，其性质应属政府分工负责项目使用及维护的职能机构。因而，从代建单位的角度来看，项目使用方也是代建项目委托方的组成部分。有些地方政府规定代建委托合同由政府投资主管部门、项目使用单位和代建单位三方签订委托代建合同，应当更能体现三者关系的实质内容。23 代建单位与勘察设计、施工、设备材料供应等单位的关系 各地的代建制文件，基本都明确了代建单位为代建项目的勘察设计、施工、材料设备采购的招标人和发包方。有些地方的文件，规定代建单位要将项目招标投标的情况书面报告市建设主管部门、项目审批部门和代建工作主管部门备案。24 代建单位与项目监理单位的关系 代建单位与代建项目的监理单位之间的关系比较特殊，各地的文件对此说法不一，存在较大差异，大体分为三种类型： 在一些地方的文件中，是将代建单位视同一般的建设单位，作为监理委托合同的委托方； 有些地方文件规定，代建项目的监理虽由代建单位组织招标和委托，但要求监理单位每月向政府发改委和 财政局分别报送项目监理月报，而且当代建单位提出设计变更或调整概算时，须经监理单位和使用单位同意后方能报主管部门审批，显然授予了监理单位代表政府投资主管部门对代建单位行使一定程度的监督职能； 也有的地方(如重庆市)则是将监理单位与代建单位完全独立平行设置。规定由项目使用单位在政府发展计划部门、建设行政部门、财政部门等指导下，招标聘请监理公司对项目进行独立的监理，监理费用由财政部门直接拨付给监理公司。代建项目的工程造价由代建单位和监理单位分别审核，分别报政府财政部门。这种方式明确地将代建项目监理单位的招标委托权收归代建的委托方(即政府)，将代建单位也作为监理单位的制约对象。 3 代建单位的主要工作内容 各地文件中对代建制工作内容的规定基本一致，主要为：组织编制可行性研究报告及报批；组织勘察设计、施工、材料设备采购等的招标及合同签订；办理土地、规划、拆迁、环保、消防、市政、施工许可等各种相关手续；在质量、进度、造价等方面对建设项目实施过程进行全面管理、组织竣工验收、编制工程竣工决算报政府计划投资主管部门审批、办理项目移交等。 4 项目代建的实施运作 项目代建的运作主要包括代建单位委托及代建合同签订、政府部门和项目委托单位对代建工作的管理、代建工作实施、项目资金拨付、代建工作考核、项目移交等方面。 41 代建单位的委托及代建合同签订 根据各地文件，项目代建单位的选定一般由政府投资主管部门负责招标，或由项目使用单位在主管部门指导及监督下进行招标， 中标单位确定后，由项目使用单位作为代建委托方，或由投资主管部门与使用单位共同作为委托方与代建单位签订委托代建合同(参见本文 2。2 。2。3 )。 4。2 委托代建费用的确定 委托代建费用的确定各地一般均采用项目投资额乘以相应费率形成的固定费用再加上投资节余奖励和超支处罚的方式，节余分成奖励及超支处罚的比例一般为30左右。委托代建的费率标准多数地区尚无具体规定，一些地区的文件中规定项目概算中的建设单位管理费作为代建单位的项目管理费。 4，3 委托代建合同的担保 部分地方的文件中规定项目代建合同生效前，代建单位须向委托方提交银行出具的工程概算投资10左右 (最高3 0)额度的履约保函。 44 政府主管部门及委托方对代建工作的管理与监督根据各地文件，政府对项目代建的主管部门一般为投资主管部门即发改委， 同时财政部门和建设行政主管部门以及项目使用单位的主管部门也按各自的职能参与代建项目的管理。45 代建项目资金的拨付方式 各地文件对于资金拨付的方式并不统一，多数地区为要求代建单位设立专项资金帐户，政府投资部分由投资主管部门下达投资计划，财政部门根据项目进度向代建单位拨付建设资金，由代建单位向承包单位支付。但有些地区则规定代建项目的建设资金由建设单位管理，根据代建单位的意见将款项直接支付给工程承包单位，而不通过代建单位支付。5 “代建制”与建设部建市2004200号文件中“项目管理”的异同 对照国家建设部建市2004200号文件建设工程项目管理试行办法(简称200号文件)对项目管理所下的定义：“建设工程项目管理，是寸旨从事工程项目管理的企业(以下简称项目管理企业)，受工程项目业主方委托，对工程建设全过程或分阶段进行专业化管理和服务活动。”很明显，“代建制”的基本属性与建设部200号文件中的项目管理概念吻合，代建制应是建设工程项目管理范畴内的一种特殊类型，其委托方(即项目业主)为政府 (或政府授权的机构)，而服务方(代建方)为获政府认定的社会专业化项目管理单位。从这一意义上来说，所谓 “代建制”可简单地表述为政府投资建设项目的社会化项目管理。因此，项目管理的基本理论体系以及其方法、手段等都适用于代建制。 但进一步将建设部200号文件与各地代建制的文件作仔细比较，就可以发现在一些关键性问题上，前者规定的“项目管理”职能与许多地方出台的代建制文件对代建制的规定存在着本质的差异。 首先，在“项目的建设方主体地位和承包合同的发包主体地位”方面。