营建剩余土石方资源堆置处理场之设置与管理

營建剩餘土石方資源堆置處理場之設置與管理李世雄* 林東輝*工業技術研究院能源與資源研究所*經理 *副研究員一、前言營建工程剩餘土石方過去常被視為廢棄物，民眾也常將土石方資源堆置處理場(以下簡稱土資場)視同廢棄物處理場而加以抗爭，造成土資場之用地取得及設置困難重重，營建剩餘土石方也常在無處可去的情況下到處流竄，形成嚴重的棄土問題。國內有關營建剩餘土石方的管理，最早的法源為內政部於80年5月2日所頒佈的營建廢棄土處理方案，對於營建剩餘土石方之處理及土資場之設立、管理制定原則性的規範。前台灣省政府也因應營建廢棄土處理方案的頒佈，針對營建剩餘土石方的管理及土石方資源堆置場的設置與申請，陸續制定了明確的管理辦法與技術規範，歷年來並在全省舉辦多場說明會，對政府主管機關相關業務人員及工程、土資場業者加強宣導，推廣土石方資源堆置場的設立及土石方資源再生利用觀念。精省後台灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點於88年7月1日停止適用，使得各縣市政府主管機關之權責及工程剩餘土石方之處理權責缺乏明確之規範可供遵循；且廢棄物清理法第十七條於88年7月14日修正通過，為了結合新修正之法令，落實土石方資源之流向管制，並避免各縣（市）主管機關及公共工程主辦機關對餘土之處理無所適從，內政部交由營建署於89年1月將營建廢棄土處理方案重新修正，並於89年5月17日函頒實施新修正之營建剩餘土石方處理方案（以下簡稱處理方案），將前述之分辦權責、土石方處理權責、土資場申設審查期限及土石方之流向及總量管制等項課題均加以進一步明確規範，以供主管機關及相關業者依循。精省後，雖前台灣省政府所頒佈之台灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點已停止適用，在中央尚未頒定相關之管理辦法之前，為使土石方資源堆置場的設置能持續推動，中央主管機關責成地方政府在訂定管理辦法或辦理相關業務時仍可參酌使用，唯各縣市政府依其地域特性及需要所訂定之管理辦法可能略有差異。本文以新修正之營建剩餘土石方處理方案為準則，處理方案中未明確規範之處則參酌前台灣省政府所頒佈之台灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點、台北市營建工程剩餘土石方資源處理場設置及管理暫行要點、高雄縣營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點及台北縣營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點來闡述土資場之設置與管理。二、土資場之類型及設置區位分析申請設置土資場的流程，可能因其申設之類型、面積、容量，以及設置地點之土地地目與使用分區的不同而有差異。有關土資場之類型、得設置區位、申請設場流程分別說明如下：2.1土資場之類型土資場依其功能及是否對外營運可概略區分為五類，分別為土石方資源堆置處理場、公共工程自設土資場、土地改良式土資場、砂石場收受營建工程剩餘土石方及磚瓦窯廠收受營建工程剩餘土石方(表1)。分別說明如下：表1 土資場類型說明表類 型營 運 功 能營 運 方 式備 註土石方資源堆置處理場營建剩餘土石方收容、暫屯、堆置、破碎、分類、回收、加工處理及轉運)對外營運收費申設者可依場區特性決定營運項目公共工程自設方資場工程剩餘土石方收容、暫屯、堆置、加工處理及轉運不對外營運收費公共工程自設土資場僅收容相關公共工程產生之剩餘土石方。由工程主辦機關自行規劃、設置、審查核准、啟用經營。土地改良式土資場剩餘土石方收容對外借土或收容營建剩餘土石方土地改良屬權宜性土石方資源堆置場，填埋完成後須回復原來之土地使用。