完善我国税收公平机制之我见

1/14完善我国税收公平机制之我见完善我国税收公平机制之我见随着经济的发展和社会的不断变化，人们对“公平”的要求越来越高。而公平原则是新时期治税的基本原则之一。实际上，税收应在其职能范围内贯穿经济活动的全过程和社会生活的方方面面，最大限度地促进社会和经济公平。至少应体现在4个方面一是分税公平，即体制性公平，指政府间的税收分配公平；二是定税公平，即制度性公平，指课税制度设计上的公平，包括传统理论所说的横向公平和纵向公平；三是征税公平，即管理性公平，指税收征收管理上的公平；四是用税公平，即权益性公平，指纳税人在税款使用中的监督权利与平等受益。我国现行税收的不公平现象在以上几个方面都显得比较突出，很有必要进行研究、探讨、改革和进一步完善。一、我国现行税收的不公平现象及其原因分税不公平。主要体现在税权划分不合理、税种划分不科学和收入分成不公平等。1中央与地方间税权界定不清晰。1993年国务院关于实行分税制财政管理体制的决定明确指出“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央”。无疑，地方2/14的立法权和调控能力受到限制。虽将部分税种和部分税种中的部分收入化归地方，但税收立法权、政策管理权、征收管理权却属中央，财权、税权不统一，既限制了税收作用的发挥，也妨碍了地方加强税收管理的积极性。2税种和征管范围划分不科学。现行地方税收体系中，尚无调节面广、调节力度大、征管简化、收入规模较大且起主导作用的税种，使地方税收体系建设缺乏灵魂和长远目标。而且，营业税、资源税、企业所得税、个人所得税等税种，国税部门和地税部门都在征管，矛盾冲突。3收入分成不公平。目前，由于中央税权和财权的过分集中，主体税种或者税种的主要收入都划归中央，中央、地方共享税对地方的分成比例偏小，使地方财力严重不足。经济发展缓慢的地区，地方财政税源枯竭，财力小；而在经济发达和第三产业发展较快的地区，地方财政税源宽裕，财力雄厚。地区之间贫富悬殊越来越大。4税收的减免和优惠不公平。由于税收立法权、政策管理权、征收管理权属于中央，国家出台的税收减免和优惠政策，对中央税收的减免和优惠控制非常严格，即使减免和优惠，其额度也是微乎其微，而地方税收的减免和优惠却与日俱增，如近年来农业特产税的停征、屠宰税的取消、农业税的减负和停征、再就业营业税和个人所得税的减免等等，无不涉及地方税收。严重影响了中央与地方财力划3/14分的公平性。定税不公平。1税制设计引起的不公平。增值税一是由于实行“生产型”增值税模式，不抵扣购买固定资产的税收，使资本技术密集型企业与劳动密集型企业之间的税负不公；二是税率“多档化”和课税范围设计缺陷以及其他因素，以致“无税扣税”、“低税高扣”、“高税低扣”、“有税无扣”现象普遍存在，不同市场主体的税收负担显失公平；三是由于受企业负担、物价因素、利益分割等矛盾的影响，未将若干行业纳入增值税课税范围，带来税负不公。消费税的税目设计不合理。如高尔夫球场、跑马场等高档消费未纳入消费税征税范围，而将摩托车、化妆品等日用消费品纳入了消费税征税范围。企业所得税存在纳税人不明确、计税标准不统一、税前扣除项目不规范、税率多元化、优惠政策各异、内、外资企业所得税税负不平等，等问题。个人所得税的扣除费用不合理。社会保障税、遗产税、证券交易税迟迟未开征等等。2税收财政优惠政策频频出台。如西部大开发税收优惠政策、落实下岗职工再就业税收优惠政策，等等，诸如此类税收优惠政策，给不法分子带来可乘之机，想方设法钻国家政策的空子，而真正应当享受政策的人却望尘莫及。中央税收和地方税收在减免和优惠政策上的较大差距也造4/14成纳税人的税负不公平。征税不公平。1税收法制体系不健全。目前，我国尚无税法通则对税收的性质、作用、立法原则、管理体制、税收法律关系主体、客体以及主、客体之间的权利与义务关系，税务机关和税务人员各自的权力、职责，税收管理的各项制度，各级政权机构的税法立法权、解释权、修订权及法律效力、税务纠纷处理和违反税法的制裁等重大问题，未通过立法进行科学、正确、准确、具体的规范，以致依法治税没有前提条件，发生了依权、依人治税的行为，政策执行困难，甚至形同虚设，导致税收政策和法律法规的执行存在偏差。2各地执行税收政策的到位程度差异使不同地区的纳税人税负不公平。一些经济发达和税源较宽裕的地方，财政收入压力较小，对小规模纳税人核定的税额偏低，对企业的检查偏松，对税收违法行为处罚偏轻，甚至“放水养鱼”；而越是经济发展滞后和税源枯竭的地区，由于财政收入压力很大，对小规模纳税人核定的税额相对偏高，对企业的检查相对偏紧，对税收违法行为处罚相对偏重。