建设工程项目管理试行办法第六条规定：项目管理单位“协助业主方与工程项目总承包企业或施工企业及建筑材料、设备、构配件供应等企业签订合同并监督实施，同样，在办理项目建设相关手续、委托勘察设计、组织工程招标、签订承包合同等工作内容的前面都毫无例外地加有“协助业主方”的字样，这些措辞明显地突出了项目管理的中介服务性质，体现出项目管理模式下项目建设及承包合同的发包主体仍是项目业主。然而在各地出台的代建制相关文件中，普遍规定由代建单位直接行使建设方的相关职责，包括委托设计、工程招标、承包合同签订等工作均由代建单位直接负责实施。 其次，在项目建设资金支付方式上，2 0 0号文件中的项目管理只承担投资控制、结算审核、处理工程索赔等管理性的工作，并不负责项目资金的支付；而各地的代建制文件多数规定项目资金由代建项目的委托方 (投资主管部门及财政部门)拨付至代建单位的专用帐户， 由代建单位向承包商支付。 另外，在服务费用构成及风险责任承担方面，200号文件中虽规定了项目管理企业提出并落实的合理化建议可按一定比例给予奖励，但项目管理的主要收入是服务酬金；而各地代建制文件中关于代建单位的报酬，除规定了代建单位的管理费外，还有比例高达30左右的投资节约奖励和超支处罚， 同时，有些地方还规定项目代建单位在签订代建合同时必须提供代建项目工程概算投资额的1030的银行履约保函。这样的要求基 本是把代建单位当作承包商看待，远远超出了一般咨询 服务类企业所能承担的范围，突出体现了代建单位对项 目投资的风险包干与责任。 从源头上说，项目管理的推行是由国家建设行政主 管部门具体提出， 目的是推动工程建设项目组织实施方 式改革，提高工程建设管理水平，保证工程质量和投 资效益，规范建筑市场秩序，加快我国工程管理与国 际工程管理方式接轨，适应社会主义市场经济发展和加 入世界贸易组织后新形势，从市场化和社会专业化分工 角度强调由项目管理单位向建设项目业主提供社会化专 业化服务。而政府投资项目代建制的框架是由计划投资 主管部门提出，更侧重于从政府投资者角度加强投资项 目管理，规范政府投资项目的建设标准，严格控制项 目投资、质量和工期，提高政府项目投资效益，消除 工程建设中的腐败现象，强调落实项目建设的责任，突 出了权力制约。事实上，与2 0 0号文件中的项目管理 (PM)相比，各地文件中的代建制性质更接近国外的 非代理型CM模式，有些文献中也称之为“项目管理总 承包”(参见图1、图2)。 综上所述，200号文件中的项目管理更多地突出其 服务性，定位在社会专业化的中介咨询服务，而各地 出台的代建制文件中对代建单位的责任与风险的设定则 有较明显的承包性色彩。 项目业主 项目管理公司(PM)各类承包商代建项目委托方代建单位厂各类承包商卜合同关系图2 代建制模式(按各地代建制文件)6 有关问题探讨 基于上述的分析与比较，笔者认为，按照完善社会主义市场经济体制的要求，政府投资的非经营性项目建设中推行代建制，有利于进一步规范政府投资行为，促进生产要素的合理流动和有效配置，提高投资效益。但对于目前各地出台的代建制框架设计， 尚有一些问题有待进一步探讨。 关于代建单位(项目管理单位)的性质及法律地位问题。 目前地方出台的代建制文件中，从代建单位与承包商的合同关系、投资控制风险与责任承担、履约担保要求等方面均体现出明显的承包性质。而我国合同法在分则中将委托合同与建设工程合同(即承包合同，包括勘察、设计、施工合同)分列为不同类型的合同。制定项目代建的有关政策时应当明确代建项目的委托人与代建单位之间到底是委托与被委托的关系，还是发包与承包的关系。笔者认为，推行代建制的目的主要是为了利用社会专业项目管理单位的管理能力和管理资源为政府投资项目服务，宜将其定位于工程建设专业化管理服务的提供者，风险责任的设定应当与此定位相匹配，过多地增加其责任与风险的结果只会把代建单位变成了工程总承包商，其结果与推行项目代建的初衷相悖。 关于代建费用标准。合理的代建费用标准是代建工作完成质量的物质保证，如果代建费用偏低，不利于吸引高素质的人才参与代建项目管理，不利于提高代建单位的工程管理水平和代建项目的投资效益。十多年来，过低的监理费用对我国工程监理行业的发展和监理人员队伍素质的提高造成了极为不利的影响，这一教训尤为值得借鉴。 关于代建单位的投资控制风险与责任。 目前各地的代建制有关规定中将项目代建的固定酬金标准定得较低，但同时又设置了较高比例(30一50)的造价超支处罚和相应的节约奖励，希望籍此加大代建单位对代建项目造价控制的重视程度和责任。然而由于建设工程的系统性和复杂性，这样的做法难保不导致以降低使用功能和提高日后的运行维护费用为代价换取工程造价的降低。项目管理(包括项目代建)是一种高层次的管理服务，简单地用考核承包商的办法来考核项目代建单位，其政策导向的后果是不难想象的。 关于代建单位的履约担保。如前所述，一些地区在代建制管理有关规定中要求代建单位在签署项目代建合同时提供项目造价l 0一3 0的履约保函。众所周知，对于大中城市来说，上亿元投资的建设项目当属常见，但能开出数千万元履约保函的咨询公司在全国也难找出几家，如此高额的履约保函实际上将绝大多数管理咨询类公司排除在承担代建工作之外。在明确项目代建是一种社会专