资本下乡VS村社互助：农地流转的两派试验

这是一篇值得乡建系统各个培训作为案例来引起讨论的报道，一种是劳动者在乡村组织化的条件下运作自己的资本；另一种是外部资本下乡。十八届三中全会的新土改对这两个做法都有作用 资本下乡VS村社互助：农地流转的两派试验作者：南方周末记者 樊殿华 南方周末实习生 王萍 发自：河南信阳、湖南益阳 2014-01-16 11:23:11 来源：南方周末 农村土地前所未有地吸引了各路目光，也引起了巨大争议。图为2013年11月8日，浙江桐乡市校场东路，一位农民挑着番薯藤从围墙里钻出来，他身后的土地将被用于商业开发。 （CFP/图）自从中共十八届三中全会放出信号启动新一轮土改后，农村土地前所未有地牵动着各路目光，但巨大分歧亦由此而生。土地流转，谁来主导？流转给谁？怎么流转？钱从哪来？地作何用？在这些关键问题上，各界争论不休。南方周末记者记录了这一领域里的两个主要派别分别主张由村社农民互助和主张资本下乡各自持续了四年的土地流转试验。一场关于土地的大争论正在中国徐徐展开，最新的争议是2014年1月10日，国土资源部部长、国家土地总督察姜大明公开说，“决不允许城里人到农村买地建房的所谓逆城镇化行为”。自从中共十八届三中全会放出信号启动新一轮土改之后，农村土地改革前所未有地牵动着决策官员、研究者和各路资本的目光。但是，争论也前所未有的激烈。这种分歧，从2013年11月底清华大学组织的一场关于土地流转的研讨会上可窥一斑。两位演讲者李昌平和王世渝，发表了近乎针锋相对的演讲。某种意义上，这恰是农村土地流转问题上两个不同派别的对话，因为两位演讲者，均为多年亲身参与土地试验的“实践派人士”。这两人都有或长或短的农村任职经历李昌平出身体制内，曾经四次担任乡镇党委书记、县农村工作部副部长等职，长期从事“三农问题”研究。上世纪八十年代末，王世渝曾在重庆巫山县官阳区当了三年副区长，当时就在大巴山“搞实验”，用机械化、工业化的手段帮助农民生产加工魔芋提高收入，其后十几年他更多地投身于资本市场，先后参与设计海南农产品批发市场、农产品期货市场，并运作新希望、德隆系下农业企业等公司上市，自称“农业产业链的每个环节都参与过”。两人对农村、农业与农民都极为关切，都认为自己站在农民的利益上，希望能拯救日益凋敝、空心化的中国村庄，增加农民财富，并重建新的农村秩序。两人同样都反对土地私有，反对土地向单一、垄断的大资本集中，都反对以各种变通方式触犯农业用地，坚持“要守住农业用地的底线”。但在解决“流转给谁、怎么流转、钱从哪来”的问题上，两人产生了莫大的分歧李昌平主张效仿台湾农会制度，主要通过“内置金融”在村庄内部解决；而王世渝则认为，遍观全世界的土地制度，“土地信托流转是中国今天的环境下最好的模式”，他力挺资本下乡推动农业产业化，辅之以外部金融。王世渝认为对方的方案过于封闭和缓慢，而李昌平则认为“不怀好意”的城市资本觊觎的是工业制造衰落之后廉价的农村土地，以及最终可以转化为能源的农业资源。他认为农民和农村集体应该在土地流转中享有更大比例的收益和更强势的主导权，而“村社共同体”是农业产业化无法替代的农村秩序的内生机制。有意思的是，四年前，两人几乎同时站在土地流转金融试验的原点，只不过其后四年，一个向左，一个往右。尽管他们都认同两种模式可以共存，但都坚信自己主张的方案才是“最有出路”的出路。南方周末记者走进了他们的每一块试验田。李昌平：“内置金融”试验在一个封闭的村庄里搞内置金融和土地流转，建立“内生机制”，过程必然是缓慢和小范围的，而且仰赖村干部的道德和能力。四年前，李昌平开启了乡村试验的第一步。2009年10月12日，河南省信阳市郝堂村，夕阳红资金互助社挂牌成立。和中国的大多数村庄一样，这时候的郝堂村荒芜凋敝，全村两千多人，一半劳力外出打工，剩下留守的多是老人小孩。这个资金互助社被李昌平称为“内置金融”，资金取之于村民，亦用之于村民。成立之初，互助社共募集34万资本金15个老人每人自愿缴纳2000元股金，区里的支持资金10万，李昌平出资5万，外加7个发起的村民各2万。