存量规划：理论与实践

存量规划：理论与实践 文 / 赵燕菁不久前，上海启动新一轮城市总体规划编制工作。本轮规划最大的特点，就是提出“严守用地底线，实现建设用地零增长甚至负增长”。如果说，2007年深圳总体规划是第一个从增量为主转向存量为主的规划，那么上海总规很可能意味着，存量规划正式成为法定主流规划的一部分。但规划行业远未为这一转变做好准备。无论深圳总体规划还是上海新一轮总规，都还是在传统的规划框架内，增加一些关于存量的描述。法定规划内容的强制性规定，也决定了现有的规划首先必须是一个增量规划。存量规划只能是各地的“自选动作”。我们必须马上为新的规划需求做好理论、方法和实践的准备。一、存量规划的理论增量规划的基础，主要是工程学的。交通、市政、甚至规模预测、功能分区，都是在回答怎样分配和组合资源，已达成最优的公共服务水准。存量规划则不同，它主要回答的是如何将现有的资源，转移给能为城市贡献最大的使用者。减少要素转移的成本，实现社会效益的最大化，是存量规划的主要目标。目标的转变，意味着手段的改变。以工程设计为主要工具的城市规划，要转向以制度设计为主要工具。而手段的改变，必然伴随着学科理论基础的重建。这个新的基础是什么？产权。这是一个在增量规划中，几乎完全不用考虑的因素。传统的城市规划理论，实际上隐含着一个假设：城市产权是单一的，城市政府可以按照效率最高的原则，任意设计城市。我们所要知道的，只是“什么是效率最高”的设计。但在存量规划里，我们必须面对大量既有产权所有人。我们需要知道，如何将资源从低效率的所有人，转移到高效率的所有人。最优的工程设计要解决建造成本问题。同样，最优的产权问题也要解决产权转移带来的交易成本问题。制度设计的目标，就是减少交易的成本。产权自然就会成为存量规划的核心问题。城市规划理论原点，也必须随之平移到新的原点。显然，工程学无法为存量规划提供可用的理论工具。最接近存量规划提出的问题的学科，一个是社会学，一个是经济学。社会学在城市规划中有着长久的历史。事实上，霍华德的明日的田园城市、简雅各布斯的美国大城市的死与生、以及Manuel Castells、David Harvey的新马克思主义城市理论，很大程度上，都是来自于社会学理论。但我个人，更倾向于从经济学中寻找回答存量规划问题的理论工具。相比基于学者互不相关独立论述的社会学，经济学更接近可以进行规范分析的构造性学科。不同的研究可以共享同一个理论框架和概念网络。用同样的语言高效率沟通。因而经济学可以将社会学的很多内容纳入其中，而社会学则很难兼容经济学。更主要的是，城市规划的消费者，对于城市规划的经济效果比社会效果更加关心。二、基于经济学的存量规划经济学的主流理论，是以基于价格理论的新古典价格理论为核心。尽管杨小凯等人也试图通过专业化来重建经济学基础，但马歇尔的新古典综合依然是正统经济学的基础。这个理论最广受诟病的缺陷之一，就是与“递增的报酬”或者说“规模经济”不兼容。而城市最主要的特征，就是规模经济。由于存在无限的报酬递增，城市的供给和需求在价格理论里无法实现均衡。如果存在规模经济，无法收敛的供给将意味着世界上所有人最终都住在一个超级城市。如果否定规模经济，又意味着城市不会出现中心偏好差异最终导致“一个人”的城市。由于新古典价格存在重大的理论缺陷，长期以来，一直无法应用于涉及空间的问题研究。阿隆索在图能的框架中建立起来边际分析模型，实际上直接假定了一个中心区。这个模型可以构造出一个拥有多样城市功能的空间结构，但在其模型里，城市的规模既不能扩张，又不能收缩，更解释不了城市的生成。克鲁格曼获得诺贝尔奖的空间理论，通过Dixit-Stieglitz模型解决了规模经济的问题，但由于缺少了地租和空间结构的解释，这个貌似革命的理论，实际上比图能阿隆索的框架更不好用。连克鲁格曼自己都承认，他的这个模型不过是一个基于CES函数的“数学游戏”。2010年，我在基于科斯定理的价格理论解释一文中，构造了一个独立的经济学框架。在这个框架里，我对经济学的价格理论进行了彻底改造，使之适于描述空间竞争。在我的模型里，价格机制不再是规模和价格随供需变化，而是规模价格种类在供大于求和供不应求两种条件下的转化。