我国农村土地流转问题刍议

我国农村土地流转问题刍议课程：农村社会结构与变迁我国农村土地流转问题刍议摘要：本文尝试在我国农村土地承包制的前提下，对土地流转产生的动因、形成条件，以及未来出路进行多角度分析。通过小岗村的实例，揭示家庭联产承包责的历史意义和时代局限性。同时，探讨土地流转的发展路径与策略，从历史和现实的层面得出结论：土地流转的最佳出路是鼓励和引导农民发展农村合作经济和新集体经济。关键字：土地制度 土地流转 农村土地问题 新集体经济 1我国现行土地制度难以满足现代农业生产力的发展要求。我国现行的农村土地政策是以家庭联产承包责任制为基础的统分结合的双层经营体制，从而确立了农民土地承包和农村集体所有制的土地经营和管理制度。这一政策源自1978年安徽凤阳小岗村农民在“人民公社”时期秘密实行的土地包干（因不愿为集体干活，积极性不高，并吃了二十多年的国家“返销粮、救济粮”）。由于土地承包在一定程度上缓解了过去对农业生产统得过死的现象，从生产关系方面推动了当时农业生产力的发展。并实现了土地集体所有权与农民经营权的相分离，同时，国家也进一步从稳定农业发展的角度，提出了农民承包经营权“30年不变”的政策承诺。农村土地承包责任制的实行，标志着人民公社时期的集体经济制度的瓦解。这一政策是否具有长远的进步意义（除政治因素外），还有待历史的评价。“实践是检验真理的唯一标准”。经过三十多年的发展变迁，单一的土地承包责任制已经难以跟上时代步伐。由于土地承包制在本质上是传统的小农经济模式，制约了现代农业的发展。加上我国工业化建设的进程加快，家庭土地承包经营已呈现出各种复杂的矛盾和问题，并成为当前我国“三农问题”的一个重要根源。下面是安徽小岗村原参加土地承包的18位农民之一严俊昌对现行土地承包制的反思：暮年的严俊昌依然关注着小岗村的一切。抚今忆昔，严俊昌更多的是困惑。他认为，大包干只是当年迫不得已的做法，并不是想搞私有，而是官僚主义刮浮夸风和共产风把大家搞得没有饭吃，为了解决温饱问题，所以搞起了“承包”。但想要大发展，还是应该走集体化之路。用他的话说就是：“原来分那一亩三分地，现在只能管温饱，年轻人都出去打工去了，家里的地留下的老弱病残也照料不好，不是荒废着，就是廉价卖给了那些私人老板。村民想干什么也干不成，被自己那一亩二分地束缚住了腿脚，迈不开步子啊！”，他还向媒体表示过，现在的小岗村，穷的穷，富的富，“要早知这个情况，就是砍我的脑袋，也不搞“承包”啊！ 摘自中共河南省委主管 党的生活 2009年第6期从上面这则报道中可以看出，土地承包制已经在农村出现各种发展弊端。首先是农业又重新陷入了小农经济的发展困境，集体统一经营的功能基本消失，农村工业化、城镇化失去了体制支撑。农民从农业生产中难以获得收入，小农经济又难以与市场经济相抗衡。农民始终成为弱势群体，在经济发展的边缘挣扎。同时，一些农民也开始抛荒撂地，很多青年农民群体潮水般地涌入城市打工，从而进一造成农业的副业化和大批农村的衰落，农业的产业化规模经营止步不前。面对家庭土地承包制难以解决农业现代化以及农民富裕的现实问题，土地流转制度已成为当前土地规模化经营，以及发展农村工业化、农业现代化的一个重要途径。2我国实施土地流转制度应遵循的法律原则2003年我国正式实施农村土地承包法，其中第三十七条规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转”。其中，土地流转的核心问题是不能突破土地私有化的法律底线。由于实行分散单一的土地承包经营，难以改变农业和农村落后的发展面貌。因此，只有通过允许农民自愿转让土地使用权和经营权，才可以为土地集中经营提供可能。事实上，我国在1987年就开始实行土地流转制度的合法化。二十多年来，广大农民相互之间的土地流转也在不断进行，只是呈现小规模和自发的状态，形式也比较单一、不规范，并且出现很多矛盾和问题。可以说，农村实行土地流转，在我国并不是一项新的改革制度。只是这项制度在经历二十多年后，需要继续完善和发展，以确保土地流转在执行过程中不要阻碍农村和农业发展，尤其是不能损害农民的切身利益。土地流转之所以在当前被看作是实现土地制度改革的最有效形式。因为这一政策可以打破原有农户土地分散、生产方式雷同、品种单一的局面，有效促进农业结构调整和农业土地适度规模经营，不断发展现代农业。同时，也使一些不愿经营农业的农民摆脱土地的束缚，促进农村劳动力向第二、三产业转移。但华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰经过常年深入农村的实际研究，对“土地流转”表达了审慎的看法，他说“农村的土地无论走合作化道路，还是私有化道路，都不能忘记中国的国情，即拥有稳定的土地制度是必须的。