村子里的年轻人符合一定条件，就可以从互助社贷款创业。按照社员们“两天两夜吵出来”的章程，利息收入40%用于养老金发放，30%公积金，15%管理费，15%风险金。最早一批入社的老人拿到的养老金，已经超过了当初掏出的2000元本金：2009年底，15名老人每人拿到300块钱。其后三年，分别为570元、720元和800元。到2013年，全村八成以上的老人都加入了资金互助社，互助社资本金超过两百多万。这只是第一步。接着村里专门成立了一家绿园生态旅游开发公司（以下简称绿园公司），法定代表人为村支书。郝堂村地处山区，村子面积很大，占地20平方公里，但耕地只有1900亩，人均0.9亩。这个城郊山区的村子，对山林和土地一直都看得很重，过去郝堂村的土地宁可荒着，也很少转包。在村里，南方周末记者随机询问村民，得到的答复大多是说，“祖宗留的，谁的林子耕地都不转包。”因为一个特别的机缘，中央美院油画师孙君来到这里，帮助郝堂村重新调整村庄水系，改造旧房，重现白墙黛瓦、炊烟袅袅的农村样貌。这使得郝堂村与邻近正忙着像城里人一样盖楼房的村子相比，显得很特别。但问题是，村庄建设需要的钱从哪来，地从哪来？绿园公司成为一个关键角色。这个新成立的村集体经济组织，负责土地开发，村里所有土地流转都必须经由公司之手，外来资本若想租用土地，也必须经过绿园公司。绿园公司先后以每亩1.8万、2.4万元的价格，从村民手中征用三百多亩耕地（市里帮郝堂村要了30公顷约450亩耕地转建设用地指标），用于村公共设施建设新建了学校、养老中心、茶馆和文学馆等。而后绿园公司又从村民手中直接流转了两百多亩耕地，在村口开凿了荷花池，租期60年，租金是每年 400斤稻谷的市价。新农村建设开销不菲：光是村里的征地补偿，就花去六七百万；养老中心民政局补贴60万，缺口还有60万；茶馆财政局补贴60万，缺口70万。村小学倒是几乎没花钱，因为一个老板捐了50万。资金从何而来？最初的资金撬动就来自夕阳红资金互助社。绿园公司从互助社贷款160万，用于最初的征地补偿。“这160万，可能撬动了5000万的建设。村里基础设施建设已经超过这个数。”村委会主任胡静说。绿园公司一度背负600万的负债，不过据村委会主任说，这笔负债已于2013年还清，来源是：绿园公司将征转来的建设用地中的80多亩，以每亩最低6万、最高9万的价格租给5个信阳市的老板盖“会所”，租期60年。村民之所以愿意拿出土地来，跟由此获得的新机会有关。到现在，郝堂村中心村的新农村建设基本完工，成为城里人的休闲之处，每个周末都有数百游客，最多的一天超过3000人。村里有了新的机会，一百多年轻人陆续回来了，村民说，靠农家乐和农副产品销售，收入增长了至少一半，多的翻了一番。在李昌平的土地流转金融试验里，最重要的一点是，通过资金互助社以及土地开发公司的运作，建立“村社共同体”的“经济基础”。四年时间，互助社资本金从34万增加到230万，而村集体拥有的固定资产从不足100万增加至五六百万，包括学校、养老中心、大礼堂、广场等。“村集体有了产权、财权，才有可能对村庄的一堆子事有事权。”郝堂村所在的信阳市平桥区一位官员对此非常认同，他觉得跟其他很多到过信阳讲学的“三农”学者不同，李昌平的方案接地气：“只等着国家项目拨款，没有经济基础，怎么做民主自治？”在李昌平看来，农村制度的研究，“今天都走进了死胡同”。他认为，传统社会里有家族共同体，家族为主，乡村为辅。新中国建立后发展成村社共同体。但到今天两者都没有了，农民彻底原子化。“没有经济和产权制度支持，没有共同体，选举出来也没人干活。”“中国大多数村庄，还是小农经济，不适合大资本。资本下乡，就是个剧烈的过程。中国的现代化过程，一定是个反反复复的过程，进城，退出城，进城，退出城。”李昌平觉得，自己始终是在替沉默的小农群体代言。然而，在一个封闭的村庄里搞内置金融和土地流转，建立“内生机制”，过程必然是缓慢和小范围的。而且“内生机制”的建立某种程度上仰赖村干部的道德自省和执行能力。