农业政策性金融现状调查与思考

1/15农业政策性金融现状调查与思考农业发展银行作为我国唯一一家农业政策性银行，成立已有十年了,期间，主要以支持政策性粮棉油收购业务为其主要职责。农业发展、农村稳定、农民增收强烈期盼着农业政策金融的支持,农业发展银行随着业务范围的扩大,在这个特定的区域，履行着重要的职能，在建设社会主义新农村过程中将发挥重要作用。一、农业政策性金融发展历程与现状农发行成立十年来,大致经历了三个阶段职能调整和业务发展。第一阶段（1996年11月省以下农发行组建1998年4月），是全方位支农阶段。这一阶段，其业务范围主要有一是办理由国务院确定、中国人民银行安排资金并由财政部予以贴息的粮食、棉花、油料、猪肉、食糖等主要农副产品的国家专项储备贷款；二是办理粮、棉、油、肉等农副产品的收购贷款及粮油调销、批发贷款；三是办理承担国家粮、油等产品政策性加工任务企业的贷款和棉麻系统棉花加工企业的贷款；四是办理国务院确定的扶贫贷款、老少边穷地区发展经济贷款、贫困县县办工业贷款、农业综合开发贷款以及其他财政贴息的农业方面的贷款；五是办理国家确定的小型农、林、牧、水利基本建设和技术改造贷款。2/15第二阶段（1998年4月2016年7月），是专司收购资金封闭管理阶段。1998年4月，为适应粮棉流通体制改革的需要，国务院决定将农业发展银行承担的农业综合开发、扶贫等专项贷款业务，以及粮棉企业加工和附营业务贷款划转到有关国有商业银行，农业发展银行专门履行粮棉油收购资金封闭管理职能，集中精力加强粮棉收购资金封闭管理工作。其业务主要办理粮食、棉花、油料、猪肉、食糖、羊毛等主要农产品的专项储备贷款，粮棉油等农副产品的收购贷款和调销贷款，以及粮食建仓贷款。第三阶段（2016年7月至今），是支农功能逐步拓展阶段。以2016年7月国务院第57次常务会议为标志，农发行改革发展进入新阶段。根据国务院第57次会议提出的农发行要“根据粮食流通体制改革的新情况，审慎调整业务范围，适当增加对粮棉油产业化龙头企业的支持，扩大中间业务”的要求，银监会先后批准我行开展粮棉油产业化龙头企业贷款（包括畜牧业等“过腹”转化贷款）、化肥等生产资料贷款、棉花加工设备技术改造贷款、代理保险、代理商业银行存款、代收代付等业务，加强与省级政府及国开行、保险公司等机构的金融合作等业务。2016年7月27日，银监会根据中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设和促进中部地区崛起的意3/15见中提出的“调整农业发展银行职能定位，拓展业务范围和资金来源”的要求，批准我行将现有的粮棉油产业化龙头企业贷款业务对象扩大到农、林、牧、副、渔业范围内产业化龙头企业，为农、林、牧、副、渔业产品的种植（养殖）、流通或加工转化，提供包括流动资金以及技术改造、仓储等农用设施建设和生产、加工基地建设所需的中长期信贷资金支持；批准我行开办农业科技贷款业务，专门为国家中长期科学和技术发展规划纲要（20162020）确定的优先主题领域内的农业科技成果转化和产业化项目提供短期流动资金和中长期资金支持。继去年我行成功开办农、林、牧、副、渔业范围内产业化龙头企业贷款和农业科技贷款业务外，今年又开办了农业综合开发贷款、农村基础设施建设贷款、农业生产资料贷款和农业小企业贷款等业务，使得我行在新农村建设中的作用和空间更加巨大。目前，我行逐步形成了以支持粮棉油购、销、储贷款业务为主体，以支持农副产品生产和加工转化贷款业务为一翼，以支持农业和农村的中长期贷款业务为一翼，以中间业务为补充的“一体两翼”业务发展格局，开始步入全方位支农的新阶段。二、农业政策性金融发展面临的机遇与挑战当前,国家加快推进社会主义新农村建设，实施中部地区崛起战略，为农业政策性金融提供了巨大的经济发展4/15空间。一是推进新农村建设，要求我行进一步加大支农力度。中央经济工作会议、中央农村工作会议和今年中央1号文件明确提出，要把“三农”问题放在经济社会发展全局的突出位置，坚持和完善各项支农惠农政策，扎实推进新农村建设。