国有发电企业发展混合所有制经济的难点及解决思路

国有发电企业发展混合所有制经济的难点及解决思路【摘要】我国在十八届三中全会中，进一步提出了国有企业全面深化经济体制改革的意见，面临市场经济发展的巨大背景，国有企业如何在变革中找到出路，已经成为我国经济发展急需解决的问题。国有企业具有其他民营企业不具备的市场 和资源垄断地位，在我国经济发展中一直独占优势，制约着其他民营企业的发展。因此，国家为了适应市场经济的变化，做出改革国有企业体制的重要决定，混合所有制经济越来越成为国有企业改革的方向和目标。本文通过详细介绍国有发电企业的特点以及混合所有制经济，指出了国有发电企业发展混合所有制经济的几个难点，最后提出了促进国有发电企业发展混合所有制经济的思路。【关键词】国有企业；发电企业；混合所有制经济；制度改革当前，在我国积极发展混合所有制经济的新时期，发电企业作为我国的国有企业和垄断企业如何在改革中获得更好的发展，这已经成为国有发电企业急需研究的重要课题。在市场经济发展的环境下，混合所有制经济已经成为我国国有企业进一步改革的重点和方向。混合所有制经济更加注重通过优化资源配置、充分挖掘市场潜力而获得最大的效益。 1、 国有发电企业的特点及重要地位国有发电企业是我国基础产业的重要组成部分,电力工业是支撑我国国民经济和社会发展的基础性产业，发电企业的运行情况直接关系到广大人民群众的直接利益，它是保证社会发展和稳定的前提。我国的发电企业直接受国有资产监督管理委员会（简称国资委）的管理,因此，国家要求国有企业的多有信息都必须是透明的、公开的，这不同于民营企业的管理方式。窗体底端 随着我国经济的飞速发展，人们的物质生活水平得到很大的提高，人们的各种社会活动越来越离不开电力，因此，对电力的依赖程度也越来越高。伴随着全球经济一体化的发展趋势，我国的工业和电力基础行业也逐渐走向国际化的发展趋势。2、 国有企业发展混合所有制经济的好处从宏观方面来讲，混合所有制经济是指一个国家或地区在所有制结构中，包含了以下几种形式：国有、集体等公有制经济、个体、私营等非公有制经济、以及合资、合作经济;；从微观方面来讲，混合所有制经济是指具有不同所有制性质的投资主体一起出资而建的企业。混合所有制经济不是简单将民营资本、集体资本以及外资资本等非公有资本想结合的经济。混合所有制经济是在充分挖掘民营资本的低成本优势以及注重现代化管理方式的基础上，更好的与国有资本相结合的过程，混合所有制经济更体现了现代企业的科学管理和高效生产。混合所有制更加注重企业的产权分配、各种管理机制的融合、有效的资源整合以及人力资源和合理利用等几个方面的优势。 一、混合所有制经济与国有企业制度体制的市场化国有企业改革的方向无疑是朝着市场化发展。国有企业市场化要解决两个问题，一个是经营方式的市场化，一个是制度体制的市场化。经过三十多年的改革，国有企业经营方式的市场化大体上做到了，而制度体制的市场化还有许多工作要做。积极发展混合所有制经济，有助于加快推进国有企业制度体制的市场化进程。发展混合所有制经济，有利于改革国有企业授权经营体制。国有企业实行混合所有制后，国有股权的比例会降低，其他股权的所有者会依法参加企业的决策管理，国有资产监督管理者相应地要改变原来的管理方式，要从管人、管企业、管资产向主要管资本转变。或通过设立国有资本投资、运营公司等方式，开展股权运营以改善国有资本的分布结构和质量效益，或通过对规范的董事会授予部分出资人权力来改善和加强对国有企业的管理。从而克服目前国有资产隶属关系条块分割、国有资产资本化程度不足、国有资本流动性不佳等问题，弱化政府对微观经济事务的干预，减少政府对资源的行政性配置，以国资改革带动国企改革，使国有企业朝着市场化要求健康发展。发展混合所有制经济，有益于产权制度的优化。目前，许多国有企业产权结构单一。产权结构单一带来两大问题，一是企业难以成为真正的市场主体，二是企业内部治理存在缺陷。