关于到期出让土地使用权年限续期和出让金收取问题的探讨

关于到期出让土地使用权年限续期和出让金收取问题的探讨摘要：自1989年1月1日中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例（国务院令第55号）实施，至今已22年，国有出让土地相继面临到期问题，到期土地续期问题也逐渐引起了各专家和人们的广泛关注，在今年的两会上，关于土地使用年限续期的问题也一度成为政协代表们讨论的焦点。本文从土地资源管理的角度，对不同类型的土地到期应如何处置，如何合理收取土地出让金等问题进行研究和探讨，为解决土地使用权续期问题提供参考。关键词：土地使用年限 自动续期 土地出让金中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例（国务院令第55号）第十二条规定：“土地使用权出让的最高年限按下类用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年”，自1989年1月1日该条例实施以来，至今已22年，国有出让土地相继面临到期问题，不同用途的土地到期后应如何续期，如何补交土地出让金？这一系列的问题亟待解决。1 现行土地制度中关于土地续期问题的规定1.1 中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例中的规定中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第六章土地使用权终止，第四十条：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记”；第四十一条：“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。”。1.2 中华人民共和国城市房地产管理法中的规定中华人民共和国城市房地产管理法第二章房地产开发用地，第二十一条规定；“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至少于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”。1.3 中华人民共和国土地管理法实施条例中的规定中华人民共和国土地管理法实施条例第二章土地的所有权和使用权，第七条规定：“土地使用权有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期未获批准的，由原土地登记机关注销土地登记。”。1.3 中华人民共和国物权法中的规定中华人民共和国物权法第十二章建设用地使用权，第一百四十九条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”。从以上我国现行的土地制度中可以看出，到期土地续期问题在相关的法律条文下均有涉及，但是具体的到期土地该如何续期，怎样收取土地出让金等问题尚无明确规定。2 到期土地是否应给予续期根据我国现行土地制度的规定，土地使用权有偿使用合同约定的使用期限届满，应当至少于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。从该规定可以看出，土地续期存在两方面的限制，一是土地使用者的申请，二是土地使用者使用的土地是否影响到社会公共利益的需要。从土地使用者的角度来看，至少应在土地使用年限届满前一年提出申请，相关土地管理部门对其使用的土地进行核查，在不影响社会公共利益的前提下应准予其续期要求。另外，对于土地使用者而言，应根据自身对土地的需要提前做好规划，如果需要继续长期使用该宗土地应提前提出申请，延长使用年限。土地使用者可根据当时的土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划、区域规划等相关资料对自己使用的土地是否符合续期使用标准进行判断。对于延期土地使用的申请，相关土地管理部门应根据土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划、区域规划等规划土地利用资料进行判断，是否给予续期，及时作出明确回复。3 不同用途土地续期的出让金收取物权法规定住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期，对于其他用途的土地续期问题，物权法只明确“依照法律规定办理”，而其他相关法律法规度该问题却未作出明确的续期规定，对于出让金的收取也无明确规定。在此，深圳市于2004年下发的（深府200473号）对全国使用年限届满土地的续期问题和土地出让金收取标准起到了一个示范作用。但是土地出让金到底该如何收取？不同用途的土地续期土地出让金收取标准是否应一致？这些问题还值得我们进一步探讨。3.1 土地出让金与地价土地出让金是指各级政府土地管理部门将一定用途一定年期土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款（指土地出让的交易总额），或土地使用权期满，土地使用者需要续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款，或原通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款。准确地说，是土地使用权的交易价格。城市的土地，属于国家所有。国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，土地使用者应当向国家支付的一定土地价款，这是国家作为土地所有者应有权益的体现。土地出让金不等于地价，地价是获取土地权利的价格，指土地所有者向土地需求者让渡土地所有权所获得的收入，是买卖土地的价格。我国土地所有权归国家，不得买卖，实际上“买卖”的是有一定使用期限的国有建设用地使用权，所以人们通常所讲的地价，是出让或都转让国有建设用地使用权的价格，是国家一次性出让若干年的国有建设用地使用权或者土地使用权转让国有建设用地使用权所获得的收入，一次性收取的若干年的地租，土地价格相当于一笔资本的价值，若将其存入银行，每年的利息收入相当于这块土地地租的收入。