一个需要拿捏的尺度是：集体经济收入是不是越多越好？平衡的点在哪里？一方面，村庄必须有经常、稳定的收入，用来支持村庄基本公共事务的运转，但另一方面，经济收入必须与村庄干部能力相匹配。“钱太多，能力达不到，很快容易内部人控制，出事。”上述平桥区政府人士说。农村的凋敝让人担忧，许多人都希望改变农业、农村和农民的面貌，但选择的路径却并不一样。图为郑州的一处村庄，2013 年12 月20 日，这里拆得只剩下一棵百年老树。 （CFP/图）王世渝：“信托是最好的方法”益阳建立的是中国第一个真正意义上的土地流转信托平台。借由信托制度，土地三权分离耕地、山地等土地所有权仍然归村集体所有，承包权属于村民，经营权则在村民自愿的前提下流转到信托公司，由公司代为打理，出租给“大户”。但在益阳，没有商业信托愿意做，当地政府自行成立了一家信托公司。就在李昌平开始在郝堂村的乡村试验一年后，2010年7月，王世渝设计的土地流转信托方案终于在湖南省益阳市草尾镇找到了试验场。王世渝力挺资本下乡。他认为这样“知识和技术才会去农村，才能带去新的种植、经营和管理模式”。而资本下乡，瓶颈在土地制度。解决土地问题，相比订单农业、土地租赁、土地入股这类传统模式，“信托是最好的方法”。此时，王世渝带着他构想的试验方案已经奔走了三年，“很多地方找我要，我也到处送，但一直都没有下文”。此前唯一算是有回响的是重庆。当时重庆在搞统筹城乡试点，一个区的副区长拿走了王世渝的信托流转方案。很久之后，王得知，当初这个副区长的确采纳了他的方案，但是将流转来的土地低价转让给亲戚朋友，变相做房地产，从中寻租。直到2008年，“把土地流转当做牛鼻子来抓”的时任益阳市委书记马勇真正对王世渝的方案发生了兴趣。从2003年左右开始，地处洞庭湖冲积平原的农业大市益阳就开始推进土地流转，但大多处于自发流转的状态，流转不成片、租期短、不稳定。“去哪里找信托？”马勇问王世渝。益阳市政府的研究人员曾经找到湖南当地一家信托公司，当时的信托公司正痴迷于给房地产行业和地方融资平台输送资金，对方表示“不做土地流转信托”。没有商业信托公司愿意做，于是草尾镇政府“打着政策擦边球”，独资200万成立了一个信托流转平台沅江市香园农村土地承包经营权信托有限公司。这个方案于是成为“益阳模式”的雏形。借由信托制度，土地三权分离耕地、山地等土地所有权仍然归村集体所有，承包权属于村民，经营权则在村民自愿的前提下流转到信托公司，由公司代为打理，出租给“大户”镇上管承租的农业企业叫“大户”。当然信托公司要求，流转时必须以村民小组为单位，土地必须成片。租期大约为8-10年。农民获得的回报是，每年每亩400-500斤稻谷，以国家晚籼稻的收购保护价格计算。2012年，每亩地租金大约为660元。“大户”需要在年初一次性付清500斤稻谷的租金，另外缴纳每亩10块的服务费这是政府平台在土地流转中的唯一直接收入。信托公司作为“受人之托，代人理财”的机构，负责遴选“优质大户”。比如，目前的选择标准倾向于那些在全国各大农贸市场有固定窗口的“大户”。大户入驻前，信托公司会先浇盆冷水：“农业不是暴利行业，做好连续亏损三年的准备。”“一旦出问题，就会是群体性事件。”草尾镇党委副书记李迎辉说。2012年草尾信托公司发现一家山东“大户”拖欠村民两个月的工资，很快便解除了合约。到现在，整个益阳大约一半的耕地发生了流转，其中约1/6通过信托平台。而在最早开始试点的沅江市草尾镇，通过信托形式流转的土地已经占所有流转面积的一半。按照王世渝最早预期的那样，农民对外来资本表现出极大的热情。增收，是最直接的红利。“但愿大户都能赚钱，现在就担心大户不要我们的土地。”52岁的乐园村村民李平国在家门口一边种着蔬菜一边告诉南方周末记者。现在他是湖南大地农业发展有限公司的一名雇工。他所在的乐园村95%以上的耕地被8家大户租用，大地公司经营着其中的1350亩。土地流转之后，李平国的角色发生着变化：从农民变成了产业工人。过去，李平国一家三口耕作4亩地，一年结余2000块钱。