砂石場收受營建工程剩餘土石方剩餘土石方收容對外營運收費依台北縣政府辦理營運中合法砂石場及磚瓦窯廠收受營建工程剩餘土石方作業要點辦理磚瓦窯廠收受營建工程剩餘土石方剩餘土石方收容對外營運收費依台北縣政府辦理營運中合法砂石場及磚瓦窯廠收受營建工程剩餘土石方作業要點辦理(1)土石方資源堆置處理場此一類型之土資場依內政部營建剩餘土石方處理方案柒、第六條之定義，除可收容營建剩餘土石方外，亦可兼具土石方資源之暫屯、堆置、破碎、分類、回收、加工處理及轉運等功能，申請人可依其場區特性選定營運項目，向場址所在地之主管建築機關提出申請。(2)公共工程自設土資場公共工程主辦機關依內政部營建剩餘土石方處理方案第參章之規定，其工程建設所產生之剩餘土石方應負責自行規畫設置、審查核准、啟用經營土資場。依公共工程核可之土資場於報請上級主管機關核備後依設置計畫施作使用，並副知當地縣(市)主管建築機關。 (3)土地改良式土資場以土地改良方式辦理之土資場可對外借土或收容營建剩餘土石方，但填埋完成後須回復原來之土地使用，依內政部營建剩餘土石方處理方案第肆章之規定，民間以土地改良方式設置之土資場可不受在平地或海埔地不得少於一公頃且容納剩餘土石方不得少於一萬立方公尺，在山坡地不得少於三公頃且容納剩餘土石方不得少於三萬立方公尺之限制。以農地改良之整地方式辦理者，方案中亦建請縣(市)政府授權由鄉(鎮、市)公所審查核發設置許可。(4)砂石場收受營建剩餘土石方依台北縣政府辦理營運中合法砂石場及磚瓦窯廠收受營建工程剩餘土石方作業要點，台北縣營運中之合法砂石場可向工務局申請收受營建剩餘土石方資源加工處理，其日處理量不得大於二千立方公尺，若超出各目的事業主管機關核可之範圍及項目時，應依相關規定另案申請。(5)砂石場收受營建剩餘土石方依台北縣政府辦理營運中合法砂石場及磚瓦窯廠收受營建工程剩餘土石方作業要點，台北縣營運中之合法磚瓦窯廠可向工務局申請收受營建工程剩餘土石方資源加工處理，其日處理量亦不得大於二千立方公尺。2.2土石方資源堆置場設置區位分析2.2.1設場區位限制條件根據內政部營建剩餘土石方處理方案肆、第一條第二款之規定，土資場申請設置基地須屬低窪地、山谷地或海埔地，在平地或海埔地不得少於1公頃且容納剩餘土石方不得少於1萬立方公尺，在山坡地不得少於3公頃且容納剩餘土石方不得少於3萬立方公尺。民間回填、土地改良、須收取土石方、整地填高之工程自行設置場所，不在此限。營建剩餘土石方處理方案肆、第二條規定不得申請設置之區位如下，但經會同有關主管機關勘查同意者不在此限。(1)重要水庫集水區、河川行水區域內。(2)水源水質水量保護區自來水水源取水體水平距離一定範圍內。(3)相關主管機關依法劃編應保護、管制或禁止設置者。上述依法劃編應保護、管制或禁止設置之區位最少尚可能包括生態保育區、自然保留區、史蹟保區、特別景觀區、生態保護區.等【文化資產保存法(民國71年5月)、國家公園法(行政院，民國72年8月)】。前台灣省台灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點第二十二條規定之不得設置地區尚包括：地質結構不良、地層破碎、活動斷層或有滑動崩塌之虞之地區(應檢附環境地質資料)，與水源水質水量保護區自來水水源取水體之限制距離則為水平距離一千公尺範圍。台北市營建工程剩餘土石方資源處理場設置及管理暫行要點中則為水源水質水量保護區或自來水水源取水體水平距離四百公尺範圍內不得設置土資場；此外，台北市暫行要點中亦規定國家公園、保安林及水鳥保護區內不得設置土資場。2.2.2非都市土地依非都市土地變更編定執行要點(內政部，民國89年)第六條之規定，設立於非都市土地之土資場經核准後，可檢具相關文件向縣(市)政府申請變更編定為特定目的事業用地，因此非都市土地內之特定目的事業用地或得變更編定為特定目的事業用地者，只要符合營建剩餘土石方處理方案肆、第一條規定之屬低窪地、山谷地或海埔地，在平地或海埔地不得少於1公頃且容納剩餘土石方不得少於1萬立方公尺，在山坡地不得少於3公頃且容納剩餘土石方不得少於3萬立方公尺（民間回填、土地改良、須收取土石方、整地填高之工程自行設置場所，不在此限），且未位於處理方案肆、第二條規定之不得申請設置地區之條件者，均得申請設置土資場。其用地變更編定之申請可於取得土資場設置許可後，憑核可文件向當地縣(市)政府辦理之。