浅谈新时期信访工作的定位——从纠纷解决机制系统化角度的思考_0

1/11浅谈新时期信访工作的定位从纠纷解决机制系统化角度的思考社会冲突和纠纷无时不在无处不在。社会冲突和纠纷的存在，从某种角度说，是由于人性、资源和生产力水平的限制而引起；从另外的角度，社会冲突和纠纷的产生，也可追溯其社会根源和个性根源。不管怎么，社会冲突的产生是不可避免的。社会冲突和纠纷的形式与种类是多种多样的。现代社会的发展越来越明显地表现为多元化、多样化的趋势。因此，社会冲突及其解决机制也相应地表现为多元化、多样化的动向。不同形式和种类的纠纷需要有不同的解决机制，各种解决机制应当相互协调、相互配合，形成一个完整的、优化的系统。纠纷解决机制系统化，希望从宏观上分析现代社会中各种社会冲突的表现，以及解决社会冲突的各种制度，揭示社会冲突及其解决机制之间的应然关系，探索现有解决机制的整合与优化，并在归纳现代社会发展趋势的基础上，认知社会冲突的新的形式，寻求解决冲突的新方法。以行政领域为例，行政行为与行政管理手段的多元化、复杂化是现代行政法的发展趋势，与此相适应，必然要求并导致多途径、多渠道地实施行政救济。在此情况下，设2/11置和实施行政救济制度应当遵循一个基本原则救济途径、救济方式和方法与被救济的行政行为相适应。救济途径、救济方式与被救济行为相适应原则认为，由于现代社会的发展出现行政行为多元化的趋势，对不同的行政行为，应当设置不同的救济途径、解决方式和方法；反之，救济途径、解决方式和方法应当与被救济的行为相适应，应当根据被救济行为的不同特性而构建，具有与被救济行为相适应的程序和制度。由于救济途径在相当程度上决定救济方式和方法，因此，最主要的是救济途径与被救济的行为相适应。救济途径的设置与被救济行为不相适应，不仅达不到设置救济制度的目的，反而会产生负面影响。一、信访工作定位分析从纠纷解决机制系统化的角度观察和研究信访工作，笔者认为，要从以下几个方面明确新时期信访工作的定位。目的定位解决纠纷还是联系群众何谓纠纷解决有学者研究认为社会冲突“解决”的内涵“应当是多层次主观效果的综合体”，包含以下层次1、化解和消除冲突；2、实现合法权益和保证法定义务的履行；3、法律或统治秩序的尊严和权威得以回复；4、冲突主体放弃和改变对抗社会统治秩序和法律制度的心理和态度，增加与社会的共容性，避免或减少冲突的重复出现。笔者以为可以此作为我们分析、衡量和评判纠纷解决3/11机制的标准。在现有的纠纷解决机制中，诉讼可以也应该实现以上的四个层次。而某些解决机制，如人民调解，则大概只能做到解决冲突的第一个层次。这里并不是要分析各种解决机制的优劣。笔者也不认为不同的纠纷解决机制存在优劣之分。如果某一个解决机制只能实现解决纠纷的第一个层次，那是因为一个社会存在着只需要实现第一个层次功能的社会冲突。恰当地将不同的解决机制运用于不同的社会冲突领域，正是现代社会发展多元化的需要。但是作为一种纠纷解决制度，至少应当能够实现第一层次的要求，即化解和消除冲突。否则，其就不能被称为一项纠纷解决的机制。那么，当我们以此为标准，分析现有的信访制度时，不需要进行更多地审视，就会发现信访不仅不可能全面地实现解决社会冲突的多个层面的含义，甚至连化解和消除冲突都很困难。以目前信访机构的工作方式看，以及信访条例的规定看，信访机构工作方式主要是报送、转送、转交和告知另外的投诉途径，而唯一由受理机构直接办理的事项却缺乏如何办理的要求。条例对办理信访事项有期限的规定，但却没有规定受理结果的告知制度。依信访条例现有的要求与其实际运作，很难判断信访机构可以实现解决纠纷的目的。实践中，信访所起的作用更多地表现在舒缓社会冲突方面。4/11当然，或许也可以将信访机构定位为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，倾听群众呼声的渠道。问题是倾听群众呼声，仅仅通过信访机构是不够的。各级政府都应当设置相关部门联系群众，听取群众的意见。但其定位就应当是联系群众，宣传政策，而非解决纠纷。