土地流转后，他们一家的收入是：4亩地的租金2000多块，两口子给大地公司的打工收入共4万块，加起来是原来的20倍。作为最早开始信托流转试点的村庄，乐园村人均年收入1.5万元，高于沅江市平均水平近一半。“大户”同样积极。在益阳，54个大户从政府信托平台处租地面积平均近800亩，大部分种植粮食蔬菜、花卉苗木。其中16个大户来自广西、山东等外省，租地面积基本在1000亩以上。这些“外省大户”曾经“到处找过地方”。尽管直接从农户手中租地，租金基本不超过每亩400块，比从信托公司拿地便宜1/3，但很难找到连片的土地，签合同一般只有3年，“不好投入”即便同样在草尾镇，通过自发流转获得土地的大户，户均租地面积仅为一百多亩，不到信托方式流转的两成。在政府平台被引入之前，原子化的农民好像一盘散沙。农民和“大户”之间直接签订的“契约”，脆弱得随时可以被任何一方撕毁。2008年，乐园村一百多户村民，将土地流转给一个外地老板。土地分散，加之赶上天灾，老板跑路时还欠村民6000元工钱。而大地公司董事长李卫兵 2003年曾在一个村子跟农民租了200亩地种花卉苗木，收成不错，结果农民看着眼红，租期未到就闹着要涨价，或者收回土地自己干。“中部地区不是很发达，在市场机制不是很健全、老百姓观念不是很跟得上的时候，政府还是应该用公信力培育市场。”李迎辉说。政府自然乐见其成。土地信托流转一下解决了三个棘手的问题：谁来种地、人往哪去，以及钱从哪出。大地公司入驻乐园村后的三年里，投入近1000万修建大棚、道路、电力、渠道等设施。李迎辉说，这是乡镇本级财政“无论如何都负担不起的”。草尾镇2013年镇本级收3200万，用于行政人员工资、农业基础设施投入后，仅结余四五十万。益阳建立的是中国第一个真正意义上的土地流转信托平台，引来无数地方政府争相拜访。后来的另一个著名试点福建“沙县模式”亦脱胎于此。不过，王世渝认为，益阳模式还处于“试验阶段”，“很多地方还不成熟”。如果要复制推广，必须设计更科学的治理结构，“让农民来参与监督，让农民当中的先进分子参与到监事会，避免土地流转通过招商引资开后门”。同时，要有对经营不善的风险控制，要引进全面的社会保险。另外，也要避免土地向大资本、大财团集中。“这是世界性的难题”“小农农地不可能成为正规金融的抵押品，这是世界性的难题。”流转只是第一步，如何能让沉睡的土地变成资本，才是真正的难题。在王世渝的方案里，建立信托平台只是第一步。第二步，给每个参与信托流转的农户颁发一个权证，相当于有价证券。第三步，建立益阳市土地流转市场，权证可以抵押、担保、交易。“可行。但是整个过程可能需要十年。”沅江市委常委、草尾镇党委书记李前进说。而他的副手李迎辉头疼的是，远水解不了近渴，“大户”仍然没法用信托合同从商业银行获得贷款。大地公司三年固定资产投资投入近1000万，其中300万左右来自国家拨付的土地整理项目资金，其余全是自有资金，没有一分钱贷款。草尾镇政府能做的是，将国家拨款的一些项目向这些“大户”倾斜。比如土地整理，每亩国家拨款2000元。作为土地信托流转的试点镇，在政府要求之下，当地小贷公司和信用社在贷款条件上可以向持土地承包经营权证的农民和从信托平台租地的“大户”发放小额贷款。2013年，草尾镇引进沅江市汇通小额贷款公司。农民的承包经营权证抵押贷款，一般每亩土地可以贷4000-5000元。“大户”可以拿着信托合同到政府加盖证明，50亩以上贷款额度为20万，平均每亩约5000元。小贷公司向十多户“大户”共放贷180万。草尾镇还打算引进一家村镇银行。“已经跟浦发银行接触好几次，希望2014年上半年能落户。”李前进说。草尾镇还向银行提出，能否通过“大户”联贷的方式解决一部分资金问题。然而，对大多数商业银行而言，即便土地确权颁证到户，这些土地证似乎仍然只是废纸一张给农民放贷，一是成本不合算。二是很难管理，万一出现问题，可不像拍卖企业资产那么简单，难以变现。这些尝试引入外部金融资本的做法，在李昌平看来，不过是仍然“在用城市的思维思考农村的金融问题”。