依據非都市土地使用管制規則第二條，非都市土地得劃定為特定農業、一般農業、工業、鄉村、森林、山坡地保育、風景、國家公園、特定專用等使用區。管制規則第三條，非都市土地依其使用分區之性質，編定為甲種建築、乙種建築、丙種建築、丁種建築、農牧、林業、養殖、鹽業、礦業、窯業、交通、水利、遊憩、古蹟保存、生態保護、國土保安、墳墓、特定目的事業等用地。另依管制規則第十條之使用分區內各種使用地之變更編定原則，於非都市土地之特定農業區、一般農業區、鄉村區、工業區、森林區、山坡地保育區、風景區、特定專用區等使用分區，均得申請變更為特定目的事業用地。土資場如涉及非都市土地之保安林地、農牧用地者，依營建剩餘土石方處理方案肆、第一條第九款之規定得在不影響保安林、農作之功能下，經場所主管機關會同農業主管機關同意做土資場使用，俟一定時間完成填土整地後，回復為原先之造林、農業使用。如係屬農地或農牧地土地改良之性質，並於填埋完成後仍回復為農業使用者，參照內政部82年8月17日台(82)內地字第號函，研商修定非都市土地使用管制規則農牧用地內設置棄土場事宜會議記錄結論一.擬設置廢土棄置場之農牧用地土地，於堆置廢土後仍可回復農牧使用，則該堆置土石係屬農地改良，與農牧地之容許使用無關，毋需會商地政機關。前台灣省政府建設廳82年6月16日(82)建四字第28309號函，研商台灣北部區域營建工程廢棄土處理及規劃、審核、設置興築棄土場協調會議記錄結論三(一).同意於農牧用地內設置棄土場，不必變更編定為特定目的事業用地，俟填土完成後，仍回復為農牧使用。據此，土資場之設置如係以農地或農牧地土地改良之方式申請，並於填埋完成後仍回復為原來之農業使用者，其設置土資場之土地得免辦理變更編定。同時，其營運方式如採免費收容營建剩餘土石方之方式，亦得免辦理營利事業登記。土資場如設於非都市土地之特定農業區，根據行政院農業委員會80年12月31日八十農林字第A號函，其位於特定農業區者，為維護優良農業生產環境，亦不宜設立棄土場，然根據以往之經驗，如欲於特定農業區設立土資場，應先徵得目的事業主管機關之同意。綜合上述討論，非都市土地在不違反非都市土地使用管制規則及符合台灣省非都市土地容許使用執行要點之情況下，則可申請設立土資場，而符合上述要件之使用分區或用地包括土資場專用區、供土資場使用之特定目的事業用地、礦業用地及林業用地(需回復造林使用)。其中礦業用地依非都市土地使用管制規則，礦石開採及其設施為其容許使用項目；而依非都市土地容許使用執行要點附件一非都市土地各種使用地容許使用項目之許可使用細目及主管機關(單位)表，廢土堆積為礦石開採及其設施之許可使用細目之一；而林業用地依管制規則廢棄物及污水處理設施為其容許使用項目，而依容許使用執行要點廢土棄置場為廢棄物及污水處理設施之許可使用細目之一，但依農業委員會80年12月31日之解釋，林業用地設立棄土場，使用後應回復造林使用，故林業用地如於填埋完成後回復造林使用，則應屬可設置土石方堆置場之區位。非都市土地依非都市土地變更編定執行要點第十條及非都市土地使用管制規則，除特定農業區、國土保安用地、土資場專用區或用地、礦業用地及林業用地外，其它之分區或用地，只要符合管理要點之相關規定，均屬傾向可申請設置土資場。2.2.3都市土地擬設置土資場之場址若涉及都市土地，由於現行都市計畫並無明確指定可作為設置土資場之用地，如需設立僅得由都市計畫擬定機關依實際需要劃定土資場專用區，或依個案變更或通盤檢討變更使用地為垃圾處理場用地後設立，並指定專供營建工程剩餘土石方棄置之用。依內政部(87)內營字第號函決議事項指出，屬臨時性具有暫屯、堆置、加工、分類、處理功能之營建剩餘土石方資源堆置場，得認定為公用事業設施，准許於都市計畫範圍內農業區、保護區設置使用。其中對於該場所之設置基本原則為(1)維護資源堆置處理場四周聯外道路及環保事宜、(2)辦理排解抗爭及促進睦鄰、回饋地方措施、(3)糾舉、採證及清運在堆置場五公里半徑範圍內之不明廢、棄土石方。設置規模為面積以二公頃以下，日處理量不大於一千立方公尺為原則。