我的模型解决了长期困扰传统价格理论中，报酬递增和种类竞争（哈耶克竞争）的难题，使得城市规模扩张（规模经济）和不同城市的专业化分工（哈耶克竞争）同时获得均衡解。从而建立经济学通向城市规划的桥梁。在此基础上，我在城市的制度原型一文中提出，城市的本质，乃是公共产品（public goods）交易的场所。城市的出现乃至土地的价值，来自于公共服务的提供。城市化水平的提高，同时取决于城市规模和城市公共服务水平的上升。政府不是游离于市场之外的组织，更不是市场的对立物，而是专门供给公共服务的企业。这一理论，构筑起价格理论与制度经济学之间的桥梁，使得竞争规则（制度）的设计，进入价格理论的核心。三、存量规划的核心：交易成本经济学中，最接近存量规划需求的理论分支，就是制度经济学。这一由科斯创立的经济学分支，核心就是产权及产权交易的成本。近几十年来，这一理论分支大放异彩，多位学者荣获诺贝尔经济学奖。存量规划的最大特点，就是既有空间资源为众多产权人共有。城市公共服务的提升，必须经由集体行动才能达成。制度设计取代工程设计，成为城市规划的主要工具。自然，制度经济学便成为城市规划转型最顺手的工具。制度经济学肇始于科斯关于交易成本的两篇著名的文章，企业的性质和社会成本问题。其中，社会成本问题的主要思想，被另一位诺贝尔奖得主斯蒂格利茨表述为科斯定理。关于科斯定理的表述有很多，但科斯本人大多不甚认可，甚至认为是对自己思想的误读。我对科斯定理的描述是：在交易成本为零时，产权应当配置给能带来最大净剩余的使用者。举例而言，一块地，适用于工业还是商业，或者，一块居住用地，是用于低强度开发的豪宅，还是高强度开发的商品房，取决于两者谁能创造最大的净剩余（利润）。在增量规划里，这块属于政府。只要设计一个制度，比如招拍挂，马上我们就可以确定谁应当获得产权。但在存量规划里，原有土地是有产权人的。说服原有产权人转让给更有效率的使用者，需要额外支付成本。这个成本，就是科斯所谓的交易成本。在现实中，由于各种制度的限制，这个成本可能非常巨大（特别是当产权由大量产权人共有时），以至于超过土地利用转变带来的好处。这时，产权就会锁定在原来低效率的产权人手中。因此，存量规划的核心，就是设计出必要的制度，将提供新的公共服务所必须的交易成本，减少到新增公共服务带来的收益之下。所谓制度，就是交易的规则。不同的交易规则，交易成本差异巨大。一个单位拥有一栋宿舍楼，如果它认为加一个10万元的电梯，可以使物业升值20万，它就会增加电梯。但如果这栋楼“房改”了，交易的规则马上就会不一样。按照新的交易规则，是否要加电梯需要全体业主同意。显然，一楼的业主对加装电梯毫无兴趣。这时楼上能从电梯中带来好处的业主，就要付出一笔“交易成本”，收买一楼的业主。如果楼上的业主组织集体行动和补偿一楼业主的“交易成本”大于20万元，电梯作为一种公共服务，就无法提供。一栋楼如此，一个城市也是如此。任何集体消费，都必须有对应的公共服务设施消费汽车，就必须修路，建加油站；消费电器，就必须有变电站。而所有这些，无不需要新征土地，无不涉及产权的转变。说没有征地拆迁就没有新中国，有点过分，但如果说，没有征地拆迁就没有城市化，却一定是千真万确的。不仅发展中国家如此，高度发达国家依然如此。发达的城市，一定是交易成本较低，集体行动能力较强的城市。凡事没有两全。“风能进、雨能进，国王不能进”，看上去是对产权的高度保护，但其后果则可能是高昂的交易成本。打开制度设计的宝库后，存量规划的内容，就变得极为丰富。制度设计的核心，就是如何减少交易成本，使城市能“自动”完成从低效益用途转向高效益用途，从低效率使用者向高效率使用者的转换。四、存量规划的内容：规划变更如果说增量规划主要是解决在一张白纸上，怎样合理布局各种“色块”（功能），那么存量规划则是主要解决怎样在已经布满“色块”的现状图上，将一个已有的“色块”转变为更合理的“色块”。当然，存量规划并不是简单转变“色块”那么简单。事实上，规划师改变不了任何现状“色块”。他所做的只是设计一种规则，然后等待“色块”在市场的驱动下，自主转变为更合理的“色块”。这个规则可能是“政策”、“法规”或者审批“标准”。