对象定位行政领域还是非行政、违法行政还是不当行政依信访条例的规定，信访人对下列信访事项，可以向有关行政机关提出对行政机关及其工作人员的批评、建议和要求；检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为；控告侵害自己合法权益的行为；其他信访事项。据此规定，信访所受理和解决的事项主要是涉及行政机关及其工作人员违法失职行为，但不限于行政机关及其工作人员的违法失职行为。实际上，目前我国广大信访机构所受理的事项覆盖广泛的领域，不仅涉及行政管理领域，也涉及司法审判、国企改制、人事管理等众多领域。就受理事项来说，与人民法院、人民检察院和政府的职能部门都有诸多重合、交叉。如何整合、优化受理领域和调整对象，是信访工作定位时必须要考虑的。就行政管理领域以外的纠纷与争议事项而言，应当说改革开放以来，我国已经建立起以三大诉讼法为标志的相对5/11完善的诉讼制度，并辅之以仲裁、人民调解、行政机关解决纠纷等途径的纠纷解决机制。民事纠纷、刑事纠纷已经完全可以循相关途径得到处理，信访途径不合适解决，事实上也不可能解决这类纠纷。就行政管理领域而言，由于我国现有的其他解决机制的配套使用，信访机构解决事项的着重点应该在于不当行政行为。因为，原则上，对行政机关的一切违法不当行为，只要认为侵害自己合法权益的，公民都可以进行信访。但由于对违法行政行为，另有行政复议、行政诉讼等途径实施救济，因而信访机构所有效解决的事项主要是行政管理活动中行政机关及其工作人员的失职、不当行为。除了对行政管理活动中行政机关及其工作人员的失职、不当行为不满的投诉外，从实践中的情况看，在信访中，也有相当一部分群众是对复议、诉讼等纠纷解决途径欠缺效率进行投诉。这一类纠纷是否应该纳入信访工作的对象，不仅涉及信访工作的目的和性质，而且涉及信访机构的职能和设置，更是需要综合加以考虑的。性质定位救济制度还是监督制度救济制度和监督制度有着若干的共同点，也有着密切的联系。但两者的设置目的不同。监督制度以监督行政机关以及其他国家机关依法行使职权为目的，而救济制度以维护公民、法人和其他组织的合法权益为目的。目的不同，6/11决定制度上的设置亦有所不同，以维护权益为目的，则制度设置上应当便于当事人行使自己的权利，应当设置某种经投诉的个案处理制度以及受理结果的告知制度，相关程序应当可以由当事人发动；以监督为目的，则投诉和个案处理不是制度设置之重点，而纠正违法，制裁违法者，给予处罚是制度设置时所重点考虑的问题。以行政领域为例，行政救济制度与监督行政制度最主要的区别是行政救济制度应当是某种经投诉的个案处理制度，以使受到行政机关行政行为侵犯的相对人能够自主地行使救济权，发动这种程序上和制度上的运作。因此，行政救济制度一定可以起到监督行政的作用，监督行政的制度不一定能起到行政救济制度的作用。例如行政诉讼制度既具有行政救济制度的性质，又具有监督行政制度的性质。但行政监察制度则只具有监督行政的作用，而不具有行政救济制度的作用。个人认为，信访制度目前的性质定位是不明确的。但是，作为一项救济制度似乎更为社会所需要。一方面，由于现有的关于信访的法律、法规缺乏明确的操作规范，信访条例作为一部行政法规，其立法的着眼点在于规范行政机关信访工作机构的活动，而不是提供一种法律救济手段，因此，信访在发挥权利救济途径上的作用有限。另一方面，从信访制度的特点上看，信访受理的事项虽7/11然广泛，但信访工作机构所有效解决的事项主要是行政机关及其工作人员的失当、失职行政行为，而这正是我国现有行政复议和行政诉讼救济制度所难以覆盖到的救济对象。同时，由于长期以来在信访工作机构工作过程中，公众已经形成一种对其投诉的倾向和习惯，故而如果有恰当的立法，如借鉴申诉专员制度，信访这种久已存在于社会生活中的制度将会焕发新的活力。从整个救济制度的设置上构想，信访工作机构应当在对失当、失职行为实施救济中发挥作用。方式定位信访工作方式是直接处理还是间接处理工作方式要根据处理对象而定。但一个首先要确立的观念是处理方式要与处理对象相适应。司法权解决纠纷，是以国家司法裁判的方式做出的，是一种直接对案件中的法律关系做出评判，对当事人的权利义务做出裁决的制度。对违法的行政行为，通过司法途径，可以由法院直接作出处理，予以确认、撤销、变更或者责令赔偿。