辽宁省地方财政发展现状分析

辽宁财政科研基金项目 科研基金文库新时期辽宁财政可持续发展问题研究项目负责人：邢文妍所在单位:辽宁社会科学院项目批准号: 14C007 内容提要：近年来，辽宁土地财政出让金收入减少，财政收入增速放缓，地方融资平台风险加大，这一定程度上影响了辽宁地方经济政治的稳定发展，以及各项社会事业的健康发展，辽宁财政可持续发展问题成为了财政体制改革关注的焦点所在。本文第一部分对新时期辽宁财政发展情况分析。通过对辽宁财政收入的增幅和结构情况，结构性减税等财税政策的实施情况、财政支出的规模与结构情况以及财政透明度建设情况的深入分析，指出辽宁地方财政主要存在财政收支矛盾突出、地方税体系不健全、财政透明度不高等问题，并在此基础上对新时期辽宁地方财政发展形势进行了预测。第二部分对辽宁地方财政可持续性实证分析。分析了地方财政可持续性问题的跨期预算约束理论模型；构建了地方财政可持续性发展水平评估体系；根据理论模型和评估体系从动态分析角度对辽宁财政可持续性进行了检验，并给出了结论建议。第三部分提出新时期推动辽宁地方财政可持续发展的政策建议。一是完善地方税体系，壮大地方税收收入；二是创新财政资金分配方式，积极支持经济结构调整；三是强化公共财政支出管理，提高财政绩效；四是加强预算管理，提升政府财政透明度。经济新常态下，受到“三期”叠加的影响，经济增长速度放慢，结构调整阻力重重，前期政策消化需要时间，我们要有充分的准备来应对新时期所带来的各种问题和风险，从而积极的引导经济健康稳定发展。在此大背景下，研究地方财政的可持续发展问题，对于辽宁经济健康可持续发展具有重要的意义。财政可持续发展一般是指，财政收支平衡、财政与经济社会发展相互促进以及财政健康有序运行。因此，不管从国家层面还是地方层面上来说，实现财政可持续发展都是一项重要的战略目标和任务。但是，近年来，辽宁土地财政出让金收入减少，财政收入增速放缓，地方融资平台风险加大，这一定程度上影响了辽宁地方经济政治的稳定发展，以及各项社会事业的健康发展，辽宁财政可持续发展问题成为了财政体制改革关注的焦点所在。因此本课题“新时期辽宁财政可持续发展问题研究”对于缓解辽宁财政困境，继续深化财税体制改革具有重要的研究意义。在经济新常态下，辽宁地方财政形势不容乐观，连续两年财政收入出现负增长，财政收入和支出不管从绝对值还是相对增速上看，均落后于全国平均水平。2015年上半年，辽宁省一般公共预算收入1460.1亿元，同比减少428.6亿元，下降22.7%。其中，各项税收收入985.6亿元，同比减少410.8亿元，下降29.4%；各项非税收入474.5亿元，同比减少17.8亿元，下降3.6%。辽宁省一般公共预算支出完成2248.7亿元，同比减少189.3亿元，下降7.8%。 数据来源：辽宁省财政厅：2015年上半年全省财政预算执行情况，2015年7月13日由以上辽宁省财政厅发布的统计数据可知，辽宁省财政收入和税收收入仍然延续了2014年以来的负增长的态势，而且辽宁公共财政收入增速在全国排名倒数第一，财政形势不容乐观。伴随着土地财政收入的大幅下降、重点行业税收的持续负增长，以及落实结构性减税和普遍性降费等政策性因素的影响，辽宁财政收支矛盾加剧，财政可持续性受到了严峻的挑战。因此，通过对辽宁财政可持续发展问题的研究，更好的了解辽宁财政发展的现状，并对其可持续性进行指标体系评估分析，最终提出进一步完善辽宁相关财政政策，使政策的制定更加注重财政支出绩效，更加注重培植广阔的税源，更加注重有利于经济、社会和生态的全面可持续发展，这就是本课题研究的实际意义所在。历来财政可持续性问题都受到政府和专家学者们的极大重视。一般情况下，财政可持续性问题的发生，主要是由于财政收支状况所决定的，实现地方财政可持续发展不仅是财政工作的重要任务，也是经济可持续发展的重要支撑。但通过对现有文献的梳理，发现存在三点不足：第一，对地方财政可持续发展问题的研究更偏重于理论研究，相关的实证研究较少，尤其是对可持续发展水平的定量测度更少；第二，目前没有形成统一的地方财政可持续发展水平评估标准，相关评估指标不够细化，系统性、科学性、可行性有待进一步探讨；第三，研究地方财政可持续性问题的角度较为单一，主要从财政收支出发，而结合经济、生态、社会发展的综合性研究较少。因此本课题通过梳理国内外理论与实证研究文献，以地方财政可持续性水平指标评价体系的研究为重点，以辽宁财政为研究范例，探索新常态下地方财政可持续发展的研究新思路。第一章 新时期辽宁地方财政发展情况分析在新常态下，辽宁财政遇到了前所未有的困难，财政收入增幅呈现负增长，财政收支矛盾进一步加剧，财政可持续性发展受到严重考验。十八大报告提出，要加快改革财税体制，完善公共财政体系。因此，在新时期研究辽宁财政可持续性发展问题，对于充分发挥财政支撑、保障和引导作用，支持辽宁经济健康平稳发展具有重要的意义。