新形势下农业政策性金融的强化

1/10新形势下农业政策性金融的强化内容摘要改革开放以来，我国对农村金融体系进行了一系列的改革，初步形成了农村商业性金融、农村合作金融和农村政策性金融共同发展的农村金融体系格局。加入WTO是我国经济发展的里程碑，它将极大地加快和推动农业和农村经济的市场化和贸易自由化进程，给我国农业和粮食流通体制及农业政策性金融的经营环境带来深刻影响。如何就强化农业政策性金融的必要性和对策作。是当今值得探讨的问题。新形势下农业政策性金融的强化一、强化农业政策性金融的必要性1、我国经济发展的新阶段决定了强化农业政策性金融的现实性随着现代化建设第二战略目标的实现，我国已进入了全面建设小康社会的新阶段。短缺经济的结束，经济总量的过剩，使我国经济运行中的结构性矛盾日益凸显。以粮食为主的农产品过剩，实质上是低消费水平在过剩。从长远看，为保证粮食安全，提供适应需求农产品品种，提高农产品的质量，都离不开农业政策的保护。2我国农村金融的现状要求强化与改革政策性金融1994年，为了实现商业性业务与政策性业务的分离，2/10为了促使农业银行真正按商业银行的机制运作，国家设立了政策性的农业发展银行。1996年农村信用社与农业银行“脱钩”，这样初步形成了以合作金融为基础，商业金融、政策金融分工协作的农村金融服务体系。此外还存在着1986年开始设立的被界定为其他金融机构的邮政储蓄机构。因此，从形式上看，我国农村存在着多元化的农村金融组织机构，但由于各机构逐利性增强和制度、体制欠缺等原因，农村资金大量外流和非农化，农村金融服务特别是对农民的贷款服务极度短缺。因此从农村金融服务的现实看，我国农村存在着严重的金融空洞。11994年我国成立农业发展银行，但从1998年3月起，为了配合粮食收购体制改革，实现收购资金的封闭运行，农业发展银行将农业开发、扶贫等专项贷款以及粮棉企业加工和附营业务贷款划转到了有关商业银行，开始专营农副产品收购资金的供应和管理工作，这样一来，农业发展银行的支农作用也就基本丧失了。2商业性金融在农村金融领域收缩战线。为了应对人世挑战，作为商业银行的农业银行的市场定位和经营策略发生了重大变化，资金投放从过去的以农业为主转为与农工商业并举，竞争的重点从农村转向城市。在金融服务上吸收存款多，发放贷款少。2001年国有商业银行吸储流出农村的资金在2000亿3000亿间。3农村信用社难以发挥农村金融主力军的作用。1996年国务院确定了农村3/10信用社合作制的改革思路，但迄今为止实质性的进展不大，突出表现在合作性不强，产权关系不清，群众基础薄弱；官办色彩浓厚，民主管理形同虚设，行业管理组织体系不健全；历史包袱重，不良资产比例高；对农民的金融服务少，逐利性增强。4邮政储蓄的快速发展从农村抽走大量资金。近几年来，由于邮政储蓄机构转存款利率过高，同时也具有遍布全国的网络，而且无任何风险。现在群众的金融风险意识不断增强，越来超越多地把钱存到邮政储蓄机构，邮政储蓄规模得以迅速发展。全国2002年的余额为739亿元，增长率达到25，增加额达到1457亿元，远高于全国的平均水平，目前其发展的势头一点也没有减弱。而且邮政储蓄资金65来自县及县以下，邮政储蓄组织的资金基本没有用在农村，使农村本来就非常紧缺的资金状况雪上加霜。3运用政策性金融对天然弱质的农业进行保护与支持是国际惯例农业是国民经济的基础。农业为人类提供基本的生活资料，为其他产业的发展提供原料和市场。但随着工业化和信息化的不断发展，它却逐渐成为弱质产业，各国政府莫不借助一定的手段将农业作为重点行业加以支持和保护。农业政策性金融融财政与金融优势于一体，成为各国扶持、保护农业的最佳选择。