这就导致了不同地区之间同等条件的纳税人的税收负担不公平。同样，即使是同一地区，国税、地税由于税源相对收入计划而言宽裕和枯竭的情况不同，执法也有差异，以致国、地5/14税纳税人的税收负担不公平。3税务机关依法治税水平较低。从客观方面讲，经济税收秩序未理顺、治税环境较差，税法刚性不强，征管手段落后；从主观方面讲，税务人员对政策掌握不准确，执法不公正，服务意识差、收“人情税”、擅自越权减、免、缓税、包税、平摊税收、甚至索贿受贿、转引买卖税款等现象屡禁不止。4公民依法纳税意识普遍淡薄。在经济利益的驱动下，一些部门、企业和个人为了自身利益最大化，千方百计采取对策，想尽一切办法逃避纳税义务，这对依法纳税的人来说，显然是不公平的。5国、地税征收机构待遇的明显差异影响了税收执法的公平。从1994年实行分税制以来，国、地税机构之间的差距越来越明显，主要体现在征管手段的差异和征收人员待遇的差异。一是国税增值税发票控管、增值税进项抵扣、税收信息化建设等征管手段日益加强，管理技术和水平大大提高，而地税的管理手段和技术水平仍然比较落后；二是国、地税征收人员的待遇差异越来越大，地税的征收经费明显偏低。这些都在很大程度上抑制了强化地方税收管理的积极性，影响了税收执法的公平和公正。用税不公平。一是政府职能部门对税款的使用决策不民主、投资不科6/14学，导致重复投资和重复建设，使纳税人的钱被大量浪费；二是使用资金没有严格执行预算法，纳税人没有平等地享受公共利益；三是税款的使用缺乏监督制约机制，纳税人的钱被贪污、挪用和挥霍。二、完善我国的税收公平机制的思考完善分税制财政管理体制，促进分税公平在先决条件上，要适应市场经济条件下政府职能的转变，明确各级政府的事权，理顺政府间的利益关系。这是实现分税公平的基础。在总体构想上，可分三步走第一步，先完善中央省一级的分税制财政管理体制，增强其彻底性、科学性、规范性。第二步，选择部分大城市试点，在中央省大城市之间实施3级分治的财税体制。第三步，将分级自治财税体制逐步推广至各级政府，建立中央省市县各级比较独立的分税制财政管理体制。在具体操作上，第一，赋予地方相应权利。分税制不只是分税、分管，更重要的是分权。与承担诸多事务相匹配，地方政府要有一定的税收体系及其税权。这是一种权利与义务的对称，是事权与财权上的分权公平。第二，调整利益分享机制。通过税种的科学划分及收入共享比例的合理界定，既公平中央与地方的税收分配，又充分调动两个积7/14极性。如将所得税划为共享税；提高增值税收入的地方分成比例；让地方负担更大比例的出口退税。第三，严格控制税收减免和优惠。对一经确立的税收法律法规，尤其是同一部法律法规中，不应设定减免和优惠，对那些确实需要照顾的，可以通过转移支付的手段予以调节。避免地区之间执行优惠政策的差异和不法分子钻国家政策的空子。第四，完善转移支付制度。通过建立制度化的补偿机制，合理调剂中央与地方以及地区之间的税收收入分配关系，增强政府间税收分配的公平度与合理性。转移支付应由一般补助和特殊补助两大类构成。就特殊补助而言，当前要配合实施西部大开发战略，加大对中西部地区的倾斜力度,逐步缩小东、西部地区经济和社会发展的差距，逐步缩小和消除地区之间的贫富差距。第五，逐步建立以因素法为基础的一般补偿机制。通过综合考虑地理、人口、资源、经济等因素，科学界定中央对地方的一般补偿，使政府间的税收收入分配趋于公平、合理。完善税制，促进定税公平1全面实行“消费型”增值税。这是促进经济公平的重要税收对策。它兼具公平与效率，不仅有利于行业、企业间的税负公平，而且对扩大需求、创新技术具有积极作用。在转型过程中，对库存、在用的存量固定资产已征税款不予抵扣，重点考虑增量部分的抵扣问题。理由是存量固8/14定资产已征税款的计算与核实非常困难，无法据实予以抵扣。为了进一步增强增值税的公平性，还应进行相关配套改革一是扩大增值税的征收范围，确保增值税抵扣链条的完整和各环节税负的公平。二是合理划分增值税纳税人类型，主要依据会计核算与纳税记录的好坏认定一般纳税人和小规模纳税人。三是科学、合理设计税率，避免税负悬殊。四是完善增值税出口退税机制及管理。2完善消费税制，发挥其特殊调节作用。主要是调整消费税的征收范围，增强其特殊调节的合理性一方面，将高尔夫球场、跑马场和桑拿按摩、歌舞厅、高级美容美发等场所、高级皮毛皮革等高档消费品，以及含磷洗涤用品、一次性塑料包装物和木制筷子等有损环境、浪费资源的消费纳入征税范围；另一方面，停止对摩托车、汽车轮胎、酒精、黄酒和啤酒、化妆品、护肤护发品等日用消费品财政意义上课征的消费税。3建立法人所得税制。按照国际通行的法人标准对纳税人主体进行法律分类，对具备法人资格的实体课征法人所得税；对自然人课征个人所得税。