一、新时期辽宁地方财政发展现状（1） 辽宁财政收入增幅下行态势明显，收入结构不尽合理自2011年以来，辽宁财政收入增幅逐年回落。如表2.1所示，辽宁财政预算收入的增速从2011年的最大值31.8%，下降到2013年的7.6%，到2014年呈现出了负增长，同比下降了4.6%。2015年上半年，辽宁省一般公共预算收入1460.1亿元，同比减少428.6亿元，下降22.7%。由此可见，在新时期辽宁财政收入增幅下行态势明显，辽宁财政增收压力不断增大。表2.1 辽宁公共预算收支完成情况财政预算收入财政预算支出年份总量（亿元）位次占GDP的比重%增长%位次总量（亿元）位次增长%位次20102004.8710.826133194.4819.11920112643.2711.9%31.8133905.9722.22620123106.4712.517.5194558.6616.71920133343.8712.37.6315197.4614-20143190.7711.1-4.6315075.2-2.4312015上半年1460.110-22.7312248.713-7.831资料来源；辽宁统计年鉴整理而得。从全国比较来看，如表2.1所示，2010年至2014年，辽宁公共财政预算收入的绝对值在全国排名第七位，但是2015年上半年绝对值在全国排名第10位，下降了三位；另外，从增速排名上看，2013年、2014年以及2015年上半年在全国排名都是倒数第一位，不仅远远低于上海、江苏等发达省份，而且与全国平均水平8.3%相比也差距较大，辽宁财政可持续性受到严重考验。从财政收入的结构来看，由表2.2可知，近年来辽宁税收收入占财政收入的比重一直维持在75%左右，而2015年上半年，税收收入占财政收入的比重仅为67.5%。目前全国税收收入占财政收入的平均比重为86%，在多数国家税收收入占财政收入的比重都超过了90%。由此可见，辽宁财政收入结构不尽合理，收入质量有待提高。表2.2 辽宁财政一般预算收入结构情况税收收入（亿元）增长%占财政收入的比重非税收入（亿元）增长%占地方财政的比重 %20101516.728.175.7488.119.924.320111974.930.275668.336.92520122317.217.374.6788.1917.9425.420132516.88.7778224.32320142329.9-7.674.7860.84.725.32015上半年985.6-29.467.5474.5-3.632.5资料来源；辽宁统计年鉴整理而得（2） 结构性减税效果突出，金融业成为税收增长的支撑新时期辽宁积极推进营改增改革试点工作，2013年8月在八大行业实施“营改增”试点，2014年1月1日将试点扩大到铁路运输和邮政服务业，2014年6月1日将电信业也纳入试点范围。截至到2015年2月，辽宁省“营改增”试点纳税人已达到11.6万户，“营改增”试点纳税人整体减税额达到了32.4亿元。实施结构性减税以来，结构性减税政策效应也逐步显现出来。首先结构性减税所涉及的企业税负普遍下降，切实缓解了企业负担；其次，一定程度上优化了产业结构，促进了第二产业的转型升级；最后有效促进了第三产业的快速发展。另外，近年来辽宁积极落实支持中小微企业各项税收优惠政策，助力中小微企业的快速发展。从总量来看，预计2015年辽宁省国税系统小型微利企业达到4.8万户，减免所得额达到2.5亿元， 人民网：辽宁2015年预计减免中小微企业所得税2.5亿元/n/2015/0326/c-.html这将进一步减轻中小微企业负担。新常态下辽宁税收收入持续下滑，重点支柱性行业税收贡献减少。尤其是占税收比例较高的房地产业、建筑业、采矿业等重点行业税收贡献率明显下滑，且占税收收入的比重也小幅回落，其中部分行业税收持续负增长的状况进一步加剧。另外，钢铁、住宿餐饮、交通运输、仓储和邮政等行业税收持续下降的态势也未现好转迹象。2014年，辽宁省仅有金融业和汽车制造业两个重点行业税收贡献率提高且保持了一定的增长。2014年辽宁金融业税收增长19.6%，占税收收入的比重较2013年提高2.6个百分点；汽车制造业税收增长15.6%，占税收收入的比重较2013年提高0.7个百分点。（3） 财政支出结构优化，民生支出成为重点尽管在新常态下辽宁财政收入呈现出负增长，但是辽宁省各级财政部门积极筹措调度资金，民生等重点支出得到有力保障。如表2.1所示，2014年辽宁省公共财政预算支出5075.2亿元，同比下降2.4%；2015年上半年公共财政预算支出2248.7亿元，同比下降7.8%。从全国比较而言，2015年财政支出绝对值排名第13位，增速排名倒数第一。在财政增收压力较大的情况下，2014年辽宁省在涉及群众利益的教育、节能环保、社会保障与就业、医疗卫生与计划生育、农林水、住房保障等支出占总支出的比重超过70%。（4） 财政透明度建设不断推进，财政信息进一步公开新时期辽宁省财政信息公开工作和财政透明度建设工作稳步推进。