把发展现代农业作为新农村建设的首要任务。加大对现代农业建设的投入力度，重点支持粮食综合生产能力建设、农业产业化经营和农产品加工、农业基础设施建设、农业科技和农业市场体系建设。积极调整信贷投放结构，探索建立多种形式的担保机制，引导金融机构增加对“三农”的信贷投放。进一步深化粮食流通体制改革，继续对重点地区、重点粮食品种实施粮食最低收购价政策，把握好粮食储备吞吐和进出口的时机与力度，落实地方储备，保障市场供应和保持合理的粮价水平。这些政策要求与我行工作密切相关，也是我行加大信贷支农力度的重点和着力点。二是深化农村金融改革，要求我行进一步发挥在农村金融中的骨干和支柱作用。全国金融工作会议对金融业的改革发展做出了全面部署，并明确了农村金融改革的基本思路和主要政策措施，提出要努力形成商业金融、合作金融、政策性金融和小额贷款组织互为补充、功能齐备的农村金融体系，探索建立多种形式的担保机制，引导金融5/15机构增加对“三农”的信贷投放。中央几个会议都强调要进一步发挥我行在农村金融中的骨干和支柱作用，全国金融工作会议具体指出，要完善我行的功能定位和运行机制；适应粮棉油流通体制改革的新情况，完善粮棉油收购融资；开办农村综合开发等中长期贷款等。这标志着我行进入了全方位支农的新阶段。这既体现了党中央、国务院对我行的重视和信任，同时也对我行提出了新的任务和更高的要求。三是加强和改善宏观调控，要求我行进一步发挥应有作用。针对当前经济运行中存在的突出矛盾和问题，中央指出，实现今年经济工作的目标和任务必须加强和改善宏观调控，并继续实行稳健的财政政策和货币政策。严格限制对高耗能、高污染企业和产能过剩行业的劣质企业的贷款。继续加大对“三农”、中小企业等方面的信贷支持。宏观调控既为我行履行支农职责创造了良好的环境，也为我行制定信贷政策提供了依据。四是农发行业务范围进一步拓展给农发行带来了新的发展机遇。继去年我行成功开办农、林、牧、副、渔业范围内产业化龙头企业贷款和农业科技贷款业务外，今年又开办农业综合开发贷款、农村基础设施建设贷款、农业生产资料贷款和农业小企业贷款等业务，使得农发行在新农村建设中的作用和空间更加巨大。各级地方政府对农发6/15行的工作更加重视，农发行支持力度进一步加大，发展环境得到进一步改善。然而，展望发展的同时，应该看到农业政策性金融发展面临的严峻挑战（一）政策性包袱沉重，严重制约了农业政策性金融职能作用的发挥。一是信贷资产结构不合理，挂账及不合理占用贷款比重高，盘活不良贷款难。二是业务经营对财政补贴资金的依赖性大，而地方财政补贴到位难。三是信贷资金自给能力低，自我平衡和自我发展能力不强，存款组织难。四是国有粮棉购销企业改革改制不到位，承担风险能力较弱，挤占挪用农发行收购贷款的行为时有发生，信贷监管难。（二）客户群体先天不足，业务范围内可供选择的优质客户少。农发行的政策性因素决定开户企业不可能象商业银行那样拥有大量的客户群，客户群体相对来说比较单一。加之在其业务范内的客户载体发展动力和防范风险能力先天不足。目前，在粮棉主产区纳入农发行业务范围的企业，政策性贷款承贷企业大多改革改制不彻底、不到位，商业性贷款对象大多原始积累历程短，自有资金缺乏，抗风险能力弱，企业的资信等级普遍不高，内部治理不规范，农产品精深加工不足、产品档次低。业务拓展缺乏有效载体，业务经营面临两难选择，贷款营销难。所支持的7/15粮棉油产业化龙头企业仍相对集中在粮油产品粗加工和棉纺织项目上，农业产业化发展起点不高、品牌不精、龙头不强，一些好的企业商业银行早已介入，一些风险较大的企业商业银行不愿介入。有的地方还没有建立农业政策金融贷款担保公司或中小企业担保基金、政府出具担保函承诺风险保障等措施，搭建各级政府信用平台，对于这些企业，如果不支持，业务难拓展；如果支持，则不排除有产生新的贷款风险的可能。（三）客户经理队伍素质不高，责权利不对称。在金融知识不断更新，金融产品不断开发的背景下，缺乏系统的金融知识的再学习和再培训。