政策执行培训教材(PPT 74页).ppt

第六章政策执行,政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标转化为政策现实的唯一途径，是检验政策政策与否的唯一标准。政策执行有效与否事关政策的成败。因此，政策执行是整个政策过程的又一个重要阶段。,林顿约翰逊政府强化社会福利保障的“伟大社会”计划,约翰逊总统任内（20C60年代），共制订和实施近500项计划来增加社会福利，主要用于改善和提高就业、医疗、教育、生活和住房以及城市发展。先后通过的有关医疗和教育法案各40多个，他以卫生和教育总统自栩；但70年代，142项伟大社会立法皆被取消。,“柴油荒”背后的故事节能减排地方执行走样,中国“十一五”规划确定了单位能耗下降20%的目标，对于能否完成此目标，地方都很有信心；很多地方已经宣告另一相关任务，即淘汰落后产能指标提前完成了；中央制定的节能减排监测目标主要是企业用电，很多完不成任务的省市都在“拉闸限电”，但限电限出了“柴油荒”：市场有需求，企业有订单，你限电，我用柴油发电节能指标被偷梁换柱，数字把戏又再次上演。,柴油发一度电的成本要一块多，比煤高得多，少用了煤却用了更多的柴油，执行走样换来多输结局：难得到国际认可（中国对世界的节能承诺）严重影响企业生产经营舆论层面上民怨沸腾，政府形象受损肥了石油巨头影响到物价的稳定,为什么有很多看似合理或伟大的公共政策失败？为什么很多时候，公众会觉得公共政策似乎是花架子，没有实实在在地发挥作用？公共政策执行质量的高低,第一节政策执行概述,一、政策执行的含义及特征政策执行者为了实现既定的政策目标，通过建立组织结构，运用各种政策资源，采取解释、组织、实施等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果的动态过程。,政策意图,现实状态,政策执行,政策意图通过政策执行影响现实状态,通过政策执行将现实状态反馈影响政策意图,对政策执行的不同理解：行动学派：关注政策作为行动指南的指导性作用，强调政策执行的关键问题在于政策执行机关如何采取政策行动。（查尔斯奥琼斯）组织理论学派：强调政策执行组织机构的作用，认为政策能否有效执行，关键在于执行机构的主客观条件。（J佛瑞斯特）,政策执行的特征,1适用性。政策执行首先应该弄清楚该项政策的适用对象和范围，否则就不仅不会实现政策目标，还会影响政策的权威性和严肃性，从而削弱政策执行的力度。,举例：济南市经济适用住房管理办法,申请购买经济适用住房需同时具备以下三个条件：（1）具有市内六区城市居民户口（仍保留承包地或宅基地的除外）；（历下、市中、槐荫、天桥、历城和长清区）（2）家庭成员人均年可支配收入低于统计部门发布的上年度我市居民家庭人均年可支配收入的50%（含）；（3）无房或家庭现有住房面积低于统计部门发布的上年度我市城市居民人均住房面积的60%（含）；（2010,16）单身家庭除具备以上三个条件外，年龄35岁（含）以上的方可申请购买经济适用住房。也就是说，经济适用住房准入条件执行的是“四项控制标准”，即：控户籍、控收入、控面积、控年龄。,根据规定，济南市申请廉租住房的家庭，必须是无房，其成员人均年可支配收入要低于16642元，家庭夫妻双方年龄合并计算应满75周岁，单亲家庭、单身申请人年龄分别应满40周岁、45周岁。,举例：关于贯彻执行商品住房限购政策有关问题的通知,自2011年3月1日起，已有1套住房的本市户籍居民家庭（包括购房人、配偶及未成年子女，下同）、能提供自拟购房之日起前2年内在本市累计缴纳1年以上个人所得税缴纳证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民家庭，在本市市区范围内（包括历下区、市中区、槐荫区、天桥区、历城区、长清区和济南高新区，下同）限购1套住房（含新建商品住房和二手住房，下同）。对在本市已拥有2套及以上住房的本市户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非本市户籍居民家庭、不能提供自拟购房之日起前2年内在本市累计缴纳1年以上个人所得税缴纳证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民家庭，暂停在本市市区向其售房。