关于亚行项目监管评价考察报告

1/8关于亚行项目监管评价考察报告按照亚行TA技援项目的日程安排，国家计委重大项目稽察办高级培训考察团于20年3月20日至4月8日分赴亚行总部、SGS英国分公司、比利时分公司和瑞士总部进行了培训考察。重点考察国外有关机构和企业对项目建设的监管情况。3月20日至23日，在菲律宾亚洲开发银行总部进行了培训，亚行评价局官员分别向我们介绍了项目实施管理体系、项目实施报告、各国（分国别）项目执行情况评价报告及项目实施过程中采购指南、咨询专家选择等亚行对项目监管的主要作法和经验。亚行对项目监督、管理和评价的经验和方法对我国项目稽察工作有重要启示和借鉴作用。一、亚行重视对项目的监管、评价工作，评价局的地位得到提高亚行成立于1966年，是一个致力于减少亚太地区贫困程度的多边发展金融机构。当时为31个成员体，现在发展为59个成员体（我国于1986年成为亚行的成员体，目前为亚行最大的借款人）。其战略目标为促进经济增长、支持人力资源开发、保护环境和提高妇女地位。同时，还鼓励通过私营部门来促进经济的发展及区域合作。总部下设2/8计划局、基础产业能源局、农业和社会发展局、项目实施评价局、政策法规局、财会局、金融局、预算和人力资源管理局等8个局及13个办公室、在20多个国家有常设办事处。项目实施评价局的前身是后评价局，后又改为项目实施评价办公室。主要职责是独立对亚行项目的实施进行监管和评价（包括后评价）。近几年，亚行越来超重视项目评价工作，在评价方面不断加强人员、制度等方面建设，建立了项目实施管理体系，加强对项目的绩效管理。由于评价工作任务越来越重要，评价局的地位也随之提升，2000年底，评价局由副局级升格为正局级单位。亚行的项目监管、评价工作具有一定独立性，评价报告直接呈报亚行董事会和总裁。亚行评价局直属董事会和总裁领导，工作具有独立性，评价报告呈报董事会和总裁前，一般先送有关部门征求意见，评价局将认为合理的意见吸纳到报告中，如有不同意见，评价局则将有关部门和评价局的意见同时向上反映，最终由上级领导裁定。二、监管、评价工作的内容和范围不断拓展延伸（一）由项目建成进行后评价转向对项目实施全过程进行监管、评价亚行从二十世纪60年代开始对项目进行评价，开始一段时间只对建成项目做后评价，由于后评价对项目实施过程中出现的问题不能及时予以纠正和解决，因而，使一些3/8建设项目不能达到预期效果。随着管理工作的强化和管理水平的提高，亚行对资源的利用效率和投资使用效率越来越重视。为了确保贷款资金的效率，亚行对项目资金的监管不断强化。现在亚行由原来只对项目建成进行后评价发展到对项目全过程进行监管、评价。评价工作前移，保证了项目建设和投资能得到及时有效控制。如菲律宾政府根据亚行项目监管的模式，采用绩效评价体系对本国项目建设进行全过程的监测和管理。对项目进行不间断的监测，使其达到预期的目标和效果。项目建设单位编报项目建议书时，还要根据项目建设目标和效果要求，编制项目管理的逻辑框架图，设置绩效评价量化指标。确定的评价指标必须易操作，有可信度，有时间性，数据易得到。建设项目一经批准，项目监管部门根据量化指标对项目实施全过程监测，监测的结果不断返回到项目审批部门。项目单位在执行中要及时报告项目执行情况，并要随时提供指标体系的各项数据。三、评价的方法不断改进和完善亚行对项目的监管评价工作，包括建立项目实施管理评价体系、项目实施报告、分国别的项目执行情况（年度）评价报告等，形成了比较完整的监管、评价项目管理体系。1、项目实施管理体系PPMS4/8亚行项目实施管理评价体系的作用首先是要保证项目能够达到预期目标，为了能够按照预期目标完成项目建设，亚行要求建设单位一定要有坚定的信心和强有力的措施。