因为，当国有企业是政府的附属时，企业就难以进行完全意义上的自主经营、自负盈亏、自我决策，就难以成为一个真正的市场主体。同时，由于产权结构单一，缺少股权多元化情景下的相互监督与制约，使有效制衡的公司法人治理结构难以真正建立，国有企业的一些制度性问题便难以避免。不少观点认为国有企业的“制度性流失”要大于“交易性流失”，通过混合所有制的实行，通过产权制度的优化，堵住“制度性流失”，完善现代企业制度的建立，意义非常重大。发展混合所有制经济，还有助于企业的组织制度、管理制度、考核制度、用工制度、薪酬制度和优胜劣汰机制、长效激励约束机制、市场投资机制、技术创新机制等的改革与优化，有助于不断建立健全现代市场体系。二、混合所有制经济与国有企业效率效益的最优化在现代信息社会迅速发展的要求下，无论是单一的国有制、单一的公有制，还是单一的私有制，都已经难以很好地适应现代社会生产力发展的要求，积极发展混合所有制，是人类社会不断进化在产权关系上的一个必然表现。通过发展混合所有制，可以发挥各种所有制经济的优势，实现多种所有制经济共赢，有利于促进国有企业的效率效益最优化。发展混合所有制经济，可以实现国有经济与其他各种所有制经济的优势互补。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，有利于各种所有制资本取长补短，相互促进，共同提升，共享发展红利。国有企业的资金、装备等优势与民营企业的灵活机制、管理效率等相结合，国有企业的法律意识、社会责任意识与民营企业的创新意识、品牌意识等相结合，有益于进一步释放国有企业的市场活力，进一步增强民营企业的竞争力。同时，国有资本和其他民间资本在企业内部实现生产要素公平受益，有益于构建国有企业与民营企业共赢发展的机制。发展混合所有制经济，有助于国有企业增长质量和管理效率的提升。国有企业通过引入新的战略投资者，可以在完善股权结构的同时，更好地完善经营决策机制，更好地形成市场化的管理机制，有助于提高企业决策的质量和水平，进而提高企业投资和经营管理的效率。允许混合所有制经济实行企业员工持股,有利于形成资本所有者和劳动者利益共同体，可以更好地协调企业内部投资者、经营者、劳动者之间的关系，可以深化国有企业薪酬体系和收入分配制度改革，建立合理的企业效益与职工工资增长联动机制。相比于生产劳动效率的损失，目前国有企业更大的隐性损失是创新劳动效率的损失。通过员工持股方式，可以更好地稳定员工队伍和企业核心竞争力，可以调动企业员工、科研人员生产劳动和技术创新的积极性，更好地激发国有企业活力，增强国有企业的竞争力，进而提升国有企业的效率和效益。三、混合所有制经济与国有企业主导能力的最大化混合所有制经济的本质是产权主体多元化。国有企业实行股权多元化后，可以优化国家公共资源布局，放大国有资本的功能和效力，使国有资产可以在更广泛的范围内以更直接的方式发挥国有资本的影响力和带动力。发展混合所有制经济，可以吸引更多的社会资本与国有资本共同发展，提升国有资本的主导力。实行混合所有制，有助于消除对非国有制企业的歧视，有利于非国有制企业进入基础设施、公用事业等更多领域，拓展其发展空间。有利于调动国有企业和非国有企业的多方积极性，共享资源，共同发展，提高整体社会效益，增进整体社会福利。2013年9月6日国务院常务会议提出，尽快在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，推出一批符合产业导向、有利于转型升级的项目，让民间资本进入。这不仅有利于民间资本的投资发展，也有利于国有资本“有进有退”，优化布局，有利于加快推动国有资本从一般产业领域转向真正关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，使国有资本能够吸引和驱动更多的社会资本为实现国家的主要战略目标、重要的国家项目等服务，能够在提升国民经济的整体效益中发挥更加重要、更为关键的主导作用。