违反规定购房的，相关部门将不予办理网签、合同备案及房屋产权登记手续。,2灵活性。在政策实践中，多数政策都属于不涉及操作层面具体细节的宏观政策，因此，在政策执行过程中，应结合地区、部门特点来制定可行的政策方案，不能生搬硬套。,3有序性。政策执行程序中的每个环节都具有时间上的先后顺序，需要按照一个阶段接一个阶段的层层推进，按照既定的次序来开展。因此，政策执行中应体现出阶段性和连续性。,4动态性。政策执行是一个思想和行为需要不断变化，不断调整的过程，并且这种调整和变动要贯穿于政策执行的全过程。政策执行中应根据具体情况和变化了的条件以及反馈信息，不断地调整原定的执行方案。,5协调性。政策执行的过程中需要对政策要素在空间上进行分配、重组和运动，政策执行的协调性就体现在对于任何政策要素的发展变化以及各要素的分配方式、比例、组合结构等影响到整个政策执行进程的变化进行协调。举例：食品安全监管体制,我国食品安全监管,从田头到餐桌，我国食品生产经营的各个环节都有“重兵把守”：农业、质监、工商、卫生在实践中，分段监管体制问题日益显现：部门间责任不清，有利就抢着管，无利就让着管，重复监管和监管盲区并存。同时部门间内耗严重，问题出现后相互推诿扯皮导致失去最佳监管时机。三鹿事件可谓是这一监管体制弊端的集中暴露：奶源收购运输环节无人监管；在消费者投诉产品质量问题后，相关部门之间没有信息互通,经过多年的起草和修订后，全国人大常委会于09年2月28日通过了新的食品安全法，将于6月1日起实施，旨在加强对生产企业的监管，加大对生产问题产品的企业的处罚力度。食品安全法对现行监管体制进行了调整，明确规定“国务院设立食品安全委员会”是高层次的议事协调机构，对食品安全监管工作进行协调和指导，旨在加强部门间的配合和消弭监管空隙。还加强了地方政府的监管职责。食品安全法中明确“国家建立食品安全风险监测制度”，相关部门应将食品的风险监管关口提前，主动对食源性疾病、食品污染和食品中有害因素进行检测，防止对人体健康的危害。,6时限性。政策执行的时限性体现政策执行中的每个阶段都有时间上的要求，政策执行的时限性为政策参与者提供了时间标准，避免政策执行行为各环节的中断。举例：教育4%目标、收入分配改革、燃油税改革,二、政策执行的功能,（一）实现政策目标的重要途径政策的主要目的不是研究问题而是要解决现实政策问题，政策执行是直接地、实际地、具体地解决问题的过程；政策目标实现的过程实际上就是政策执行修正政策缺陷和弥补政策漏洞的过程。,（二）检验政策成效的唯一环节从一定意义上说，政策执行的过程也就是政策结果产生的过程。只有通过政策执行，才能取得政策结果，才能对其进行分析和评价；政策执行是过程和结果的统一，没有好的过程，就难有好的结果。,（三）制定后续政策的基本依据为后续政策提供依据也称为政策执行的反馈功能；一项政策的执行过程不论好坏，不论是否达到预期的目标，都会在社会上造成深远的影响或不可逆转的结果；从某种意义上说，我们面临的社会现状就是过去无数项政策和现行政策实际发挥影响所形成的结果。,举例：新农保与老农保新农保和以前一些地方实行的老农保的区别：第一，筹资的结构不同。过去的老农保主要都是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式。而新农保一个最大的区别就是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，是三个筹资渠道。特别是中央财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上。第二，老农保主要是建立农民的账户，新农保在支付结构上的设计是两部分：一部分是基础养老金，一部分是个人账户的养老金。而基础养老金是由国家财政全部保证支付的。换句话说，就是中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。