这样既可以有效解决重复征税问题，又为多种所有制经济的共同发展创造了公平竞争的税收环境。当前的关键是要按照国民待遇原则实现税制的统一一是统一纳税人。按照国际惯例，将具备法9/14人资格的实体作为新的法人所得税的纳税人，对现行企业所得税中不符合法人标准的纳税人，通过个人所得税来调节。二是统一计税标准。对所有法人实行同一计税标准，同时将计税所得与会计所得相分离，并尽可能缩小二者的差异，以计税所得为准来计算法人的应纳税所得额。三是统一税率。虽然现行内、外资企业所得税的名义税率已统一为33，但二者的实际税率及税负相差较大。建立统一的法人所得税制，必须缩小名义税率与实际税率以及法人之间实际税负的差异。考虑现行企业所得税的实际税负，宜将法人所得税普通档比例税率定为25，并作为共享税分率共享；另设一档照顾税率15。四是统一税收优惠。主要是大力清理现行繁多的所得税优惠，改变目前因地域、加工区、经济成分甚至企业而设置税收优惠的状况，促进公平竞争。4完善个人所得税。个人所得税应充分体现“公平优先、兼顾效率”的原则。一是在推广储蓄存款实名制的基础上，努力实现个人收入的货币化、公开化，尽量减少实物分配和隐性收入形式，既强化个人所得税的调节作用，又体现课税的公平。二是普遍推行自行申报纳税制度，实行分类与综合相结合以综合为主的课税办法；同时，改按月、按次征收为按年征收、按月或按季预缴，多退少补。这样既考虑了我国社会经济及税收征管实际，又能有效地贯彻公10/14平原则。三是提高费用扣除标准，公平税收负担。同时，要实行合理的生计扣除、家庭扣除、社会扣除，充分体现量能负担原则。四是实现个人所得税的指数化，将免征额、费用扣除以年为单位与物价水平挂钩，相机调整，以增强其调节力度和公平度。5研究开征新税种。适时开征社会保障税、遗产税、证券交易税等，达到宏观调控社会分配不公和税负不公平的目的。推进依法治税，促进征税公平1大力推进税收法制建设。推进依法治税，必须从建立健全税收法律法规开始，这是基础和保证。为此，要倡导和贯彻税收法定主义原则；进一步完善刑法中有关涉税犯罪的规定；进一步明确多征、少征、不征税款的法律责任；及时出台税收基本法这一税收领域的根本大法，以法律形式确立起征纳双方的权利与义务，规范征纳行为。2建立科学的税收征收管理机制。根据我国的历史习惯和国情的实际，应当建立统一的税务征收管理机构，按照“应收尽收、分级入库”的原则严格规范。必须严把税务干部的录用关，强调税务干部的素质。要加强税务信息化建设，实施切实可行的征管办法。要加大基层建设力度，切实改善基层的办公条件和基层征收人员的待遇。同时，坚决禁止地方政府对税收管理的行政干预。通过这些措施，11/14提高税收执法的公平和公正，促进征税公平。3大力推进依法征税。一是确立科学的税收管理新目标。现代税收管理理论认为，税收管理的目标应是引导、督促纳税人依法纳税。现行以完成收入任务为目标的做法，是税收管理不公平问题产生的重要利益驱动因素。在目前条件下，完全取消收入指标既不可能、也不现实，但可借鉴西方国家的成功经验，使税收收入指标的业绩考核功能逐步向收入预测功能靠拢。二是加强内部制约。重点突出对税收执法权、稽查权的监督制约；广泛应用现代科技手段，减少人为因素，使税收执法高效、公正；建立科学、合理的税务执法评价指标体系及相应的惩处制度，彻底解决税收执法中权利具体、责任抽象的问题；努力提高税务人员的综合素质，促进公正执法、专业化服务。三是加强外部监督。通过公开与民主治税，增强税务管理的透明度，提高纳税人对税务管理的参与度。4大力推进依法纳税。主要是通过“软”“硬”兼施，提高纳税人的纳税遵从度。建立监督税收制度，促进用税公平1监督税收制度的内容。一是监督税收制度和法律、法规、政策的制订，使税收立法民主、公正、合理；二是监督税收征管，使税法正确执行和公正实施，纳税人得到平等对待和礼遇；三是监督税务违法违章处罚，使纳税人的12/14违章违法行为得到公正、平等的处理；四是监督税款的保管，使之得到安全管理，保证其不被挪用、贪污；五是监督税款的使用，民主决策税款如何使用，并有效制约和监督使用的具体情况。以上第一项内容体现纳税人对税收立法的参与度，既是一种民主，也是一种权利上的公平；第二、第三项内容体现纳税人待遇问题，属于一种管理公平；第四项内容体现纳税人权益，但此时税款仍未进入使用阶段。第五项内容最能体现纳税人权益，由于税款的使用亦即财政支出过程，因此它实质上是监督财政制度，包括对财政支出预算编制、审批、执行及决算的监督。在预算编制的监督上，目前将监督权完全交给人大不现实，但必须最大限度地使之参与决策过程