市场起决定性作用的前提是有充分的供给和充分的需求，外加充分的流通。发展混合所有制经济，有助于打破市场壁垒，拆除或降低某些行业的准入门槛，增加非国有企业的发展机会，激发国有企业的竞争意识，提高国有企业和非国有企业提供各种产品与服务的积极性，进而丰富市场的供给与需求。发展混合所有制经济，对有关国有企业实行股份制改革，可以加快推进国有资产的“资本化”，增加国有资产的流动性，并可通过资本的流动性和国有资本的公共性，增强国有企业的市场正能量，优化社会资源的高效配置，提升国有企业的市场竞争优势和相关主导作用。3、 国有发电企业发展混合所有制经济存在的难点这些资产规模庞大、在行业内举足轻重的大型国企，将怎样实现混合所有制？混合所有制是当前及今后国资国企改革的“重头戏”。发展混合所有制经济的基本思路是：加快推进国有企业国有企业混合所有制改革在大方向上已经非常明确。十八届三中全会提出要“积极发展混合所有制经济”，并将混合所有制提到了基本经济制度的高度。而随后，地方国资的改革动作不断。据统计，截至目前，已经有上海、湖南、贵州、天津、重庆、四川、江西、湖北、山西、山东、云南、江苏、甘肃、青海、北京、陕西、安徽、广东等18个省市出台了国资国企但电力行业内部仍顾虑重重。一个难以避免的心理负担则是怕受到国有资产流失的指责。“需要有一个部门来给我们证明清白”，有业内专家表示，而且目前不赚钱的发电板块要保证民资收益，那么这个钱从哪里来？这必须是机制上要考虑的问题改革方案。特别是母公司层面的公司制、股份制改革，优化国企股权结构。（一）一位不愿透露姓名的五大电企人士对本报记者表示，集团目前还没有混合所有制改革的具体计划，而且体制层面的改革要根据国资委的安排进行，即便进行混合所有制改革，最担忧的是国有资产监管问题。“民资进入，如果国企开的价格高，会被认为是没诚意，欺负民企；如果开的价格低，则可能会被说成是贱卖国有资产，作为实施改革的主体，发电企业也处于两难境地。”上述人士说。分析人士也认为，发展混合所有制经济，要充分发挥非公经济的活力和影响力，但又不能让国有资产流失。同时，还应做好发展混合所有制中一些关键性问题的研究工作。电企混合所有制改革有望启动 专家称应先开放竞争再开放产权近日，五大国有发电集团之一的中国电力投资集团公司(下称“中电投”)总经理陆启洲对外披露重磅消息，中电投将在今年启动混合所有制改革，将允许民资参股部分中电投旗下子公司和建设项目。国有企业以及电力行业专家认为，这对于电力行业来说是一个积极的信号。鉴于电力行业仍在向市场化迈进过程中，专家还认为应先开放竞争，再开放产权。十八届三中全会已提出，要积极发展混合所有制经济。3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中又指出，制定非国有资本参与中央企业投资项目办法，在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出一批投资项目。石化行业是最先相应号召的央企，中石化允许油品销售业务引入社会和民营资本参股，而中石油拟在油气开采领域引入社会资本。但电力行业中，多数龙头企业一把手谈到混合所有制改革却都面露难色。陆启洲的表态算是开了行业先河。他表示，目前正在探索多个层面的混合所有制改革，电力企业的改革是重点。随后又进一步披露民资可以参股和投资中电投旗下的所有业务，参股比例将达三分之一，而中电投不会在业务上给民资设立苛刻的限制。一是产权制度的改革缺少明确的法律体系，更缺少双向监管制度和法律。