一方面，参与预算公开的部门增加。截止到2014年6月末，辽宁省已有117个省直一级预算部门公开了本部门2014年部门预算，占应公开部门总数的87.3%；115个省直一级预算部门公开了本部门2014年“三公”经费预算。另一方面，公开的项目进一步细化，内容更加广泛。省直部门支出预算全部公开到了支出功能分类的项级科目，部门也公开到基本支出和项目支出。“三公”经费预算对项目增减变化及其原因都作出了说明。通过财政透明度建设，2014年辽宁省本级“三公”经费预算较2013年减少了7700余万元，下降幅度达到了12.6% 2014年辽宁省本级“三公”经费预算下降12.6%，时代商报，2014年5月5日，与此同时，近九成省直部门2014年没有安排工作人员因公出国。2015年辽宁省本级部门“三公”经费预算为4.81亿元，比2014年减少0.54亿元，下降10.2%。二、新时期辽宁地方财政发展存在的主要问题及原因分析（一）财政收入增速持续负增长，财政收支矛盾突出2011以来，辽宁财政收入增速持续放缓，2014年和2015年上半年呈现出负增长，与此同时，财政支出需求却有增无减，财政收支矛盾进一步加剧。近年来财政收支缺口进一步拉大，2015年上半年，财政收入2512.4亿元，财政支出3549.6亿元，收支缺口1037.2亿元，呈逐步扩大趋势。2015年上半年，辽宁公共财政预算收入1460.1亿元，公共财政预算支出2248.7亿元，收支缺口788.6亿元。辽宁财政收入增幅下行的主要原因在于：一是受到宏观经济增速放缓及政策性因素等影响，企业生产经营效益下降，相关税收增幅明显下滑，严重制约了财政收入的增长。二是支柱行业税收贡献急剧下滑。占到辽宁省税收比重近50%的采矿、石化、钢铁、建筑、房地产等行业税收贡献率总体呈下滑态势，占税收比重也同比下降。三是，价格的波动因素也是造成税收收入下滑的原因之一。新时期重点工业产品价格下调，以及商品房价格的回落，拉低了以现价计算和征收的税收收入。四是政策性减收等因素一定程度影响了财政收入增幅，让利于企业带来的税收收入的减少。“营改增”、对中小微企业各项税收优惠等结构性减税政策的实施，也影响了财政增收。另一方面，财政支出结构具有刚性，在收入增速下降的同时，支出却无法维持同等速度的下滑，财政收支差额逐步拉大。辽宁财政支出中，教育、科技、文化等支出按照相关法律法规规定都要求等于或者大于同期财政收入增幅；而医疗、社会保障、就业、“三农”支出、节能环保等民生支出又具有一定的刚性，缩减的可能性较小。因此，辽宁在财政支出方面可以调整的空间较小，财政收支缺口拉大。（二）地方税体系有待完善，主体税种不突出辽宁地方税体系不尽完善，税收增长乏力。从财政收入来看，辽宁财政收入增速放缓态势明显，“十一五”时期，辽宁财政一般预算收入年均增速达到24.3%，2013年下降到7.6%，2015年上半年继续下滑到-22.7%。从税收收入来看，辽宁财政收入中税收收入比重偏低，财政收入结构不合理，财政收入质量不高。近年来辽宁税收收入占财政收入的比重一般维持在75%左右，远高于全国平均水平。辽宁非税收入占比偏高，严重影响了地方财政收入的质量。由于地方财政困难，促使地方政府通过土地出让等形式获得更多的非税收入。近年来辽宁非税收入占财政一般预算收入的比重在25%左右徘徊，远高于全国同期15%左右的平均水平。相对于税收收入，非税收入具有受到限制少、可持续性较差、难以统筹安排等特点，因此所占比重越大，财政收入质量越差。辽宁非税收入的不合理比重必然会给经济的健康可持续运行带来风险。辽宁税收覆盖面相对狭窄，地方主体税种缺失。由于地方税税收入规模相对较小，地方主体税种缺失，所以财政收入更易受到宏观经济走势和国家税收调整变化的影响。在2013年未实施“营改增”改革之前，营业税是辽宁最重要的地方税种，比重达到25%以上。2013年“营改增”结构性减税的实施，使原有的营业税税源逐步纳入增值税的征收范围，这意味着辽宁最主要的地方税种也变成了分成模式。因此，地方政府非税收入的依赖性会进一步加大，更加关注房地产行业的经营状况，对土地直接税收土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税，以及土地间接税收房产税、建筑业和房地产业所得税和营业税的依赖性加大。因此，辽宁地方主体税种的缺失，严重影响了税收收入的长效增长。（三）预算管理需要加强，财政透明度不高在预算管理领域，辽宁预算管理工作有待进一步提高。预算编制和执行精细化程度仍需提高，财政透明度建设与公众的期望还存在差距。另外，辽宁预算绩效评价体系不够完善，在绩效评估的方法、评估的内容，以及评估指标体系设计上有待进一步改进，而且预算绩效评估目前还没能覆盖全部财政支出。财政透明度在一定程度上体现着一个国家或者地区对纳税人的责任和义务。2014年2月中国社科院法学研究所与社会科学文献出版社联合发布2014年中国政府透明度指数报告指出，在政府透明度指数方面天津居首，辽宁排在最后一位。 “社科院发省级政府透明度排名 天津居首辽宁垫底”，21世纪网21世纪经济报道，2014年2月25日，/n.shtml此报告根据政府工作情况、年度报告、规范性文件、综合性文件为主要评估内容，另外省级政府还增加了对行政审批和环境保护评估，评估方法主要以网站的信息公开为主。由此可见辽宁的财政透明度建设落后于其他省份，信息的主动公开工作离法律法规的要求还有很大距离，离满足公众获取信息的基本需求还有一定的距离。三、新时期辽宁地方财政发展形势预测（一）新时期辽宁地方财政可持续发展面临的机遇1、财税体制改革不断深入，政府间财政分配体系改善新时期伴随着财税体制改革的不断深入，按照财权与事权相匹配的原则，在一定范围内，将实现财政收入的逐步下放和事权责任的有序上划，进一步优化中央与地方间的财政分配体系。这对于辽宁来说，不仅会增加地方的自主财力，而且在“外部性”较强的司法、教育、环保等方面，减少一部分的支出责任。2、财税体制改革不断深入，转移支付结构优化新时期伴随着财税体制改革的不断深入，将进一步优化转移支付结构。适度提高一般性转移支付比重，减少或取消不必要的专项转移支付将成为未来发展的方向。2014年中央对地方一般性转移支付占中央总转移支付预算的58.17%，较2013年的56%提高了2个百分点，2015年有望进一步提高。这对于辽宁来说，将加大地方财政的自主权，有利于地方更好的统筹安排预算，减少“跑部钱进”等滋生腐败现象的发生。3、财税体制改革不断深入，地方债试点启动2014年5月我国正式启动了地方政府债券自发试点，首批试点的十个省市涵盖了东、中、西部地区，这标志着我国正在积极建立公开透明的地方政府债务融资制度。因此，新时期辽宁有望根据实际情况，适时加入试点范围，从而缓解地方财政困境，减低融资成本和防范政府债务风险。（二）新时期辽宁地方财政可持续发展面临的挑战1、经济增速放缓，财政增收压力增大新时期伴随着辽宁经济增速的持续放缓，财政增收的压力也会进一步加大。2015年上半年，辽宁地区生产总值13004.97亿元，同比增长2.6%，总量在全国排名第9位，增速排名倒数第一。新时期辽宁的支柱产业，包括装备制造业、冶金、石化和农产品均面临新的挑战，产业结构调整升级压力增大；而新兴产业的成熟发展仍需要时间，科技创新能力有待进一步激发，对经济增长和财政增收的支撑能力不足。因此，辽宁受宏观经济形势的影响，未来财政增收压力将进一步增大。2、结构性减税的实施，倒逼税制改革结构性减税的实施，尤其是“营改增”的实施，虽然推动了辽宁经济结构的转型升级，减轻了企业负担，但是一定程度上影响了辽宁地方税的增收。辽宁地税失去了主体税种营业税的管理权，征管上失去了连续性，地税系统职能也受到了一定的影响。因此，新时期伴随着结构性减税的继续实施，辽宁税收增收压力将进一步增大，同时也将倒逼深化税制改革。第二章 辽宁地方财政可持续性实证分析历来财政可持续性问题都受到政府和专家学者们的极大重视。一般情况下，财政可持续性问题的发生，主要是由于财政收支状况所决定的，也就是说，如果政府的收入额小于支出额，财政可持续问题就会发生。目前国内对财政可持续问题的研究主要以定性研究为主，例如考虑一些财政指标是否超出警戒线，而这些财政指标的设计主要从会计角度出发的，具体包括赤字率、国债依存度、债务负担率和国债偿还率等指标。事实上，仅仅依靠这些指标来研究财政可持续性问题是无法得到准确的预期结果。更重要的是，上述财政指标只能反映当前的财政状况，属于静态指标范畴，无法考察财政可持续的动态性。尽管众多的专家学者认为，财政可持续问题的研究不能仅停留在对债务分析的静态研究上，应该更加注重动态分析研究。但是仍有一部分学者从地方政府债务问题分析入手，对财政可持续性问题做了定性分析。通过对相关文献的研究，本课题组从动态分析角度出发，首先分析了地方财政可持续性问题的理论模型，其次构建了地方财政可持续性发展水平评估体系，最后根据理论模型和评估体系对辽宁地方财政的可持续性进行了检验和评估，并给出了最终结论。一、地方财政可持续性理论分析地方财政作为国家财政不可或缺的组成部分，其发展的可持续性对国家经济具有重要的促进作用，反之，则会影响到国家经济的健康稳定发展。就我国而言，随着新常态下我国经济增速的放缓，地方政府面临许多不确定性因素，由此给地方政府带来了许多财政问题，对地方财政的发展也带来了巨大压力。为解决地方财政面临的问题，促进地方财政经济的稳定发展，就需要对地方财政状况进行科学的评价。地方财政状况的评价方法有很多种，通用的评价方法是以定性分析为基础，再进行定量分析。目前定量分析通常采取的是一些地方财政指标的静态分析，这些地方财政指标包括地方财政收入、支出和净债务等占地方国内生产总值的比重，或者人均地方财政收入、支出和净债务的横向对比等。上述定量分析尽管有一定的意义，但对地方财政的评价是仍是静态的，无法反应其动态可持续性。