,第二节政策执行的过程与手段,一、政策执行的过程政策执行的过程一般包括三个阶段，一是政策执行的准备阶段，包括政策宣传、执行计划拟定、物质和组织准备等环节；二是政策执行的实施阶段，包括政策试点、政策推广、政策协调与监督等环节；三是政策执行的总结阶段，包括政策执行效果评估、政策执行追踪决策等环节。,（一）政策执行的准备阶段1.政策宣传政策宣传主要是指通过向社会公众宣传公共政策的意图和内容，加强政策认知，促使政策执行者正确执行政策和引导政策目标群体向政策希望的方向发展。2.执行计划拟定一是客观性原则。二是适应性原则。三是全面性原则。3.物质和组织准备,（二）政策执行的实施阶段1.政策试点政策试点是指一项新政策在正式推广之前，根据政策对象和政策适用范围的实际情况，选择具有代表性的局部地区或者群体试行政策的方法。,2.政策推广政策推广是在政策试点经验的基础上，政策在更大范围的实施。这是政策执行过程中涉及面最广、操作性最强的一个环节。在政策执行的推广阶段，必须遵循原则性与灵活性相统一的原则。所谓政策实施的原则性，是指政策执行必须遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策规定的要求去做，全面地、不折不扣地实现政策目标。所谓灵活性，是指在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法，因时制宜、因地制宜、因人制宜、因事制宜，使政策目标得到真正实现。,3.政策协调与监督政策的协调与监督贯穿于政策执行的全过程。政策协调是指运用行政、法律、经济等各种手段，调动并利用人力、物力、财力等多种资源，使政策执行过程中所涉及的不同执行机构和人员共同参与和紧密配合。,（三）政策执行的总结阶段1.政策执行效果评估根据政策执行效果，可以判断该项政策是应该继续推行，还是应该进行调整、革新或者终止，这都需要以政策执行效果评估的客观结果为依据。2.政策执行追踪决策政策执行追踪决策是指政策执行主体在政策执行过程中，根据得到的信息反馈对现行政策方案所做的根本性修正和变革。,二、政策执行的手段公共政策执行手段是指为了实现政策目标，政策执行者所采用的政策工具、中介途径和措施方法的总称。,（一）行政手段行政手段是指政策执行者依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示和规章制度等方式来推进公共政策执行的方法。行政手段是公共政策执行最基本的手段。主要特点如下：1.权威性。2.强制性。3.无偿性。4.具体性。,（二）法律手段法律手段是指通过各种法律、法令、司法和仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式对政策执行活动中各种关系进行调整的方法。法律手段是政策执行活动得以进行的根本保障。法律手段除了具有与行政手段一样的权威性和强制性外，还具有稳定性、程序性和规范性的特点。,（三）经济手段经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。经济手段主要运用价格、工资、利润、利息、税收、资金、罚款以及经济责任、经济合同等来组织、调节和影响政策执行者和政策对象的活动。具有如下三个特征：1.间接性。2.有偿性。3.关联性。,（四）其它手段除了行政手段、法律手段和经济手段外，随着社会的发展，政策执行手段也在丰富。出现了说服引导手段、技术手段等。说服引导手段也是政策执行的有效手段之一，它具有较少的强制性，更容易被政策对象接受。通过说服引导的手段引导人们将把政策内化为自身的信念，主动去贯彻公共政策。技术手段是采用现代化的科学技术来改进政策执行的方式，如网络技术、信息技术等。通过技术手段能够提高政策执行的效率。,第三节政策执行模型,一、过程模型政策执行过程的影响因素归结为以下四类：1理想化的政策2执行机构3目标群体4环境因素政策执行模型不仅强调了理想化政策的影响，还强调了目标群体、执行机构与环境因素的影响以及他们之间的互动关系，这被认为是该模型的最大贡献之处。,二、互适模型采用由具体到抽象的方法，说明政策执行是执行者（组织或人员）与受影响者之间相互调适目标和手段的一个过程，他认为这应是一个动态平衡的过程，而政策执行的成效就取决于二者互适的程度。