项目管理体系包括逻辑框架图（设计、预计产量、短期目标等指标）、项目实施报告和信息管理系统。（1）逻辑框架图。是对项目的投入、产出、效益和影响等四项内容进行定性、定量和价值含量的分析。此项工作在项目前期设计时就要考虑，报项目建议书时要有框架图草案；前评估时，框架图经过修改并已比较完善；审批项目之前，报经亚行总裁批准后作为附件。建立逻辑框架图的关键是确定项目实施的监测指标。监测指标的内容构建逻辑框架图首先要建立“问题树“，各种预期目标、影响因素以及与它们相关连的项目实施监测指标都应写入项目实施“问题树“上，作为检验监测的指标，再将它们转化为逻辑框架图中的内容。如对所有投入、产出、建设目的和内容等进行监测；了解各种材料耗量及比率是否与计划相符；检验各种因素的计划与实际变化情况，发现问题后以便决定项目建设是否暂时停建亦或最终停建、还是对原有的设计进行修改以满足实际需要等等。在建立“问题树“时，首先要考虑项目建设目的和项目建成后的“中期目标“；另外，对一些当前没有发生以后有可能发生的因素，如一些大的5/8经济活动对建设中期可能有影响的因素等也相应列入项目实施“问题树“上。项目实施常用监测指标最常用的监测指标主要有现有本国宏观管理和重点行业的政策指标；项目行政管理部门和项目实施单位已经采取的有关监测指标；亚行根据不同的项目和建设目标、短期和长期的影响因素所采取的监测指标；世行根据不同的项目和建设目标、短期和长期的影响因素所采取的监测指标；不同行业所采取的监测指标，如电力、水利、电信等行业。选择监测指标应遵循的准则。首先选择能够充分利用并容易得到的数据和便于计算的指标，且已被绝大多数项目管理实施部门广泛应用的；其次是选择在项目实施过程中能够及时获得的监测指标，这样能在项目建设早期及时预测预期目标；在选择时还要考虑监测指标的反映力度，如在选择反映资金方面的监测指标时，这个指标就应该反映通货膨胀或外汇汇率的变化情况。另外，项目建设的某些假设和风险也应作为监测指标列入逻辑框架图中。如通货膨胀、外汇风险、石油市场价格以及常用材料和设备价6/8格等。如果所选择的监测指标受项目实施中其它因素的相互影响，应在项目实施前期，及时将各种相互影响的因素分开。选择主要监测指标和配套监测指标在选择监测指标时，要正确划分“主要监测指标“和“配套监测指标“，这是非常必要的。主要监测指标是在项目建设前期，对项目要达到预期目标的风险和问题提出相应预警，以便能有充分时间对所出现的问题进行整改。主要监测指标可能是选择一系列的检测指标来监测某个影响因素。每一项检测指标的确定，都将是项目成功的关键。配套监测指标是指用于有专门定义并相互影响的监测指标。确定监测底线值和目标值项目实施监测指标确定后，下一步就是确定监测底线值和目标值。在大多数情况下，可行性研究报告应该提供确定监测底线值的相关数据和资料，项目咨询专家应确定出项目建设底线值和目标值的范围。另外，在项目建设的前期要对参与项目建设和管理的人员进行专业化培训，这是确保项目如期按质建成投产必需的前提条件；项目建设单位对项目建设的态度是决定项目建设能否达到预期目标的最主要因素。因为项目业主对项目承担责任要比银行承7/8担责任大。监测指标的行业划分监测指标按行业划分，并以行业的特点来确定。目前，亚行设置监测指标的行业主要有农业、通信、能源、财政等12个行业及交叉行业和部门如环境、政府、扶贫、地区合作、妇女发展等。主要内容为项目建设目标（也称为行业因素）。项目建设目的（通常也称为项目建成投产后因素和效果）。项目生产能力（通常是指项目的基础条件、技术优势、生产能力和相关政策）。（2）亚行评价指标体系的四个标准以前，亚行根据逻辑框架图中的各项量化指标对项目进行评价，评价结果分为三个标准总体成功、部分成功、不