以台北市營建工程剩餘土石方資源處理場設置及管理暫行要點之規定，土資場可設置地點包括：(1)第二種及第三種工業區、(2)農業區，但僅限於臨時使用、(3)保護區，但僅限於臨時使用，且須經土資場專案小組審慎評估專案核可、(4)公用設施用地，但僅限於臨時使用。有關新市鎮特定區內可否設置土資場，依內政部89.4.13台(89)內營字第號函之說明，於林口特定區及淡海新市鎮特定區內申請設置之營建工程剩餘土石方資源堆置處理場，若係位於上開新市鎮特定區計畫規定應實施整體開發地區範圍內者，依上開規定不得設置；至於若係位於新市鎮特定區內保護區或農業區等應實施整體開發地區範圍內者，則不受上開規定之限制。綜合上述討論，都市計畫中可以設立土資場之分區或用地類別應可包括土資場專用區、專供土資場使用之垃圾處理場用地、公共設施保留地(僅供臨時使用)、保護區(終止營運後恢復原來使用)及農業區(終止營運後恢復原來使用)。三、土資場申設流程及書圖文件3.1申請流程依據營建剩餘土石方處理方案肆、第一條第三款之規定，土資場之審查程序可分為初審及複審二階段，經政府、公所或機關同意者亦得將初審及複審併案辦理。申請設置時，由申請者須檢附申請書表、土地使用編定文件、設置計畫書圖概要，向直轄市、縣(市)政府工務(建設)局、鄉(鎮、市)公所或公共工程主辦機關提出申請。申請流程如圖1及圖2所示。初審之審查期限為30日。初審經可行性認可後，申請人應於一定期間內提送相關資料向同一受理單位申請複審，受理機關應於一個月內綜合彙整審查意見，送請各該政府、公所、機關首長核准發給設置許可。如須實施環境影響評估者，其審查得與該政府機關之審查作業併行辦理，俟環境影響評估審查完成始得發給設置許可。申設場址如屬山坡地或非山坡地之林、農、牧用地，而以土地改良方式提出申請者，其主管單位為鄉(鎮、市)公所農業課由縣(市)政府授權，其餘之申請案之主管單位為縣(市)政府工務(建設)局。其申請及審查均按圖2之流程辦理即可。惟山坡地申請案之水土保持計畫須送縣政府水土保持主管機關審查。圖1 土石方資源堆置場申請設置流程註：申請人可視情況一併辦理初審及複審圖2 土石方資源堆置場申請審查流程圖(修正自內政部，民國86年)3.2申請設置之書圖文件項目依據內政部營建剩餘土石方處理方案，申請設置土資場之審查程序分為初審及複審二個階段，另依前台灣省政府台灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點之規定，初審階段應備之書圖文件包括申請書、申請人(為法人者)證明文件影本、土地權利證明文件(私有土地部份)、設置計畫書圖概要，如申請設置土地屬於都市計畫範圍內土地，則須加附土地使用分區證明(表2、表3)。複審階段應備之書圖文件包括申請書、設置場地計畫書圖、容量計算書、污染防制計畫、分區分段分期計畫、交通運輸計畫、再利用計畫等。其中，再利用計畫可視需要提送，如擬設置堆置場係屬林、農、牧用地以土地改良方式辦理，並於填埋完成後回復原來之土地使用，或場址填埋完成後不擬申請土地二次利用者，不需提送再利用計畫。如擬設置場址包含公有土地，則須徵得各該公有土地管理機關之同意，並開具同意合併開發證明書，併同前述複審之書圖文件送審。如場址位於山坡地，則須另附水土保持計畫書。如場址範圍在平地超過十公頃；位於山坡地，而其開發總工程費1億元以上、或面積5公頃以上，或堆積土石方10萬立方公尺以上者；位於國家公園，野生動物保護區或野生動物重要棲息環境；位於自來水水源水質水量保護區內，其開發總工程費用5千萬元以上，或面積2.5公頃以上；或堆積土石方5萬立方公尺以上者。上述之各種情況均應檢附環境影響說明書始得申請設置。如主管機關認為設置計畫對環境有重大影響之虞，得要求申請人進一步提送環境影響評估報告書。此外，為瞭解申設之土資場確能有效運作，建議於復審階段增加經營管理計畫一項，說明土資場之營運管理、收費制度及財務計畫等事項。