互适模式说明政策执行者并不是简单被动地执行政策，受影响者也不是简单被动地接受政策，二者在政策执行过程中的相互调适能赋予政策以新的定义。并未说明调适过程的实质是什么，互适模型是一个相对简化的模型，忽略其他因素过多，适用范围受到很大的限制。,四项逻辑认定：1政策执行者与受影响者之间由于需求和观点并不完全一致，因此，为了在政策上实现双方的共同利益，需要彼此通过说明、协商、妥协等方式来确定一个双方都能够接受的政策执行方式。2政策执行者与受影响者在相互调适的过程中处于平等地位，双方进行的是双向交流，而不是传统单向的“上令下行”。3政策执行者可以根据环境因素、受影响者的需求和观点的改变而对政策执行的目标和手段进行调整。4受影响者的利益和价值取向将反馈到政策上，从而影响政策执行者的利益和价值取向。,三、博弈模型博弈模型就是运用博弈理论来观察、分析政策执行过程中相关参与者在就政策目标或手段的达成所作的说服、协商与妥协等互动情形。该模型以完全理性人为假设前提，认为在政策执行中，当面临冲突和竞争时，每一个参与者在做选择时都会遵循最大收益最小损失原则。包括以下规定：1竞赛者，即政策执行者和相关人员。2利害关系，即竞赛可能的原因。3竞赛资源，即包括策略与技术等软资源和财经、权威等硬资源。4竞赛规则，即竞赛获胜的标准或条件，其中公平竞赛是最基本的原则。5其他规定，即竞赛者之间的信息沟通性质以及所得结果的不稳定程度等等。,四、循环模型在环境条件的影响下，这一过程由三个不同的阶段构成。1拟定纲领阶段：将立法机关的意图转化为政策执行者执行政策的规范和纲领。2分配资源阶段：将政策执行过程中所需要的各种资源对执行者进行公平、公正的分配。3监督执行阶段：通过对政策执行过程与成果的评估，来确认执行者所应承担的行政责任。遵守三个原则：1合法原则。2理性原则。3共识原则。,四、循环模型循环模型不仅比较深刻地剖析了政策执行系统的内在关系，还说明了政策环境对政策执行所产生的重要基础性影响，以及强调了政策执行过程重复循环的价值。不过，它抹杀了政策目标群体的存在，则是不恰当的。,五、系统模型在政策决定与政策效果的转变过程中，有许多影响二者的因素，既有系统本身的因素，也有系统环境的因素。1政策目标与标准。2政策资源。3执行方式。沟通、协调和强制4执行机构的特性。政策执行机构的层次高低、规模大小、编制状况、组织结构、权责分配、人员特性以及与其他机构及人员间的关系5执行者的价值取向。6系统环境。政治环境、经济环境、文化环境和社会环境等,系统模型吸收了许多政策执行模型的优点，在该模型中将影响政策执行的主要因素都考虑了进来。但不足之处在于，未能明确说明这六个因素之间的互动关系，也就是说某一因素是否影响其他因素，直接影响还是间接影响其他因素的原因没有做详细说明。,六、综合模型在系统模型的基础上，将政策问题也视为影响政策效果的一个重要变量。1政策问题的特性。2政策本身的可控性变量。3政策以外的变量。综合模型的一个显著特点是将政策执行过程分为五个阶段：执行机构的政策产出、目标团体对政策产出的服从、政策产出的实际影响、感知到的政策产出的影响、政策的主要调整，需要分阶段来考察变量对政策执行的影响。,第四节影响政策有效执行的因素,一、政策问题的特性1政策问题的性质。越复杂的问题，执行的难度越大。2政策对象行为的多样性。3政策对象的规模。4政策对象行为需要的调适量。政策所需政策对象行为的调适量越小越好，不易造成抵触情绪，有利于政策的有效执行,第四节影响政策有效执行的因素,二、政策本身1.政策的合理性2.政策的具体性3.政策的稳定性,第四节影响政策有效执行的因素,三、政策执行主体（一）政策执行组织1组织结构的合理性。组织的纵向结构层级化和横向结构专业化2组织权责的明确性。3政策执行者（1）思想政治素质。（2）知识素质。（3）能力素质。（4）心理素质。,第四节影响政策有效执行的因素,四、政策对象1.利益取向通过给予政策对象实际利益的形式来推动政策的服从性，也可以通过对违规者惩罚的方式来推动政策的服从性2.文化心理因素最大限度的使政策对象心理对政策的理解和赞同3.文化教育程度通过教育的手段来提高政策群体的服从性,第四节影响政策有效执行的因素,五、政策环境1.政治环境（1）政治、政党制度决定和影响政策执行机构的设置、执行程序、执行方式、执行评估与沟通。