因为差不多还有9 亿农民无法马上离开土地，中国的粮食安全问题并非耸人听闻，所以对于那些肆无忌惮把土地变成旅游、房地产和工厂的牟利行为，我一直保持谨慎态度。”可以说，贺雪峰的谨慎和担心是非常符合农村实情和中国国情的。同时。中央政府尽管非常认同土地流转可以弥补土地承包制的不足，但对农村实行土地流转也一直保持清醒的头脑，在政策措施上始终坚持我国宪法精神和国情的基本原则。并在不同的时期对农村土地流转出现的“一窝蜂”现象进行降温，以延缓土地流转可能对三农问题造成的不利影响。比如2008年中央政府对重庆实行以土地流转为基础的“股田制改革”紧急叫停。因为这种土地承包经营权入股后，一旦经过股权转让，则非农村集体成员也可能获得土地承包经营权，这与现行的土地承包制度发生冲突；其次，一旦入股企业破产，土地则可能用于偿还债务，农民面临失地风险；此外在执行过程中出现的各种情况，都与现行的农村土地承包法冲突。3我国的土地流转制度，要切实维护农民利益问题近年来，中央对土地制度改革坚持的核心原则始终是中国的土地不能实行私有制。土地流转必须根据不同地区的发展实情、不同农民的个体情况进行。无论何种流转方式，都不能让农民承担失地带来的风险。因此，在事关土地流转的基本权益方面，还要正确处理好以下几个关键问题。3.1在土地流转之前，农民是否自愿的问题土地是农民赖以生存的最基本的生活保障来源，也是农村经济发展的最基本的条件。在实行土地流转的过程中，我们应当充分吸取过去的历史经验：因为以往的分田分地、组织农业合作化以及包产到户，都不是由农民自己决定的，而是行政用“一刀切”的方式来决定农民以怎样的方式进行劳动和生活。历史发展到今天，在一个讲民主政治的社会里，无论如何，应当由农民自己来决定以何种方式决定土地的使用。因此，进行土地流转，不能靠行政命令或者城市里的学者来“瞎指挥”。农民是否愿意土地流转都是农民自己的事情。农民自己的生活要靠农民自己解决、农民的住房要靠农民自己解决、生老病死、子女高等教育都要靠自己解决。因此，任何政府和个人都不能以其他名义，强迫农民转让土地、失去土地。否则都是违法的。3.2在土地流转中，农民利益的维护问题尽管当前学术界主流认为在土地流转过程中必须“明晰产权”， 才能维护农民的土地权益。有人说，“土地集体所有”的概念存在产权模糊。事实上，这种观点都是人云亦云的，而且与农村实际情况不相符的。因为这只是表面上看到一些地方出现“村委会坏人”（ 代表农民行使土地所有权）没有经农民同意就擅自转让或者征用土地的违法行为。所以认为与其将土地留给“村委会”几个人私卖了，还不如把产权给全村老百姓呢，由农民自己获得土地产权，自行决定转让和买卖。这表面上是在维护农民的利益。但是这种观点致命的错误，在于变相实行土地私有化。在宏观上对国家发展不利，在微观上也会侵害农民的利益。而且新中国之前的土地私有制，已经让农民失去过土地，农民的利益始终没有保障。即使按一些学者的“明晰产权”，把土地所有权明晰给农民，这就意味着农民可以自行买卖土地。但是由于农民是分散的经营，而且信息不对称、处于谈判的劣势等因素，拥有土地所有权的农民可能在各种市场威逼和利诱等因素下，轻易地失去土地。由于卖掉了土地产权，也就是说农民永远失去了土地。这种做法，犹如市场化的国有企业“明晰产权”一样，最后改制企业的产权都变成了私人的，受害的都是下岗工人。如果土地流转继续重蹈覆辙，那么农民失去土地的现象更为严重，这对国家发展稳定更为不利。我国土地承包法已经明确了农民有充分的土地使用权和流转权益。而且只有确保农村土地集体所有制的前提下，才能够维护农民的土地流转利益。因为在土地流转过程中，如果农民的利益受到损害，就可以通过集体所有制的法律规定，协商收回流转的土地或者要求提高自己流转收益。而且无论农村土地以何种方式转让，都不会让农民失去对土地使用权和收益权的拥有。比如：自去年金融危机以来，很多流转了土地打工农民的纷纷返乡。从而造成了一些土地纠纷。如果按照一些学者“土地产权明晰”做法，这些农民土地产权一次性卖掉了，他们的土地承包权是收不回来的，或者土地的任何权益也不再拥有了。而坚持农民土地集体所有制则可以为农民利益提供法律上的“尚方宝剑”。所以当各省农民工在 “金融危机”下返乡后。国务院办公厅就要求切实保障返乡农民工土地承包权益，要求农村土地流转要坚持依法、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强制或限制，也不得截留，扣缴或以其它方式侵占返乡农民工的土地流转收益。