但对于行政机关在法律规定范围内或者行政决定作出过程中的不适当或者不公平的行为，对于行政机关不适当、不公平、欠缺效率、缺乏说理等不当行政行为，则不宜通过司法途径直接予以撤销、变更或者责令赔偿，而只能提出改正、改进或者救济的建议。从司法权的本质来说，提出改正、改进或者救济的建议，既不是国家设立司法机关的目的，也非8/11司法权所擅长。如果将信访作为解决不当行政行为的途径，则其不同于司法途径解决纠纷的特点正可以发挥出来。二、信访工作的制度创新就行政领域而言，我国的信访制度作为各级人民政府同人民群众保持联系的重要手段，建国后，一直发挥着抒发民情，消除民怨，改善政府与群众关系的功能，同时也在一定程度上起到了行政救济与监督行政制度的作用。从其性质上说，信访制度既是行政救济制度，又是监督行政制度，但更主要的是一项行政救济制度。因为信访制度设置的目的是为了维护相对人的权益。从我国信访制度的历史发展看，当初设置信访制度也是为了弥补投诉途径之欠缺和保障体系之不足。在信访机构长期的工作过程中，公众也已经形成一种对其投诉的倾向和习惯。因此，信访制度完全可以借鉴当今世界很多国家实行的申诉专员制度的一些做法和经验，成为一种保护民权，对行政机关不当行政行为实施救济和进行监控的一项法律制度。需要借鉴的具体做法有第一，信访机构的工作领域和范围不良行政行政失当是由于法律、政策、资源甚至包括人性在内的各种原因而导致的一种无法回避的社会现象，而在经济高速发展，行政权力日趋扩大的世界性趋势下，表现得愈益突出。随着法治社会的发展，不仅对行政违法行为，而且9/11也对行政失当行为加以监控已成为社会文明和进步的标志之一。从行政行为与法律的关联关系以及行政行为侵犯公民权益的情况，可以将行政行为分为违法行政行为、失当行政行为以及合法行政行为。就行政失当或不良行政而言，应当既包括行政行为的结果合法但不当，也包括行政决定做出过程中的不当。传统的司法途径的优势是进行合法性审查，对于行政行为的结果虽然合法但不当很难加以审查，行政决定做出过程中的不当更是难以介入。在我国，对不当行政行为的关注开始于行政诉讼法起草过程中，研究者和立法者注意到由于行政自由裁量权的存在，会发生行政决定合法但不当的争议，并且也考虑到了司法对于不当行政行为加以干预的适当性和方式的特殊性。其结果就是行政诉讼法关于对行政处罚显失公正的可以判决变更的规定。这一规定既明确司法对行政决定结果不当干预的有限性，同时也将大量的不当行政排除于司法干预的范围。世界各国申诉专员制度虽然在受理事项的表述上各有差异，但大多集中在以下情形行政机关及公营机构不公平、不合理的行为或不作为；不公平、不合理的程序；歧视；不说明理由；信息不公开等。这些表现或者说情形，可以以行政失当或不良行政概括之。这里的不良行政，包括不10/11恰当的行政行为，也包括其他不良行政行为，如行政行为侵犯当时在法律上尚未明确规定的公民权利，以我国为例，如平等权。第二，信访机构的地位相对独立所有的纠纷解决机制都要求处理纠纷的机构地位独立，尽管不同的解决制度对独立的程度要求可以不一样。这是纠纷解决制度的公平性公正性要求所决定的。大多数国家和地区的申诉专员隶属于议会，实行议会专员制度，专员由议会产生，对议会负责。因此独立于行政机关。少数国家或地区的申诉专员属于行政系统，但在行政系统内部相对独立，如我国香港地区的申诉专员，对行政长官负责，属于行政系统，但在行政系统内部还是相对独立的，其工作人员不属于公务员。我国的信访机构地位不明。由于信访工作的目的、对象、性质不明确，因此，信访机构的地位也不明确。如果将信访机构定位为群工部门，作为党的机构设在党内也无不可。但如果将其作为纠纷处理机构，显然，应当设立于党的机构系统之外。如果将其界定为行政救济制度，则其设立于行政机关系统内部也无不可，只要在行政系统内部也保持一定的独立性。但如果将其界定为不仅救济不当行政，也对其他国家机关特别是司法机关欠缺效率的行为进行监控，则需要更多地借鉴议会专员制度的做法，在人民代表大会11/11系统下设立这个机构。第三，信访机构的工作方式个案报告与公开制度各国申诉专员制度都是一种经投诉的个案处理制度，实行受理结果的报告制度。这种个案报告对当事人公开、在不涉及投诉人身份的情况下对社