英国城市规划制度学派的大师，香港大学建筑城规学院院长Chris Webster教授对此有一段非常精彩的描述：“城市一旦离开图版，就拥有了他自己的生命。真正的奇迹乃是城市会怎样围绕着这些设计，在不知不觉下，持续不懈地自我蔓生。”Cities take on a life of their own once they leave the drawing board and the real miracle is how cities relentlessly self-organise around those designs, often, in spite of them.伟大的规划，不仅仅体现在图版上，同时也体现在它是如何塑造一个城市的生命。我们可以请最伟大的设计师设计我们的空间，但离开图版后的设计如何演变为一个伟大的城市，则要看我们能否设计出伟大的制度。存量规划编制的前提是首先要寻找出哪些现状已经过时，哪些新的城市功能更适于取代老的功能。城市在不同发展阶段，用地结构不同。一旦城市产业升级，相应的用地结构也必须随之转变。Chris Webster指出，尽管中国的二、三线在未来的15年左右还有能沿袭“设计建造”（design-and-build）的老路，但在中国的主要城市，由于土地耗尽，驱动城市规划下一个30年的主要动力，将会是旧城更新、再开发、重新利用和工业用地改造（urban regeneration, renewal, re-use, brown-field development）此轮上海总体规划提出“建设用地零增长”的目标，能否成功，关键在于存量用地的盘活。而在需要盘活的存量土地中，前一阶段供地量最大的工业用地首当其冲。显然，一旦工业用地流转为综合用地，土地将升值。上海提出，将允许政府之外的主体采取存量补地价方式，自行进行区域整体转型开发。接下来的规划问题就是，转变成什么用途？转变的途径是什么？付出什么代价？怎样避免冲击市场？根据厦门的经验，土地用途转变不仅需要拉力，同时还必须有推力。比如，在政策区内，对于不愿意转变工业用地的企业，还要增加其囤积土地的成本。要维持原用途，就必须达到单位面积最低税收等，迫使囤地工业用地的企业按规划转变用途。要出台这些政策，就必须有充分的法律准备。在我看来，规划行业对工业用地转化的途径和利弊分析并没有充分的准备，更谈不上系统的制度设计。一旦初始政策错误，开始看可能比较痛快，随后可能为今后的存量转变，带来更大的阻力。而工业用地转化，恰是下一步城市增长的最大潜力所在。它在很大程度上决定了城市升级的成败。不仅工业用地，生活用地（老居住区、棚户区、城中村）、商业用地、废弃基础设施用地（老机场、老火车站等）的升级改造，都有类似问题。与增量形成需政府投入为主不同，对于存量，只需设计好政策，城市自动就会朝预定方向转变。在存量规划中，设计出土地用途转换的制度路径，远比告诉政府土地用途应该是什么更困难、更重要。五、存量规划的编制相对增量规划而言，存量规划编制不再由设计院主导，而主要是政府部门主导。规划的主要内容不再是图纸，而是政策。如果说原来的规划局只是一个施工队，所要做的就是要把规划院画在图板上的设计，放样、施工，变为真实的城市。那么，存量规划中，规划局就更像是一个物业管理公司，了解、发现业主的需求，制定物业条例，改进公共设施，提升物业的品质。编制的第一步，在战略层次思考城市的目标。比如，哪些产业要发展：金融业、软件业、旅游业？哪些产业估计要衰退：耗能大、污染大、占地大？然后，要根据战略目标，寻找可能的增长空间。比如，棚户区、工业区等，根据产权的分类，划出相应的“政策区”。第三步，同原有业主沟通调查，了解他们的意愿和要价。第四步，制定政策，设计土地用途转变的途径：申请资格、缴交费用、切割土地、设定指标。最后，按照程序，报批、审查、公布实施。随后就是实施过程中的组织、谈判、讨价还价。显然，对于存量规划，区分总规、详规，已经没啥意义。坚持规划刚性，更是与城市增长为敌。未来的总体规划，应当更像是战略规划，详细规划更像是项目策划。效益计算、利益平衡、法律局限将会成为规划师必备的工具。