这就是实行农村土地集体所有制的真正意义所在。那些变相鼓吹“土地私有化”的人，恰好就忽视了这一点农村实情和国情。这也是中央在土地流转上坚持维护农民利益的鲜明态度。此外，对于在土地流转过程中出现的村委会擅自流转和私卖农民土地问题，只是违法的操作问题。这需要建立土地流转的法规机制进行规范，而不是涉及土地所有权的产权所属和性质问题。只要各级政府和基层干部能够像中央政府那样真正重视维护农民的利益，那么在现有的农村土地所有制情况下，无论如何土地流转，农民的权益都可以得到保障。3.3在土地流转后，离土农民的出路问题在维护农民利益的前提下，土地流转后的主要矛盾仍然是离土农民的出路问题。流转土地后的农民主要出路为：一部分离地的农民就是外出打工，在经济好的时期他们还能找到工作，但在经济危机或者产业变动时期，他们将成为失业者,而且回乡也没有土地可耕种，打工收入又不足以养活进城农民一家人。同时，等到年纪大了，他们没有人愿意要了，他们又该怎么办。另一部分离地的农民可以在当地为土地承包人打工。但由于农业是一个低端产业，在竞争充分时，农产品价格低廉，在土地承包者中打工的农民将一直是低薪工人。而且会明显造成农村的贫富两极分化。如果土地流转只是形成农村少数人富裕，而大多数农民只够温饱或贫穷、失业的话，则根本解决不了三农问题。所以面对土地流转后农民的出路和发展问题，国家只有为农民提供强有力的政策和法律保障。各级政府应通过建立和完善农村最低生活保障、社会养老保险、医疗保险、子女教育、就业安置、户籍等社会保障体系，从根本上解决农民离土的后顾之忧，从而使他们安心放弃或转出农村土地承包经营权，逐步弱化土地的福利性和社会保障功能，减少农民对土地的直接依赖。同时，引导离地农民发展投资少、见效快、就业容量大的二、三产业项目，以产业的集聚带动人口的集聚，促进农村劳动力向非农产业、向小城镇转移，实现农村剩余劳动力的转移。4我国土地流转的出路：引导农民发展股份合作经济和新集体经济党的十七届三中全会总结了近年来各地土地承包经营权流转的经验，并进一步重申、强调和完善了土地承包经营权流转政策：一是完善土地承包经营权的权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。二是加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。三是按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。四是土地承包经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。由此可见，我国的土地流转制度正在不断完善和发展。但如果真正希望通过以土地流转来实现土地集中和规模经营，改变传统的小农经济，发展规模化、集约化的现代化农业，笔者认为，鼓励和引导农民以入土地入股的方式发展股份合作社经济和新集体经济，将是土地流转政策的最伟大功绩。由于在现实生活中，农民基本上是弱者，他们缺乏必要的法律知识，缺少对土地升值的预见性，甚至缺少话语权。在土地流转过程中，他们的利益往往难以得到维护。即使有农民与企业签订了土地承包经营权转让合同，按当时的土地产出效益为基数确立了补偿标准。但随着土地不断增值，而农民不能分享土地增值的收益，往往引发纠纷，甚至发生严重的冲突。所以，从长远利益考虑，应当鼓励、引导农民以入土地入股，进行股份合作的方式集中使用土地，发展新集体经济，限制土地一次性转让，帮助农民以合理的地租出租土地使用权。事实上，实行土地流转的初衷就是改变传统单一分散的农业经济模式，实现规模化的现代农业和发展农村工商业。采用土地入股的方式，农民成为合作社经济或新集体经济的股东，其利益与个人密切相关，既可以依靠集体经济发展，又可避免吃大锅饭的平均主义，也能够分享土地增值的收益。比如，山东宁阳县目前全县农民合作组织总数达个，入社（协会）农户万户。“股份合作”模式让农民获得保底收益、股份分红和劳务所得“三块收入”，既维护了农民土地权益的“命根子”，又建立起农民收入的利益递增机制，随土地增值收益自然“水涨船高”，每亩地效益比传统种植提高倍，成为一种更高层次的土地流转模式。2009年11月6日不幸去世的安徽小岗村书记沈浩同志，在三次参观发展集体经济的河南南街村后，留言表示“学习南街村，壮大集体经济，走向共同富裕”。可惜沈浩没有带领小岗村完成新集体经济的发展路子，就离开了小岗村的村民，可谓是中国农村改革的一大遗憾。早在80年代邓小平同志就讲过，中国农村改革和发展有“两次飞跃论”:第一次飞跃，是家庭联产承包制，废除人民公社制度；第二次飞跃，仍然是集体化、集约