根據前台灣省政府台灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點第十二條之規定，工程業者自設之土資場，如以土方改良方式辦理，並於填埋完成後恢復原來之使用者，其申設所需之書圖文件較前述者簡化，此種型式之土資場得檢附土地登記簿(謄)本、地籍圖謄本、土地使用同意書、地形圖、位置圖、配置圖、現況照片及堆置場容量計算書等一併提出申請；其涉及水土保持及環境影響評估者應依相關法令辦理。表2 申請設置應檢附書圖文件 必要文件初審(1)申請書(2)申請人(為法人者)證明文件影本(3)土地權利證明(4)設置計畫書圖概要複審(1)申請書(2)設置場地計畫(書圖)(3)容量計算(書)(4)污染防治計畫(5)分區分段分期計畫(6)交通運輸計畫初審、複審合併辦理(1)申請書(2)申請人(為法人者)證明文件影本(3)土地權利證明(4)設置場地計畫(書圖)(5)容量計算(書)(6)污染防治計畫(7)分區分段分期計畫(8)交通運輸計畫(9)經營管理計畫選擇性文件初審(1)土地使用分區證明複審(1)公有土地合併開發證明文件(2)再利用計畫(3)軍事禁限建管制規定(4)環境影響評估(5)水土保持計畫書初審、複審合併辦理含上述所有選擇性文件表3 申請設置土石方資源堆置場所需書圖文件 場址區位條件 申請設置 書圖文件非 都 市 土 地都 市 土 地以理源土之堆地自置改設場良土方石式方辦資備 註平 地山坡地國家公園野生動物保護區野生動物重要棲息環境自來水水源水質水量保護區保護區、農業區公共設施保留地棄土專用區小於10公頃大於10公頃初審申請書申請人證明文件影本申請人為法人者需加附土地權利證明文件土地使用分區證明非都市土地免附設置計畫書圖概要複審申請書公有土地合併開發證明文件未夾雜公有土地者免附設置場地計畫書圖容量計算書污染防治計畫分區分段分期計畫(含使用期限)交通運輸計畫再利用計畫不須辦理者免附軍事禁限建管制不須辦理者免附環境影響評估水土保持計畫書非山坡地免附經營管理計畫 開發總工程費1億元以下、且面積5公頃以下，且堆積土石方10萬立方公尺以下。 開發總工程費1億元以上、或面積5公頃以上，或堆積土石方10萬立方公尺以上。 不分初審、複審，併同建築計畫申辦。 註：“”依規定須提送，“”視實際情形辦理，“”依規定免提送。四、土資場之營運管理4.1.非工程自設土資場之營運管理作業程序工程(含建築工程及公共工程)使用非自設堆置場之情況下，其營運管理作業程序建議如表8，各相關單位之作業內容說明如下：(1)土資場所在地主管建築機關土資場啟用後，其所在地主管建築機關應將其登錄於土資場基本資料表中列入管制，而後則定期存查土資場報送之月報表，並根據月報表不定期進行檢查或抽查，如發現有違規營運之情況，則進行違規營運處理。土資場營運年限屆期或填埋容量飽和，可要求或配合土資場經營單位之申請，辦理勘驗並核發營運終止或營運展期證明，並於土資場基本資料表中登錄列入管制。(2) 土資場經營單位土資場啟用後，即可配合營建工程或公共工程之需求開立土石方收容承諾證明，並根據運送憑證收容剩餘土石方及開立處理憑證，營運期間並可配合土石方需求單位之需要轉運或出售土石方，並填寫轉運再利用月報表。每月5日前則須向當地主管建築機開報送營運總表，並配合主管建築機機關之不定期檢查或抽查事宜，必要時並需進行違規營運之改善及說明。土資場填埋容量飽和或營運年限屆期，則可申請營運終止或展期勘驗，取得營運終止證明後，可依原核准土資場設置計畫將土地恢復原來使用或申請再利用計畫。(3)承運業者承運業者於土資場營運作業程序中所扮演的角色主要乃根據運送憑證核對土石方內容及數量，剩餘土石方運抵土資場取得運送憑證後，則應回報給工程承包商。(4)工程承包商承包商於取得土石方收容承諾證明後處理剩餘土石方，需填寫運送憑證及處理記錄表，並需存查承運業者回報之處理憑證。4.2建築工程自設土資場之營運管理作業程序一般建築工程之自設土資場僅能收容特定營建工程所產出之剩餘土石方，其營運管理作業程序較為單純(表12)，各相關單位於管理作業中所扮演的角色說明如下：(1) 土資場所在地主管建築機關工程自設土資場於啟用後，當地主管建築機關之管理作業內容與使用非工程自設土資場