他认为，“小农农地不可能成为正规金融的抵押品，这是世界性的难题”。李昌平觉得，他在郝堂村的资金互助社，可以解决这些难题。年轻人可以从资金互助社贷款创业，种茶叶，种板栗，养猪，或者在附近搞珍珠岩矿加工。贷款利息年化15.6%，金额上限10万，期限最长1年。贷1万以下的，找两个入社老人签字担保。贷2万以上的，除了找老人担保，还可以拿林权证或土地使用证抵押。村庄以内，风险可控。互助社的5名理事和监事，对这个村庄里的人知根知底，“银行有贷款的，家庭不和睦的，信用不好的，不贷”。一旦农民无法偿还贷款，土地承包经营权可以在村社内部流转这些对银行来说难以变现的资产，对同在一个村社的村民来说，却是有价值的。成立三年，互助社还未产生过一笔不良贷款。这在过去几乎是无法想象的村子里少有人能从信用社或是商业银行贷款。“贷一万要送一千块的礼。”村委会主任胡静说，“任何一个商业银行给农民贷款都是克扣得很。”四年时间，互助社资本金从34万增加到230万，现有贷款余额200万元左右。不过，尴尬的是，郝堂村夕阳红资金互助社一直未获银监会发牌。因为区里支持，最后是在民政局备的案。李昌平对此很困惑：2006年起国家开始允许搞资金互助社，截至2013年7月只批了49家，而“没法给农民、大户提供土地使用权抵押贷款”的村镇银行却已经开了近千家。王世渝则认为，应该“推动整个农村全面金融服务体系的建立”，包括银行、信托、证券等各种金融服务。比如，草尾镇的政府信托平台每年会有半年期、多达几千万的沉淀资金为了一定程度上约束流转土地的农民，大户每年初交付的土地租金，将每半年给农民支付一次。王世渝建议，这笔资金就可以设立小型投资基金，帮助农民创业。再比如，未来可以考虑成立土地信托银行。2013年12月30日，中国第二次全国土地调查结果公布。这次调查历时三年，耕地数据比以前多出来2亿亩。 （CFP/图）两个试验的升级版“经服社”是郝堂村夕阳红资金互助社的“升级版”除了资金，村民还可以把土地、房产都“存”进这个“综合合作社”。现在，随着中共十八届三中全会之后的土地热，李昌平和王世渝的试验都走向了更高的版本。2013年11月18日，郝堂村三百多公里之外，湖北梁子湖畔的张远村，李昌平帮助村民建立了一个名为“金地融托经服社”的组织。跟大多数村庄一样，这个村庄的集体经济常年入不敷出。每年收入5万元，主要依靠鱼塘养殖以及集体所有的林地出租，每年支出二十多万元，缺口部分仰赖“对口扶持和项目资金”。这个“经服社”是郝堂村夕阳红资金互助社的“升级版”除了资金，村民还可以把土地、房产都“存”进这个“综合合作社”。根据所有社员商议的结果，存款社员年息6%，大致相当于资金紧张时期银行理财产品的收益率。存款的村民还可以存款金额的80%为限为贷款户提供担保，如果以存款资金担保贷款并收回的，则可以享受8%的利息。贷款6个月以内，年化利率18%，如果贷款6个月以上，年化利率14.4%。相比郝堂村的资金互助社，“更高级的功能”是，村民可以承包地入股，最少10年以上。每年年初获得200斤籼稻的收益（同样按国家最低保护价计算），旱地和林地分别为130斤和70斤。如果年底结算，还可享受租金利息6%。村民如果以入社土地抵押贷款，水田每亩可以贷款4000元，旱地、林地每亩可贷2600和1400元。村民还可以用宅基地上的“闲置房产”入股，每年收益是房屋估值的1%-2%。村民还能以房产估值的50%抵押贷款，也可以估值的50%提供担保。经服社成立时，共募集资本金187万元，是郝堂村资金互助社成立之初的约6倍。按照李昌平的说法，成立不足一月，村民的土地流转意向已经接近2000亩，相当于全村水田和旱地面积的一半。按照李昌平的构想，这个“村集体经济组织”收入除了传统的贷存息差，还可以以“内部信托”（相对于益阳的“外部信托”）的方式经营流转入社的土地相当于把郝堂村的资金互助社和绿园公司合而为一。下一步，进城村民的闲置房产可以在村内流转给有需要的（如家中有新增人口）村民，或者由经服社统一代为经营，比如，用作农家乐的住宿点。经服