在责任落实上，实行“谁放、谁管、谁收回”的终身追究制，而贷款审批需按权限层层审批，营销人员并不具有贷款最终权力，而各级管理行的贷款审批行相应承担的风险却不明确，最终形成权、责不清的状况。再加上贷款绩效考评的压力，导致营销人员“宁可惜贷保平安、不愿多贷担责任”。当前农发行仍然实行是行员等级工资制，以岗定薪、按绩取酬、按劳分配的岗位收入分配制度并未完全建立，直接影响了营销人员的工作积极性。（四）服务客户手段比较单一,金融服务相对落后。目前，农发行基层的机构为县市支行，机构网点较少，没有其他分支机构，对客户的覆盖面较小，难以提供充分8/15的金融服务。同时，在结算渠道上服务功能单一，大额现金支付由其他金融机构代理，企业销售资金通过其他金融机构转入，商业银行具有的先进的服务手段不能使用，难以满足客户的需求。服务手段单一，现有的结算服务内容相对单一，结算品种较少，很难满足客户需要。产品设计落后，不能根据客户的不同需要，设计不同的信贷产品和产品组合，实行个性化、差别化的产品策略。服务推介不力，缺乏有创意和吸引力的宣传公关策划，也没有建立自身特色的品牌形象。三、农业政策性金融发展的对策与构想一发挥骨干和支柱作用，服务建设“新农村”。“十一五”期间，农业政策性金融要不断增强信贷支农功能，信贷业务范围逐步覆盖“三农”的主要领域，信贷投放稳步增加，大力支持各类工业园区建设、农业基础设施建设和小城镇建设，并在特色农业、效益农业和生态农业等方面培育一批规模较大、带动辐射能力较强，有影响力的农业产业化龙头企业群体。1继续坚定不移地做好粮棉油收购资金的供应和管理工作，确保粮食收购不出问题。做好收购资金供应和管理工作，支持企业开展粮棉油收购是维护市场稳定、保护农民利益、促进粮食安全的重要手段，是履行农发行政策性职能的首要任务和发展基础，必须坚定不移地抓紧抓好。9/15要继续大力支持企业开展政策性粮食收购，确保国家粮食最低收购价政策和粮食储备政策得到有效落实。对国家指定企业开展的稻谷、小麦等主要粮食品种最低价收购的要优先保证资金供应。对中央和省级储备粮资金需要，要重点保证供应。对县市区开展的地方储备粮所需资金，在落实利费补贴来源的情况下，要及时保证资金供应。要继续支持改革到位的国有粮食购销企业从事粮棉油经营性收购、调销业务，同时要以支持粮棉油产业化龙头企业和地方骨干粮食加工企业为重点，鼓励和支持多元化主体参与粮棉油购销经营。2立足优势资源和特色产业，大力支持农业产业化经营。农业产业化是优化农村产业结构、壮大县域经济、增加农民收入的有效途径，是农发行支持新农村建设的有效载体。抓农业产业化关键是要抓优势资源和特色产业，特别是要抓有一定比较优势的产业。按照农发行现行业务范围，结合农业产业发展规划，围绕优势和特色农业农产品“七大系列”粮油食品加工产业、棉纺织产业、畜牧产业、水产产业、蔬菜产业、林果特产业、药材产业，通过培植龙头、建设基地、创建品牌，搞好信贷支持。3支持农村基础设施建设，改善农村生产生活条件。一是重点支持由政府主导投入、财政预算安排资金偿还、具有过桥性质的各类工业园区路、水、电建设、农业基础10/15设施建设、小城镇建设等基础设施建设项目以及纳入政府发展规划的主导产业的农产品基地建设。二是支持“路网”建设,改善农村交通条件。围绕地方确定的通乡通村公路建设规划和城镇路网规划,支持已经纳入交通部门计划的建设项目。三是支持“电网”建设,增加农村电力供应能力。支持各地较大型水电站技术改造、农村中低压电网改造、中小城镇电网建设、农村通乡通村通户“照明工程”等。四是支持“水网”建设,完善农村供水配套工程。支持各地大中型节水灌溉项目、城镇居民饮水工程、大中型水库改造工程。五是对农业产业化龙头企业基地建设中改造农田、建设和维修水利设施等资金需求给予支持。4支持农村流通体系建设，搞活农村市场。一是充分发挥地方区位优势和产区优势，支持建立各类专业的农产品市场，促进产销衔接。支持依托产区建立特色农产品批发市场，支持鲜活农产品冷藏、冷链设施的建设。