由于城市存量区位不同，产权不一，法律、法规交织重叠，让分散业主形成集体行动极为困难。因此，存量规划需要高度的设计技巧和社会动员、人际交往能力。这些知识，都是当下中国规划师们所欠缺的。引入存量规划后，我们就会发现，很多制度设计，本应从增量规划一开始的时候就应当考虑。以卖为主还是以租为主？租约的长短？共享产权，还是独立产权？最初产权的界定，很大程度上决定了随后的存量规划交易成本的大小，并对今后的交易产生巨大的影响。现在的加装电梯之所以困难，不在于没钱，而在于需要整栋楼的全体业主同意。现在小区的更新维护困难重重，也在于“公摊制度”式的任何决定，都变得难以达成。厦门有一条自发的酒吧一条街，是原来住宅改的，为了使其合法化，我们研究了“居改非”政策，却发现，最大的麻烦，不在政府，而是“公摊制度”。这些制度都是在增量规划阶段被随意决定的。建筑如此，城市也是如此。我们在作旧城改造时发现，最大的障碍不是缺少资金、不是没有好的设计、不是政府没有想到，而是产权制度，使得任何改造的协调、合作、妥协的过程极为复杂，甚至变得完全不可能。由于中国的继承制度采用平均析产、共同拥有，加上缺少遗产税和财产税，导致产权高度分散。几代人后，即使产权人有转变产权的意愿，他们之间的协调也几乎不可能。而各种产权保护的法律、法规也限制了政府介入的空间。其中典型的例子，就是鼓浪屿。如果不能在制度上取得突破，无论花多少钱涂脂抹粉，都只能是苟延残喘，绝无可能再现当年的辉煌。在发达国家，维护良好的城市，不是因为他们有钱，也不是因为他们居民的素质高，而是一开始就有良好的制度设计。奥兰治，是美国维护最好的城市，主要原因，就是因为其90%以上的土地，是迪斯尼一家公司所有。香港顶级的写字楼，无一例外，全都是单一产权人整体持有。我曾经问过刘太格，为什么新加坡的建筑维护得那么好？他告诉我，新加坡的业主只拥有套内产权，没有什么“公摊”，物业在维护升级小区设施时完全自主决定。而费用，比如外墙粉刷，是预先规定每年留下来。一定时间后（5年），必须粉刷一次。城市的品质和建筑的品质一样，维护的好坏，在一开始的制度设计中，就已经决定了。不同的制度，更新的交易成本大不一样。在产权设立的初始阶段，设计最有效率的制度，是存量规划的核心内容。六、制约与突破增量规划很大程度上，是从原苏联等国家复制来的，有相对现成的模式。但制度的不同，使得我们无法直接照搬其他国家的存量规划的做法。这就要求我们必须马上开始设计新的规划模式，从内容到表达，都必须有全新的设计。制度设计的方法和路径，不能凭空想象，只能来自于实践。制度设计本身，就需要制度支持。几年前开始，厦门规划局就成了政策领导小组，有专门的经费，立项渠道，持续、系统地研究各类制度的设计。在程序上，通过规划设计指引降低制度形成的门槛，试验成熟后，再上升为技术规定和法定条文。同相关部门的工作联系也要制度化。一涉及到制度设计，规划局就要与其他部门打交道。必须依赖多个部门的协调才能使制度得以形成。其中特别主要的是土地局。在这方面，厦门规划局与土房局形成密切的联系渠道，从招拍挂规则到技术审核标准，从供地标准到条件设置，两局联动，提高了制度生成的效率。转向存量规划，最大的困难，还是人才。对于存量规划而言，原来的工程设计知识已经难以满足需要。新的规划需要大量法律知识，特别是制度经济学知识。要对现有的规章制度、审批流程、利益格局非常熟悉，要清晰计算各方成本收益，预测各方的制度反应，并善于协调各方诉求。这些都是传统工程学培养出来的规划师所不具备的。在这方面，很难依赖传统的规划院作为主要的技术支持。在实践中培养存量规划设计的高手，是目前规划局最便捷的途径。规划局要学会发现存量规划的机会，研究政策可能。随着规划局给规划院出的题目从工程设计转向制度设计，规划院将逐步形成一批熟悉制度设计的专家。规划院一旦学会从制度设计角度思考规划，就可能从被动完成规划局的工程设计，转向主动为规划局提供发展策划。整个规划体系就可能逐渐从工程设计为主，转向工程设计与制度设计并重，最终变为制度设计为主。冲击式、周期性的物质规划，就会被经常性的制度设计所取代。大学的学科教育，现在就应当改变。学科内容要大幅拓宽，工程学知识