所谓双向监管，第一，主要是在企业改制或产权关系调整中，不论MBO，还是全额股份制改造，或通过兼并重组、资本引入等方式，国有资本的监管主要由国资委担任，而近几年，国有资本管理和监督部门已多次发生腐败和违规事件，行政性监管中，缺少相应的监管和法律制度，行政官员的个人意志在国资结构调整中，作用有时大于法律作用，如果对国有资产管理部门没有监管，产权制度的改革漏洞多、资产流失难以杜绝。第二，是对国有企业在实施产权制度改革时，领导层寻租行为的监管，特别是MBO中，资产作价和认购资本形式、方式的监管。如果在国资管理部门和企业内部决策层两个方面实施有效的监管，国有资本流失、资本低估、作价亏损等都将导致国有企业产权制度改革陷入困境。二是产权改革中，对国有企业管理者被沉淀贡献的资本化、股权化问题。MBO是要通过管理层持股，激励企业管理者的内生发展动力，同时，管理层持股，又在很大程度上弥补了长期以来旧体制对管理者贡献的亏欠。但是，由于中国大型国企，一言堂严重，长期没有企业资产、企业绩效、企业损益、企业按劳分配的有效监督机制，缺少明确的法律标准和制度约束。因此，国有企业管理者被沉淀的贡献和应得到的价值补偿很难确定科学的标准，大多数采取的是按职务、工龄来计算，导致鱼目混之，真正应该得到价值补偿的管理者、高技术人员反而得不到合理补偿。同时行政干预、领导个人作风、素质、文化和道德标准也影响到MBO和股权激励的效果。三是产权改革如果不与国企人士体制改革同步进行，改革后的诸多新机制和新体制难以有效实施。国有企业产权制度的改革，根本目的是推进企业管理体制、决策体制、风险意识和持续发展的科学化、现代化。但是，目前国有企业不论组建股份有限责任公司，还是垂直一体化的集团公司，传统的组织架构仅仅是在形式上被打破，在经营过程中，行政化管理和家长式管理并未因股权多元化而彻底改变。这在央企和石油、电力、电信和铁路等领域，表现得尤为突出。这一现状，导致在发展混合经济，引入民营经济的过程中，央企和大国企很难适应全新的市场竞争方式，决策缓慢，顾虑繁多，瞻前顾后，不敢创新。于是，开放在很大程度上使国有资本的效率和盈利能力下降，产权制度改革的目标和结果相背离。四是国有企业改革的试错机制问题。目前的国有资产考评体制，特别是对国有控股的上市公司，利润和资本增值的硬标准，不仅决定国企高管的职务稳定，也影响国企的评级。但是，在技术创新、市场拓展和竞争性市场，前期的风险资本投入，以及市场创新所必需的新渠道、路径和手段，均与国企固有的思维方式和决策机制不相适应，如果国有资产和国企领导绩效考评体制不做相应调整，不予以企业建立新市场、主动参与市场竞争中的试错机制，国有企业领导为了“官”帽子，少有大刀阔斧式地主动改革。因此，尽快建立国有企业领导者主动改革的风险保障机制，是与产权制度改革并行的关键举措。五是国有企业的经营决策机制。这是老问题，但一直没有解决。国有企业的重大投资项目、资产调整项目、用人选人等，决策权是垂直一体、行政化的，而非企业化、市场化。国有企业内部条块切割、部门割裂，铁路警察各管一段的问题长期未能解决。（一）国有企业与非公资本的有效融合问题一是目标不一致。国有企业绝大部分具有营利性质，但不以营利为唯一目的，在运行过程中更加注重社会利益和长远利益。非公资本具有明确的所有权主体，同时所有者拥有自主的企业管理和决策权力，追求效益最大化是其生产经营决策的主要动力。国有企业进行混合所有制改革，一方面如果非公资本仅仅成为国有企业附属物，所有的决策权依旧属于国有企业，就会使非公资本丧失投资的积极性与本身的机制活力 ；另一方面如果混合所有制改革后的国有企业只是一味地追求利润最大化，那么可能偏离经济与社会效益协同发展的改革目标，对经济的综合发展造成不利影响。所以发展混合所有制经济，国有企业与非公资本的有效融合成为改革的关键。二是领导体制不同。国有企业管理体制虽然经历了多次变革，但是依然没有脱离“政府行政管理体制”的基本框架，国有企业成为政府行政组织机构的附属单位。