（2）政治局势的稳定为政策执行的稳定有序运行提供支持。（3）政治的民主化程度影响政策执行的沟通、协调和公开化程度。（4）国际政治环境的变化影响公共政策的制定和实施。,2.经济环境（1）经济环境决定政策执行中需要的各种资源的供给。（2）随着经济全球化的发展，公共政策执行不仅要从本国、本地区的战略高度考虑，还要从对全世界的影响来统筹规划。（3）经济体制的变化影响政策执行的效率和运行模式。（4）经济基础中的利益结构特点影响公共政策的执行方向和程度。,3.社会文化环境（1）一个教育、科技、文化比较发达的社会，能够为政策执行的各环节配备高素质的人员，提供现代化的技术手段，政策执行效率高。（2）一个效益、民主、公平等价值观念备受推崇的社会，政策执行一般更多地反映民意，体现公平和效率。,政策执行,政策资源,政策执行机构,政策对象,政策环境,资金物资人力信息权威关系,政治经济社会心理,第五节政策执行的偏差及其矫正,一、政策执行偏差的概念所谓政策执行偏差是指执行者在实施政策的过程中，由于受主客观因素的影响，其行为效果偏离政策目标并产生不良后果的政策现象。也被称为“执行走样”、“执行梗阻”等。,第五节政策执行的偏差及其矫正,1象征式政策执行。做表面文章，或只做政策宣传而不务实际2附加式政策执行。人为附加了不恰当的内容，使政策执行超越了政策原定的要求，背离了政策目标3残缺式政策执行。只有部分被贯彻落实，其余则被弃置不顾4替代式政策执行。将现行政策内容、目标、性质等换上与其表面一致而与事实背离的内容5观望式政策执行。持观望态度，能拖的就拖6照搬式政策执行。缺乏灵活性，只是机械地照搬照抄,替代式执行矿领导屡屡挑战政令权威,05年2月23日国务院81次常务会就作出决定，矿长要下井带班。5年过去了，这一规定仿佛从没有真正落实过。10年10月7日起，安监总局正式开始施行煤矿领导带班下井及安全监督检查规定；但“矿长助理”下井带班和矿领导考勤作假又上演对抗；应加强安监部门和煤监部门派出的专项督查组、矿工、工会的监督能力；并加强问责制。,残缺式执行保障性安居工程为何得不到中低收入家庭的青睐,建设进度一拖再拖建筑质量堪忧选址偏僻缺少保障房社区该有的配套设施，如商场、超市、学校、医院等设施只见于规划图纸，未通公交车,附加式执行,吉林省镇赉县农机局在汽车下乡政策执行过程中公然违规，要求农民向农机局支付1600元，并称将组织统一购买，如不交钱将无法享受政府补贴，强行代购还卡住了农民的自由购买权。记者采访时却被农机局官员指责不懂政策。,观望式执行,为了保护空气质量，北京将抑制私家车发展。06年，北京市环保局一负责人专门表态：“我们既不控制私家车的发展，也不限制私家车的发展，但要抑制私家车的发展。”,第五节政策执行的偏差及其矫正,二、政策执行偏差产生的原因（一）主观原因1政策执行者因素（1）政策执行者的素质缺陷导致对政策的执行偏差。（2）政策执行者由于利益驱使导致角色错位。（3）政策执行者的执行方式欠妥导致执行偏差。2政策执行机构的因素（1）组织结构不合理。（2）执行机构中沟通和协调困难。（3）政策关系处理不当。,第五节政策执行的偏差及其矫正,（二）客观原因1政策质量低劣（1）政策目标错误或者模糊不清。（2）政策内容混乱。（3）政策标准不合理。2政策环境的变化3利益集团的压力4监督机制的不健全,第五节政策执行的偏差及其矫正,三、政策执行偏差的矫正（一）提高政策执行者的素质（二）加强政策执行的监督体系建设（三）提高公共政策质量（四）做好公共政策执行再决策（五）加强公共政策执行的制度创新,原则性和灵活性辩证统一的一种思路,政策提倡,政,策,禁,止,政策界限,政策灵活,变通范围,走边缘、不出线，用足用活用好政策,案例：粮食最低收购价政策执行,为保护农民利益、保障粮食市场供应，必要时由国务院决定对短缺的重点粮食，在粮食主产区实行最低收购价格。当市场粮价低于国家确定的最低收购价时，国家委托符合一定资质的粮食企业，按国家确定的最低收购价收购。,存在的问题：国家托市收购政策预期不明朗，私营购销企业、加工企业持观望态度，使国有粮食购销企业垄断了大部分粮源；国家托市收购政策的某些细节未考虑地方实际情况，预案公布时间、库点分布不合理，对政策执行效果造成不利影响；托市粮的