总结以往学者对地方财政可持续性的分析方法发现，大多数学者对地方财政可持续性的动态分析主要采用以地方政府预算约束式为基础的模型分析法。该方法以地方政府预算约束为开始，在对地方财政支出、税收、国债和经济增长等变量进行假定的基础上，对地方政府预算约束模型进行动态演化，得出地方国债的动态方程，进而分析地方国债规模的变化规律来研究地方财政可持续性问题。总之，当前对地方财政可持续性问题的研究，大多采用跨期预算约束模型。鉴于此，本课题也采用这一模型框架进行分析。为使分析简化，假设当前经济处于封闭状态，地方政府为弥补债务赤字，就不能进行地方政府融资，只能通过发行新债的形式来缓解债务压力。因此，地方政府此时的跨期预算约束式可表示为： （3.1） 在上述（3.1）式中，其中表示第t期的地方财政支出；表示第t期的地方财政收入，因此，就表示的是地方财政的初始赤字水平；表示第t期的累积债务；表示第t-1期的累积债务；表示第t期的利率。（3.1）式的两边同时除以当期名义国内生产总值（或），得出： （3.2）对（3.2）式进行变形，得出： （3.3） 根据名义国内生产总值的定义可知： （3.4） 将（3.4）式代入（3.3）式，对（3.3）式进行变形和移项，可以得出： （3.5）上述（3.5）式中，表示第t期的通货膨胀率，表示第t期的实际国内生产总值增长率。假设令，则（3.5）式可改写成： （3.6）上述（3.6）式中，若，且，则，表明地方政府具有可持续的累积债务；若，且，表明地方政府的累积债务将处于稳定状态，此时，地方政府的公共债务处于稳定水平下，不增加也不减少。在这种情况下，假设地方政府无法通过再发行新债偿还旧债，那么地方政府就只能通过资产转让的方式偿还债务；若，表明在经济增长的过程中，地方政府的累积债务无法被消化，地方政府的累积债务只能依靠地方财政盈余来偿还。也就是说，地方政府累积债务是否服从跨期预算约束将决定地方财政是否具有可持续性。若令，则有： （3.7）上述（3.7）式中，表示第t期折现因子，中包含了经济增长因素。现假设地方财政具有可持续性，那么扣除当期地方财政赤字后的的贴现值必然与相等，则有： （3.8）按照（3.8）式的格式，依次写出，的期望值并逐项迭代，得： （3.9）上述（3.9）式中，表示第t期的动态折现因子，由于为非庞茨博弈路径趋于0，即 （3.10）因此，（3.9）式可以改写成： （3.11）上述（3.11）式表示地方政府累积债务的跨期预算约束，即地方政府的累积债务与未来地方财政盈余的折现值总和相等。若（3.11）式成立，则表明地方政府的累积债务服从跨期预算约束，地方财政具有可持续性。若令表示第t期的财政支出，通过对（3.9）式进行一阶差分变换，由此可以推导出地方财政可持续性检验的计量条件，即地方财政收入与支出存在协整关系，如下式： （3.12）上述（3.12）式是地方财政可持续的充分必要条件，且协整向量为（1，），其中：01。 二、地方财政可持续发展水平评估体系的建立地方财政可持续性是指地方政府的支出与收入之间的一种长期、稳定、和谐的关系。地方财政可持续性不仅指地方政府的存续状态，还指地方财政的可持续发展水平。若地方财政可持续，则表示地方政府有能力偿还债务；反之，若地方财政不可持续，则表示地方政府无能力偿还债务，面临破产，这表示的是地方政府的存续状态。地方财政的可持续发展是指地方财政与经济、社会、资源环境的协调发展，是财政对经济社会发展支撑与引导作用的有效发挥。在地方财政发展可持续性的过程中，地方政府必须掌握地方财政发展处于什么水平这一重要信息。地方财政的可持续性发展水平只有得到准确合理的评估，地方政府和财政部门才能根据评估结论作出有针对性的、合理的、具有前瞻性的财政政策，从而更好的指导实践。因此，本课题组认为有必要设计出一套适用于评价地方财政可持续性发展水平的指标评估体系。建立地方财政可持续发展水平评估体系的必要性，具体体现在以下几个方面：一是，地方政府可以根据对地方财政发展的可持续性水平的评估结果，做出正确地、科学地决策；二是，指标评估体系的建立，有助于对地方财政发展过程中存在的各种问题和矛盾进行监测和揭示，从而维持地方财政发展的可持续性；三是，地方财政可持续的思想可以通过指标评估体系的实施得以促进和发展，并帮助地方政府完成地方财政可持续的基本目标及发展规划；四是，通过建立统一的地方财政可持续性发展水平指标评估体系，能够实现财政可持续性的国际国内对比，从中发现本地区财政发展过程中存在的问题，并找到原因进行改进；五是，根据地方财政可持续性的指标评估体系，对地方财政进行发展战略的制定和规划，有利于地方政府的宏观管理。（一）地方财政可持续发展水平指标的选取原则地方财政可持续发展水平评估体系建立的第一步就是要选取评估指标，评估指标的选取对于评估体系的设计具有重要的影响。依据财政可持续性指标的一般选取原则，同时考虑地方财政在整个财政系统中所处的特殊地位，本课题设计出适合地方财政可持续性评价指标的选取原则，具体如下：第一，指标应具有高度灵敏性。