非公资本经过几十年的发展，其管理体制发生了一系列的变化，但是依旧没有脱离“家族式管理体制”的基本模式。非公资本“家长制领导体制”造成了其产权具有很强的排他性，从而大幅度地提高了非公资本产权交易成本。而国有企业“政府行政领导体制”的特点使其难以脱离政府的行政干预，难以成为真正市场主体。二者在领导体制层面均具有超经济的特点，这在本质上与市场经济的要求相冲突，与“让市场在资源配置中起决定性作用”这一市场经济的基本原则产生了偏离。（2） 国有企业接纳非公资本的意愿问题 一是非公资本技术创新不足、逐利性强、资金实力不强。非公资本创立初期在技术、人才和信息等方面没有明显优势的情况下，主要选择技术要求相对简单、资金实力要求较低的行业进入，技术发展路径呈现出极强的“拿来主义”。这种行业特点及发展路径直接造成非公资本技术创新力不足、资金实力不强。同时，非公资本具有较强的“逐利性”，存在很强的短期行为倾向。而电力热力生产和供应业通用和专用设备制造业、非金属矿物制品业、交通运输设备制造业等行业的国有企业投入产出均呈现出对资金及技术实力要求高而资本回收缓慢等特点，这成为非公资本难以参与国有企业混合所有制改革的主要原因。二是国有企业一些领域与行业开放程度不高。随着中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定出台，部分国有企业的投资项目逐渐开始接纳非公资本，但是目前，部分领域的很多国有企业仍然没有向非公资本开放，究其根本原因在于部分国有企业仍希望凭借其占有的政府行政资源对市场形成垄断，享受高额垄断利润。面对这样的利益纷争，非公资本把投资准入方面的问题形象地称之为“玻璃门”与“弹簧门”。另外，并非所有的领域都能够吸引非公资本的参与。现阶段部分国有企业开放的领域呈现出“高耗投入，回报艰难”等特点，“理性”的非公资本当然不会参与其中，即使参与，非公资本仍然面临国有企业“一股独大”的困境，难有真正的话语权，这也就无法真正发挥混合所有制对行业发展的推动作用。（三）国有资产流失风险国有资产流失大致可以分为以下几类 ：一是评估失实造成国有资产流失 ；二是非市场化经营行为造成国有资产流失 ；三是改制、破产等过程中非公资本侵占国有资产 ；四是合资、合作中经营管理权丧失 ；五是管理层或职工侵吞国有资产。混合所有制改革中可能面临上述国有资产流失风险。一方面，法制和监管体制不健全是混合所有制改革中国有资产流失的根本原因。制度与体制不健全造成国有企业产权不明确、职责不清晰，进而导致国有资产管理部门无法对其进行有效监管。根据委托代理理论，在相关监管措施不到位的情况下，当理人（即“企业经理人”）比委托人（即“国有资产管理部门”）在管理中更具信息优势，且代理人通过不规范的改革形式所获得的收益远大于其所承担风险的时候，这种冲动便会成为现实，也就直接造成代理人损害国家利益，放任国有资产流失。另一方面，现代企业制度的大环境尚不完善。现代企业制度是宏观经济的重要支撑，它能够保证经济活动中企业运行的良性循环。现代企业制度要求政府对企业运行建立必要的监管、监督和惩戒机制，但不参与企业自主经营，不介入企业法人的“生老病死”，这样才能鼓励更多优秀企业发展，减少不适应市场经营的劣质企业。如果没有现代企业制度的约束，必然导致无论是国有企业、非公资本还是混合所有制企业都无法按照企业经营合理目标发展，这实际上也造成了国有资产自然流失。四、促进国有发电企业发展混合所有制经济的思路政策大方向的明朗不一定导致具体实施能顺利进行，国企混合所有制改革也是如此。一位有意参与国企改革的民企高管表示，目前国企混改仍需进一步探索，政策明晰而实际操作困难不少。周放生认为，国有经济和民营经济各有优势也有劣势，混合所有制改革就是要推动两者优势的互补、两者劣势的对冲。而这一过程中，涉及到国企和民企双方的问题，需要双方进行信息充分沟通、双向自由选择等工作，国企的混合所有制改革同时需要恰当的信息公开渠道，此外在混合所有后，企业经营管理等方面也需要相应的制度设计和安排。