因此，地价是未来若干年（或无限年期）地租的折现，其本质是地租的资本化。土地出让金根据批租地块的条件，可以分为以下两种：一种是“熟地价”，即提供“七通一平”的地块，出让金包括土地使用费和开发费；另一种是“毛地价”或“生地价”价，即未完成“七通一平”的地块，出让金仅为土地有偿使用的部分，投资者需自行或委托开发公司进行受让土地的开发工作。对于地价的构成，一般来说，熟地出让时，地价由支付给被征地农民或原城镇国有土地使用者作为补偿的土地取得费用，基础设施、公用设施、开发配套和土地平整等土地开发费用，耕地占用税、征地管理费、耕地开垦费等相关税费和土地出让收益组成。其中，土地取得费用和开发费用是地价的主要组成部分；毛地出让或生地出让时，土地取得费用、土地开发费用等往往由用地者自行投入，政府只按照地价的一定比例收取土地出让金作为土地出让收益。3.2 不同用途土地续期的出让金收取我国的土地制度规定城市土地属国家所有，土地市场上的交易指的是土地使用权的出让、转让、出租、抵押，地价是在一定年期下的土地使用权价格。尽管年期有限，但是从地价评估的角度来看，法定最高年期的出让土地使用权价格与无限年期的使用权价格相差不大。以商业用地为例，依据预期收益折现的原理，当还原利率取8%时，40年商业用地土地使用权价格接近无限年期价格，前者约占后者的95%。那么，在土地续期问题上，到期土地是不是应当缴纳全额土地出让金呢？以下观点仅代表作者的见解。3.2.1 居住用地物权法规定住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期，并未提及有关续期费用问题。有些专家认为，法律条文中的“自动”二字提示“自动”应该意味着住宅产权人根本不必采取任何行为（包括支付土地出让金行为），土地使用权的期限就会自行续延，这意味着土地使用权期间届满自动续期是无偿的，无偿续期也就是无偿使用。在此，笔者认为，物权法并未明确规定自动续期就是无偿续期使用，居住用地到期土地续期是否需要缴纳土地出让金需法律条文的进一步明示。随着土地市场的进一步规范，大部分居住用地土地使用权取得方式已为出让，房地产开发商通过出让方式取得土地，在进行土地开发和房屋建成后，通过销售方式把地价和房价转嫁到居民购买者身上，那么在若干年后，土地的使用主体就变成了居民业主，土地使用年限到期，继续使用土地的土地使用者不再是房地产开发商，而是居民业主，以户为单位缴纳土地出让金不但给国土资源管理部门带来很大的管理弊端，也给居民造成一定的困扰。国土资源管理部门收取土地出让金应依据土地估价报告，以户为单位的土地出让金收取不具可操作性。在此，对于居住用地，国家及相关部门应考虑免除收取或者以居住区、居住组团为单位通过物业管理相关部门统一收取。对于收取标准，建议在原出让金的基础上按百分比适当制定收取标准。3.2.2 工业用地对于准予续期的工业用地，根据现行土地相关制度，考虑到工业用地产出效益较低，以及招商引资，大力发展产业链等各方面的政策优惠，工业用地土地出让金在收取时有一定的政策扶持，土地出让金收取比例较低，在到期工业用地土地续期时应酌情收取土地出让金，以促使土地的更合理利用，发挥土地的能动效应，加强国土土地资源的管理。工业用地续期土地的出让金收取标准应高于住宅用地的收取标准。3.2.3 教育、科技、文化、卫生、体育（以经营为目的的）用地教育、科技、文化、卫生、体育用地作为社会服务基础设施用地，在到期土地续期问题上应酌情考虑减免收取土地出让金。首先，作为社会服务设施用地，其用地性质本身带有一定的公益性，为社会大众服务；其次，作为科教文卫体用地，虽然也存在一定的收益，但是相对商业用地该类用地收益较低，而地上建筑维护需要较大投入，以保证社会和公民的使用安全，其建筑物在使用年限上也比一般建筑的使用年限要长，土地的使用期限相对较短，适时延长土地使用期限有利于社会资源的合理配置和节约利用。3.2.4 商业、旅游、娱乐用地在土地利用分类中，商业、旅游、娱乐用地的收益是最大的，该类用地的法定最高出让年限也最短，在各类用地中，该类用地面临的土地年限届满到期问题也是最亟待解决的。此类用地在当前的土地出让金收取中相对工业用地而言政策优惠较少。鉴于其收益较大，在到期商业、旅游、娱乐用地土地续期时，为保证国有土地资源的合理集约利用，避免国有资产的流失，应合理收取土地出让金，商业、旅游、娱乐用地续期土地的出让金收取标准应高于其他类用地的收取标准。3.2.5 综合或者其他用地该类用地涉及范围较大，在续期土地出让金收取上应参照相应类型土地，综合考虑其土地收益、社会效益等各方面的因素制定收取办法和收取标准。4 结论综上所述，在到期土地续期问题上，相关部门要以国家相关土地制度为依据，及时出台有效的法律法规，在土地利用总体规划、城市总体规划的指导下进行土地资源的合理配置，及时解决面临到期土地的土地使用权续期问题。到期土地续期，土地出让金的收取应按照不同土地利用类型进行规定，有梯度的制定出让金收取标准，以达到土地资源合理配置和土地收益合理分配的目的。参考文献：1 苏巧梅，王文革.城市土地供应年期的合理确定.中国土地科学，2006年12月，第20卷第6期：P52-55；2 俞明轩.对不动产折旧与耐用年限的认识.中国资产评估，2000年5月：P36-38；3 房荣敏.浅谈土地增值收益的年期修正.山西建筑，2008年4月，第34卷第10期：P268、291；4 毛璐, 汪应宏, 申宝钢.土地使用年期的确定方法研究.国土资源科技管理，2007年3月，第24卷第6期：P95-98；5 殷琳.土地使用权年限对土地增值的影响.城市开发，2003年8月，P41-42；6 何汉全.土地使用权期满的后续问题研究.中国房地产，2004年11月，第287期：P74-76；7王文革.我国城市土地供应年期的合理确定.法治论丛，2005年5月，第20卷第3期：P25-29；8 岳隽， 赵新平，邓岳方， 陈小祥.我国土地出让年期制度改革前期研究.国土资源情