二是配合“万村千乡市场建设”工程，重点支持经营效益好、社会效益佳、政府给予优惠政策的项目。三是积极支持化肥企业季节性化肥储备，对承担中央或地方化肥储备的，在落实储备贷款利息补贴和储备价差补贴的情况下大力支持。5支持种养良种体系建设，不断提高农业科技水平。结合农业区域布局和发展规划，支持优势和特色农产品良11/15种研发和繁育。6支持生态农业和循环农业建设，提高资源利用水平。支持从事种植业、养殖业、种养加一体化经营的山区企业发展退耕还林后续产业，巩固退耕还林成果。以农业产业化龙头企业为载体，支持节水农业、都市农业发展。支持企业发展农产品废弃物综合利用、可再生能源开发利用等项目。二）加强银政、银企合作，形成支农整体合力。重视和加强地方政府及有关部门的合作，充分发挥地方政府和部门组织调控作用，通过组建担保公司形式，为农业政策性金融提供良好的信用平台，更好地发挥农发行支持“三农”的作用。要重点加强贷款营销力度，认真做好客户及项目库的扩充、筛选、分类、排序等工作。按照“巩固一批、培植一批、优选一批、淘汰一批”的思路，大力实施优质客户发展战略。要重视市场主体的培育工作，配合政府做好现有企业的改革改制工作，充分运用信贷杠杆的调控作用和示范作用，重点扶持一批产权明晰、机制健全、管理高效、充满活力的产业化龙头企业。（三）完善支持方式，改进金融服务，有效拓展支农功能。要准确把握政策，在信贷支持上加快五个方面的转变，充分发挥现行贷款品种的功能作用，更好地促进信贷业务开展。在贷款对象上，由以支持国有企业为主向国12/15有、民营、股份制、混合所有制等多种所有制主体转变。在支持环节上，由以支持产品流通为主向支持产品生产、流通、加工转化和科研开发的各个环节转变。在资金用途上，由以支持企业原材料的购进储备为主向支持企业生产全过程转变。在贷款种类上，由以发放短期流动资金贷款为主向发放短期流动资金贷款和中长期贷款并重转变。在贷款方式上，由单一抵押担保贷款方式向多种方式转变。要在落实风险防控措施的前提下，按规定加快各环节运作速度，加快项目调查、审批和实施进度，提高办贷效率。对优质客户因企制宜实行差异化贷款管理，采取公开授信、规范贷款审批程序、实行优惠贷款利率等方式，巩固和提高客户忠诚度和稳定性。把加强信贷管理与做实金融服务工作结合起来，努力为企业提供市场信息、结算服务、融资理财等多元化的金融服务。（四）严格执行政策，加强信贷管理，努力防范信贷风险。有效防范信贷风险是实现农发行可持续发展的根本保证，也是保持农业政策性金融与地方经济发展良性互动的基础和前提。要正确处理业务发展和风险防范的关系，把风险防范置于工作的首要位置。一是要严格执行贷款准入制度。对产权制度改革不到位、企业管理不规范、产品技术老化、经营效益差以及有不良信用纪录的企业原则上不予支持。二是要严格执行审贷分离制度，坚持按权限和13/15贷款操作流程发放贷款，严禁超权限、逆程序发放贷款。三是推行贷款主责任人制度，对新发放的商业性贷款，明确贷款调查、审查审批和贷后管理的主责任人，对贷款管理的各有关环节负主要责任。四是建立和落实新增贷款损失的责任追究和追溯制度，对新发放商业性贷款出现不良贷款率高、或贷款违规违纪现象严重的支行，要严格追究有关人员责任。五是坚持以第一还款来源为主，同时运用担保手段防范企业贷款风险。缺乏政府信用担保或政府信用担保不足的商业性贷款，原则上应当实行抵押担保贷款方式，包括企业负责人个人资产抵押担保。五加强队伍建设，全面提高自身素质。针对农发行员工多年来一直从事政策性贷款业务，如何有效促进业务的稳健经营及拓展尚不熟悉的现状，一是按照急用先行的原则，借鉴商业银行和保险公司先进的营销管理和营销经验，包括营销理念、商务谈判技巧、商务礼仪规范、对外交往艺术等，组织客户营销人员边干边学，适应当前工作需要。二是面对农发行新业务的逐步拓展，应相应充实信贷人员，引进或培养资产保全的专门法律人才，做好新业务的风险防范工作。三是在思想上，要从多方面、多角度掌握职工的思想状况，通过开展经常性的多种形式的活动，营造一种融合现