完善外勤执法内控机制建设的几点建议(定稿)

完善海关外勤执法内控机制建设的几点建议连云港海关 陈邦荣【内容提要】外勤执法是海关“两个风险”高发领域，加强外勤执法内部控制、规范外勤执法行为，全面提高依法行政水平，对于落实四好总体要求，建设法制海关、和谐海关有重要意义。本文拟从海关外勤执法特点切入，对当前外勤执法内控机制建设存在的问题进行了分析并提出了相关建议。【关键词】外勤执法 内控机制建设 建议一、海关外勤执法介绍（一）海关外勤执法是海关加强实际监管的重要手段。在监管、缉私、统计和征税四大职能之中，监管和缉私业务中外勤执法环节较多，在运输工具监管、货物监管、企业管理等方面均有涉及。外勤执法是海关加强实际监管的重要手段之一，如，在进出口货物监管过程中，是验证实物流与单证流的重要手段。（二）外勤执法面临更高的执法和廉政风险。胡锦涛总书记在十七届中央纪委第五次全会上强调，要从重点领域、重点部门、重点环节入手，排查廉政风险，健全内控机制，构筑制度防线，形成以积极防范为核心，以强化管理为手段的科学防控机制。海关外勤执法无疑内控重点领域，海关外勤执法面临三大风险：1执法程序失控风险。当前海关外勤执法的一般流程限于单证指引下的验核作业，外勤执法效果以单据形式呈现，无法对执法流程进行有效监控，执法全过程的合理性和合法性难以得到有效考证。2廉政风险。外勤执法过程中，执法关员直接接触各色工作对象，执法外部环境较复杂，面对的诱惑更大，更易引发权力失控和行为失范等廉政风险。3即决式执法风险。与报关厅接单、征税等环节不同，外勤执法是一种动态过程，执法过程中，执法人员无法对可能出现的突发情况进行充分的讨论和深入研究，面临更多即决式判断。二、当前外勤执法内控机制建设情况（一）内控理念全面引入外勤执法。目前内控理念已全面引入海关外勤执法，建立了较为完善的外勤执法制度规范。长期以来形成的双人作业、岗位回避、岗位轮换、科长带班等措施以及复查复验、随案督察等机制有效实现了外勤执法风险防控。（二）外勤执法内控节点初步建立。海关内控节点指标体系是海关内控机制建设的核心内容和主要抓手。据统计现涵盖执法领域、非执法领域共17项业务领域及业务结合部、962个业务环节、2476项内控节点指标。另据笔者初步统计，当前涉及海关通关监管、加贸和稽查三个业务外勤执法内控节点共17个，外勤执法内控节点初步建立，并实现了对内控节点指标体系动态管理和持续完善。三、外勤作业内控机制建设存在的问题（一）内控理念偏差。目前，为加强内控机制建设，部分直属海关在使用总署HL2008系统的基础上，开发自己的职能监控系统，如，南京海关另外开辟了监督内控系统和各类业务监控系统。据该关统计，依据各类系统，2008年至2010年上半年，共审核风险处置督办单13307份，从表面上看，系统职能监控作用得到了进一步发挥，而实际情况是，系统的运用情况不尽如人意，身为一线执法部门笔者对比深有感悟，一线业务部门对系统提示往往仅满足于日常清理，对提示背后隐藏的执法风险和产生的原因缺乏深入的思考，未形成解决问题的长效机制，系统职能监控效果大打折扣。系统提示的清理工作甚至成了一线执法部门的额外负担，导致工作效率低下。 （二）外勤执法内控措施的制定对执法人员的道德风险考量不足。外勤执法内控措施的制定侧重于从执法手段上进行控制，对执法关员的思想道德、廉政修养等方面的考量不足。而据统计，现在一些海关执法违纪出现手法不断翻新，越来越“隐蔽化”、“合法化”的趋势和苗头。如广东分署在2009年广东海关违法违纪案件调研情况报告揭示：个别违纪老关员，熟悉海关业务，对海关政策法规研究透彻，最清楚海关业务中的漏洞和薄弱环节在哪里，利用“合理”的自由裁量权来谋取利益。四、完善外勤执法内控机制建设的几点建议（一）抓住内控主线，落实外勤作业标准化规范。外勤执法不缺制度基础和业务规范，关键在于将业务规范落到实处，海关外勤执法不规范，表面是个别执法关员随意执法、任意裁量的问题，根源还在于业务标准化规范的不落实或者落实不到位。在海关业务标准化实施过程中，只有全面规范作业，将工作职责、操作流程、工作标准、工作依据、工作经验、方法技能、风险提示等切实有效地落实到每个执行细节上，才能发挥标准化的实际作用。因此，应关注完善外勤执法业务标准化规范化，通过业务标准化管理，逐步摒弃执法过程中“我想怎么做”“以往惯例怎么做”“领导要求如何做”的凭感情、凭经验执法的传统做法，努力培养关员树立执法公平、执法统一、执法稳定的观念，使大家认识到依法行政不仅仅是个口号，而是全体关员理解、接受、信仰并维护的基本行为准则。通过长期的业务标准化管理、教育引导，使关员真正理解海关法律的目的、原则、精神和基本内涵。使科学执法理念渗透到和谐海关建设的各个领域、各个方面，体现于海关关员日常执法行为之中，真正成为内化于心、外化于行的精神力量。（二）细化内控节点，以实现“过程控制”为导向。依据外勤执法的实际，梳理外勤执法各环节，对各环节节点内控措施细化，力保各环节之间的衔接地带“留空不真空”。建立合理化、标准化的业务控制程序，实现活动控制。以业务运行监控为基本手段，将关员执法活动中存在的自由裁量权和现场即决权作为内控监督重点，对外勤执法的各项业务的处理过程进行实时监控，将以往的事后监督切实转变为事中监控，及时发现外勤执法过程中存在的问题，提出纠错建议并采取措施规范关员行为，形成对海关外勤执法行为、管理过程和关员履行职责的全方位的监督控制模式，推动外勤执法内控向纵深发展。（三）实施内控评价，注重微观执法内控。在宏观上搭建海关内控机制总体架构的同时，关注对外勤执法微观业务的内控监督。加强对外勤执法内控考评，建立健全内控机制建设效率、效果、效益的跟踪问效和反馈机制。健全内控节点指标体系的动态管理、运行情况监督检查和考核评估制度。通过促进外勤执法微观内控在“量”上的完善，逐步使宏观内控达到“质”上的优化。（四）发挥职能作用，源头预防、堵塞漏洞。提升纪检监察部门的监督水平，通过监察建议等方式帮助外勤执法部门堵塞风险漏洞。增强纪检监察队伍的专业能力，使其既是海关业务专家，又是案件查办专家。强化督察内审部门的源头预防作用，通过对审计所发现问题的整改，规范管理、堵塞漏洞，把外勤执法可能出现的问题消灭在萌芽状态。加强审计部门与纪