“陕煤化模式”的五点启示记者在采访中，一些国有企业管理者和民营企业家表示，发展混合所有制是现代市场经济发展的一种必然趋势，也是今后经济体制改革的一个方向，有利于不同所有制经济的生产要素的合理流动和优化组合。陕煤化集团的实践，给混合所有制经济发展带来的五点启示值得思考。（一）解放思想，提升社会对发展混合所有制经济的认同度。陕煤化集团董事长华炜认为，当前让国有企业和民营企业合作中最大的思想障碍和制约因素，是担心把国有利益输送给了民营企业。“现在一般国企负责人都不想介入，害怕背后风言风语说不清。我推动的这些合作，如果不是责任心、使命感，觉得这样做对国家有巨大的利益，我也不想推动这件事。”（二）慎选伙伴，防范民营企业中的“投机者”。记者采访到的几个国有企业领导人员认为，发展混合所有制经济，国有企业在合作的产业和合作者选择上要慎之又慎，要选准有价值的产业和项目。同时，一定要和干事业的合作者合作。（三）要有完善的法人治理结构。记者采访到的国有、民营企业领导人员一致认为，国企和民营的合作，在法人治理结构上一开始就要明确，如果开始忽视了一些细节，后面容易打乱仗、埋地雷。只要有了好的法人治理结构设计，合作中就不会怕谁吃了谁，大家共事起来就容易得心应手。（四）要有严格规范的管理制度。北元公司和天元公司许多职工都谈到合作后管理制度的规范化。他们说，职工做事情非常有效率，靠的是机制起作用，不是仅靠品德和自律，通过制度本身形成的规范和监督机制保障了双方的合作。（五）国有企业要有高素质的派驻管理人员。据记者采访了解，国有企业和民营企业要合作，必须考虑在配置干部上，既要考虑原有的管理体系不破坏，考虑人的特长，要原则性和灵活性的结合，不要出现顶牛。这也是陕煤化集团这么多“混血公司”都能成功的重要保障。（一）国有企业混合所有制改革的基本原则一是以“壮大国有经济、释放企业活力”为目标。国有企业进行混合所有制改革时，要以“国有企业与市场经济高度融合、最大程度释放企业活力”为最终目标。一方面，国有企业通过混合所有制改革，实力要不断地发展壮大，控制力、影响力要不断地增强 ；另一方面，国有企业混合所有制改革要使国有企业成为市场的独立主体，改革过程中要避免“为混而混”式的改革，将市场规律应用于混合所有制体系，使非公资本真正参与到国有企业的发展过程中去，参与企业的市场决策，充分发挥其运行机制灵活多变、经济效率高的优势。二是营造“公平、透明、竞争”改革环境。坚持权利平等、机会平等、规则平等的原则，营造公平、透明、竞争的改革环境，这是市场化改革的制度需求。混合所有制改革的关键是要形成促进企业壮大和提升竞争力的机制，但我国市场体系尚不完善，市场的开放性、竞争的公平性和运行的透明度都有待提高，因此从改革环境上迫切需要“公平、透明、竞争”的基本理念，从根本上理顺市场化体制，提高要素配置效率，消灭市场分割和地方保护现象，加快形成统一开放、竞争有序的市场体系，将市场在混合所有制中的资源分配决定性作用落到实处。三是以“顶层设计与试点探索相结合”为原则设计改革方案。处理好混合所有制改革初期的利益纠葛，自上而下的顶层设计和自下而上的试点探索都必不可少。顶层设计要以试点探索为支撑，若无试点探索，顶层设计无异于空中楼阁，没有根基，难以实现 ；若无顶层设计，试点探索如同低头拉车，各方利益难以有效协调，改革推进将举步维艰。顶层设计与试点探索相结合，会有效分摊改革的综合成本，即有效提升改革的综合效率。（二）国有企业混合所有制改革的具体举措一是转变政府职能，加强资产评估，防止国有资产流失。一方面，转变国有资产监督管理机构职能，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管。通过实行全面预算管理与完善运营代表报告制度，来