鉴于地方财政的特殊地位，其在运行过程中的微小变化都能快速得到反应，因此，指标应具有高度的灵敏度。即当地方财政出现状况时，指标能够随之明显变动；特别是当地方财政的出现异常时，能够发出警示信息。第二，指标应具有代表性。代表性的指标一般具有稳定性、可行性、综合性，其运动轨迹较为平滑，波动和不规则的情况较少。另外，具有代表性的指标能够收集到最及时准确的数据，且资料来源更为可靠。第三，指标应具有明确的经济含义。评估指标要有明确的经济意义，能够确切地反映地方财政的数量及其变动特征。只有这样，才能如实的反映地方财政所处的状态和运行情况。第四，评估指标能够囊括较大范围内的经济数据。指标范围的广泛能够对地方财政活动进行全方位的监控，各项指标的变化也能即时汇总。对于地方财政数据的变动趋势，变动规律能够得到很好的掌握，有利于地方政府财政政策的制定。（二）地方财政可持续发展水平评估体系的构建根据指标评估的选取原则，本课题构建了地方财政可持续发展水平评估体系。此体系由三级指标构成，如图3.1所示。在一级指标地方财政可持续发展水平评估体系下，设有四个二级指标子系统，此子系统是我们评估的重点所在，其中地方财政子系统是基础，地方经济子系统是关键，地方资源环境子系统是保障，地方社会子系统是目标。地方财政可持续发展水平评估体系地方社会子系统地方经济子系统地方资源环境子系统地方财政子系统地方财政自给率地方财政收入增长率国民生产总值税收负担率企业缴税比率地方财政收入弹性比率地方财政收入占GDP的比例地方财政支出弹性地方经济发展指数单位GDP能耗资源税占地方财政收入比重资源产出增长率公共安全支出占地方财政支出地方财政支出的恩格尔系数环保支出占地方财政支出比重社会保障和就业支出占地方财政支出的比重医疗卫生支出占地方财政支出的比重图3.1 地方财政可持续发展水平评估体系本课题采取多指标线性加权函数法对地方财政可持续发展水平进行评估。具体评估过程如下所示：第一步，确定评价标准借鉴国内外现有的评价标准，或者以国内具有代表性的其他省市的现值作为标准值进行参考，再结合当地财政现有的实际情况确定地方财政可持续发展水平评价标准。第二步，对评价指标进行无量纲化处理根据地方财政数据所处区间的不同，对各区间上的正负指标采取下列两个式子进行无量纲化处理： （3.13） （3.14）上式（3.13）和（3.14）中，表示进行无量纲化处理后的数值，代表地方财政指标的原始值，b表示地方财政指标评估的标准值，d表示地方财政评估的档次值。第三步，建立评价模型由于该评估体系中有四个子系统，且每个子系统中又含有四个三级指标，因此，需要对该评价体系建立多层次指标决策模型。在多层次指标决策模型中，每个指标都具有不同的实际意义，能够从不同方面反映财政可持续发展状况；而每个单一指标间又是相互影响和制约的，因此，最终评估体系的综合指数是各子系统的评价指数的加权平均总和。综上所述，加权函数评估模型为： （3.15）上述（3.15）式中，表示第i年的地方财政可持续发展水平综合评价指数值；表示第j个子系统的评价指数值；表示第j个子系统在地方财政可持续发展水平评价过程中所占的权重（其中，j=1，2，3，4，）。第四步，权重的确定在这个多层次指标决策模型中，采用主观赋权法与客观赋权法相结合的方法，即通过层次分析法进行权重的初步确定，然后再结合地方财政研究的实际情况进行修正。 三、辽宁财政可持续性的实证分析从目前有关地方财政可持续性的研究上来看，对地方财政可持续的实证检验，大多采用地方政府累积债务和地方政府支出和收入的平稳性检验，且这些检验方法都是基于年度、月度或季度数据，没有考虑跨期问题。本课题不但从跨期角度构建了地方财政可持续性的检验模型，同时构建了地方财政可持续发展水平评估体系，并从这两个方面对辽宁省的财政可持续性进行评价，指出辽宁省财政目前所处的存续状态，同时对辽宁省财政可持续发展水平大小进行了评价。（一）辽宁财政可持续性的跨期检验1、模型设定及样本数据本课题的样本数据选取了1980-2014年辽宁财政收入和财政支出作为检验变量，为了消除通货膨胀的影响，将上述财政收入和支出的时间序列数据除以消费价格指数进行调整使其变成实际数据。同时，为了防止出现异方差问题，进行了对数处理。由此设定的检验方程为： （3.16）上述（3.16）式中，表示第t期的辽宁省实际财政收入；表示第t期的辽宁省实际财政支出；表示常数截距项；表示误差项。2、平稳性检验本研究所采用的平稳性检验方法为ADF（Augmented Dick-Fuller）检验法，通过ADF检验法对上述变量进行平稳性检验。平稳性检验就是将一个非平稳时间序列经过n次差分后变为平稳序列，因此称该序列具有n阶单整性，记为I（n）；若该时间序列直接平稳，则记为I（0）。ADF检验法的具体方程表示为： （3.17）对上述（3.17）式进行估计，财政收入和支出变量的检验结果见表3.1。由于检验方程中的常数项与时间趋势项的检验结果都不显著，因此，将常数项和时间趋势项从检验方程中剔除。变量滞后阶数的选择原则是保证回归式的残差符合白噪声（White noise）。表3.1变量平稳性检验结果变量ADF值AEG临界值（5%）检验形式（C，T，N）单整阶数0.41-3.09（c，0，1）1-4.42-1.96（0，0，0）0-0.83-3.61（c，t，1）1-1.96-2.16（0，0，0）0注：C为常数；T为时间趋势项；N为滞后阶数从上述表3.1中的检验结果可知，辽宁省财政收入和支出变量都具有一阶单整性，表明其一阶差分是平稳的，同时，说明辽宁省的财政收入和支出之间可能存在长期的协整关系。3、协整性检验根据协整关系的定义：如果两个及两个以上的时间序列变量是非平稳的，但是变量之间的某种线性组合却表现出稳定性，那么变量间存在长期稳定的关系，即为协整关系（Cointegration）。本课题的协整性检验方法采用两步法，首先进行协整回归，即对变量的单整性进行检验；然后检验回归方程中残差序列的平稳性，如果序列具有平稳性，则说明辽宁省财政收入和支出之间具有协整关系。下面，在回归方程中加入自回归AR项以克服时间序列的序列相关性，回归结果如下： （3.18）调整后的R2=0.83；DW值等于2.1。对上述（3.18）方程中的残差值进行平稳性检验，其残差值的ADF值等于-5.76，在5%检验水平下的ADF临界值等于-2.01，这充分说明了残差具有平稳性；即证明了辽宁省财政收入与财政支出之间具有协整关系。1980年至2014年间，辽宁省财政收入和支出的运行状况表现为，在1994年分税制改革之前，辽宁省的财政处于盈余状况，即财政收入大于财政支出；而1994年分税制以后，辽宁省的财政处于亏损状态，即财政收入小于财政支出。尽管1980年至2014年间，辽宁省的财政收入与财政支出之间出现了偏离，但是二者的波动性呈现一定的一致性。通过对（3.18）式回归方程中的辽宁省的财政支出回归系数进行检验可以看出，辽宁省财政支出的回归系数小于1，这说明在1980年至2014年间的辽宁省地方财政具有可持续性。（二）辽宁财政可持续发展水平的评测根据第二部分构建的地方财政可持续发展水平评估体系，本课题选取2004年至2014年的辽宁相关指标数据作为样本数据，对辽宁省财政可持续发展水平进行了评估，综合评估指数及各子系统评估指数见表3.2：表3.2 辽宁财政可持续发展水平的评估指数年份财政指数经济指数资源环境指数社会指数综合指数20040.1260.1830.0510.0610.42120050.1410.1460.0460.0750.40820060.1730.1990.0750.0810.52820070.1350.1860.0740.0820.47720080.1450.1810.0790.0690.47420090.1390.1790.0570.0680.45520100.1570.1980.0850.1780.61820110.1780.1970.0610.0890.52520120.1530.2160.0640.0860.51920130.1650.1870.0630.0780.49320140.1530.1880.0680.0850.491数据来源：辽宁统计年鉴2005-2015，中国区域经济统计年鉴2005-20151、辽宁地方财政可持续发展水平综合分析根据评估结果可知，辽宁财政可持续发展水平的综合评估指数呈现出波动性缓慢上升的趋势，其中最大值在2010年为0.618，最小值在2005年为0.408，年均增速为1.7%。这说明了辽宁财政可持续发展水平是在逐步提高，财政体制建设取得了一定的成绩，但是增长速度较为缓慢。本课题以2006年、2011年和2014年作为三个典型年份进行分析。由表3.2可知，2006年的财政综合指数比2005年提高了29.4%，上升幅度较大，主要原因在于经济和资源环境子系统指数上升明显，直接推动了综合指数的提升；2010年综合指数达到最大值后开始逐年下降，这里的主要原因在于受到新常态下宏观经济下行的影响，财政可持续发展水平受到限制，例如，2011年资源环境子系统的可持续发展水平指数为0.061，同比下降28.2%；社会子系统的可持续发展水平指数为0.089，同比下降50%，直接拉低了综合指数；2014年辽宁省财政可持续发展水平的综合指数为0.491，同比下降了0.4%，原因在于财政子系统指数较上年略有下滑，而经济、资源和社会子系统指数较上年增长较少，因此综合指标几乎与上年持平。上述情况表明，辽宁省地方财政可持续发展综合水平能够适应经济发展的周期，发挥了一定的抚平经济波动作用。2、四个子系统可持续发展水平分析（1）财政子系统可持续发展水平根据表3.2的评估结果，辽宁省财政子系统的可持续发展水平呈现出波动性上升的趋势，从2004年的0.126，上升到2014年0.153，年均增速2.1%。尽管辽宁省财政子系统指标在2007年、2012年和2014年呈现出不同程度的下降态势，但是辽宁财政在优化财政收支结构、促进财政增收以及稳定和涵养税源方面的可持续发展水平都在增强。近三年来，财政子系统可持续发展水平指数较2011年有所降低，其主要原因在于辽宁省财政收入增速的下滑，2014年甚至出现了负增长（-4.2%）。因此，如何能够防止辽宁省财政收入不随经济波动而出现起落，保持合理稳定增长，是需要解决的重点问题。（2）财政对经济子系统可持续发展水平的促进作用由表3.2可知，辽宁省财政对经济子系统可持续发展水平的促进作用呈现出缓慢上升趋势，但也具有一定的波动性。自2004年开始，辽宁省财政对经济子系统可持续发展水平的促进作用不断上升，且较为稳定。究其原因在于，自2003年开始，国家正式将“振兴东北老工业计划”付诸实施，辽宁省财政受到了国家财政的大力支持，这使得辽宁省财政对其经济子系统的可持续发展水平的促进作用不断增强。2008年国际金融危机爆发，受其影响辽宁财政收入增速放缓，2009年政收入弹性为2.14，财政收支弹性为1.75，财政收支矛盾加剧，这在一定程度上说明在经济衰退时期，辽宁省财政对抚平经济波动的调节作用减弱。2010年，辽宁省财政收支对经济可持续发展水平的支撑作用增强，国内生产总值中财政收入所占的比重上升，促使了经济子系统的可持续发展水平水平指数得到提升。但是2013年和2014年受到新常态下宏观经济增速放缓的影响，辽宁GDP增速放缓，财政收入出现了负增长，财政收支对经济可持续发展水平的支持作用减弱。（3）财政对资源环境子系统可持续发展水平的促进作用辽宁省财政对资源环境子系统的可持续发展水平的促进作用不断增强，从2004年的0.051，提高到2014年的0.068，年均增速3.3%。但是与其他子系统相比，资源环境子系统的指标绝对值相对最小，但是年均增速高于综合指标平均增速。由此可以间接看出，财政对资源环境子系统可持续发展水平的支撑力度相对较弱，即辽宁财政应该进一步加强对资源环境可持续发展的支持力度。（4）财政对社会子系统可持续发展水平的促进作用辽宁省财政对社会子系统可持续发展水平的促进作用呈现出平缓上升趋势，从2004年的0.061，上升到2014年0.085，年均增速4%。其中2010年指数值最高，主要原因在于2010年辽宁地方财政支出的恩格尔系数弹性值较大，同比上升161.8%；而自2004年开始的这十年间，财政对社会子系统可持续发展水平的促进指数年平均增长率仅为8.65%，其他年份的促进水平指数相对比较平缓。（三）结论评价根据辽宁省财政可持续性的跨期检验结果显示，辽宁省财政在1980年至2014年间具有可持续性，尽管在此期间，辽宁省的财政有时盈余，有时亏损，但总体来看，辽宁省财政具有可持续性。根据辽宁省财政可持续发展水平评估体系的评估结果可知，在2004年至2014年间，辽宁省财政可持续发展水平呈现增强态势，财政对各子系统可持续发展水平的促进作用也处于波动性上升状态。其中财政子系统和经济子系统的指标值相对较高，而资源环境和社会子系统的指标值相对较低，因此可以推断辽宁财政对经济可持续发展水平的支持作用较强，而对资源环境和社会的支撑作用还有待进一步提高。第四章 新时期推动辽宁财政可持续发展的政策建议根据第二章对新时期辽宁地方财政发展情况的分析以及第三章对辽宁财政可持续发展水平的实证分析，我们可知，辽宁财政可持续发展水平具有波动性的增强态势，但是受到新常态下经济政治因素的影响，地方财政面临着重重困境，只有通过不断完善辽宁地方财政体系，实现地方财政的可持续发展，才能进一步发挥辽宁财政对地方经济发展的支撑引导作用。一、完善地方税体系，壮大地方税收收入根据第三章财政可持续发展水平的评估分析可知，地方财政的可持性关键在于财政收支的协调和平衡，因此，促进地方财政可持续发展，关键在于完善地方税体系，进一步壮大税收收入，促进财政增收。（一）落实“营改增”等结构性减税政策，切实减轻企业负担继续落实结构性减税等税收优惠政策。一方面，稳步扩大营改增试点范围，考虑将生活服务业、房地产业、建筑业和金融业等行业纳入试点范围，促进服务业发展和产业结构优化升级。伴随着“营改增”后，地方财力相对减少的局面，可是考虑适当调整中央与地方增值税分成比重，从而一定程度上弥补地方财力不足的现状。另一方面，全力落实中小微企业税收优惠政策，促进“全民创业、万众创新”，激活中小企业活力。（二）培育地方主体税种，完善地方税收体系培育地方主体税种，完善地方税收体系。一方面，伴随着新时期税收收入增速的放缓，以及结构性减税的实施，地方财政增收压力持续增大，培育新的地方主体税种是大势所趋。通常认为财产税所具有的优点是地方税的首选。房产税作为财产税的一种，具有税基稳定的特点，另外税负又与地方公共服务直接相关，是地方主体税种的首选。当前，应该加快房产税的立法，根据当地实际情况合理确定房产税税率、征收范围等，可以考虑