从国际范围看，利用政策性4/10金融手段扶持农业不乏成功运作的案例，如美国的商品信贷公司、日本的农林渔业金融公库以及巴西的巴西发展银行等。这些农村政策性金融机构在贯彻执行政府的宏观经济政策、扶持农业和农村经济发展、保护农民利益等方面发挥了重大作用，为农业发展提供了大量低成本资金，对农业生产与流通进行了必要的保护与支持，并引导商业金融加强对农村经济发展的介入和信贷支持，优化和健全了农村金融体系。二、当前我国农业政策性金融存在的主要问题目前，我国由国家指定的服务于农业的政策性金融机构是中国农业发展银行。1994年农业发展银行建立以来，在支持农业和农村经济发展方面发挥了不可替代的作用。但随着我国加入世贸组织WTO，国内粮食市场化改革的不断深入，以及农村经济结构的调整和完善，我国农业政策性金融发展过程中潜在的矛盾和问题正日益显现，这些矛盾和问题，不仅制约着我国农业政策性金融自身的进一步发展，更削弱了其应有的对农业和农村经济的金融支持力度。1、业务单一，支农领域有限，在促进农业经济发展中的作用范围还较狭窄。1994年农业发展银行刚成立时，承担着国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业综合开发、扶贫等业务的政策性贷款、专项贷款，代理财政文农5/10资金的拨付及监督使用职能。但到了1996年，人行将专项贷款权划归农业银行。1998年，在粮食流通体制改革中，为让农业发展银行更好的实现收购资金封闭管理，将农发行的山、水、林、电等农业综合开发和扶贫等政策性贷款权，亦被划归农业银行。再往后，农村信用合作社也从人行拿到了本应属于农业发展银行的政策性支农再贷款。这就使农发行实际上成为一个“专司粮棉油收购资金封闭管理”的机构；在支持农业产业结构调整、改善农业生产条件、增强农业生产后劲、保护本国农业发展等方面作用极为有限。2资金来源渠道单一，造成了规模与实力与农村经济发展的要求相距甚远农业发展银行设立之初，设计的资金来源渠道主要有财政拨款、发行金融债券、中央银行贷款等，但从目前的运行情况来看，农发行的资金来源主要是中央银行贷款，按1998年5月的统计，农发行的资金来源为748088亿元，其中来自中央银行再贷款675966亿元，占资金来源总额的如。农发行这种过度依赖中央银行再贷款的资金结构，不仅增加国家金融的系统风险，而且制约了本身资金来源的规模，不能满足业务发展的要求，难以实现支持农业和农村经济发展的需要。农业发展银行注册资本为200亿元人民币，包括各种业务在内的总资产约7000亿元人民6/10币。单从绝对额来看，这是一个不算小的数字。然而，这里面绝大部分是从原来国有专业银行政策性业务转移的存量，其增量十分有限，远远不能满足“九五”以来农业对国民经济的贡献率以及农业总产值自身增长的需求。3、机构和人员与辽阔的农业经济发展地域不适应。尽管农业发展银行是我国三家政策性银行当中唯一采取总一分一支机构设置模式的，但1000多个分支机构与5万多人的员工和我国近10亿农业人口、2亿多农户、14万多的各类农业生产经济组织相比较，几乎是沧海一粟，难以起到政策金融支持农业经济发展的应有作用，更别说提供全方位的政策性金融服务了。4、农村政策性金融业务的运作缺乏必要的法律约束。目前，我国有中国人民银行法来约束中央银行的行为，有商业银行法来规范商业银行的行为，但却没有政策银行法界定政策性金融机构的行为。缺乏强有力的法律约束，其实践过程中必然会导致政策性金融机构在追求自身利益与执行国家政策之间的摇摆。5、提供综合服务的功能几乎是空白。纵观国外的政策性金融机构，无论是发达国家还是发展中国家的，其业务特征都有一个共同点，那就是除了提供金融支持之外还提供诸如市场信息、经营管理技术、人员培训、企业治理结构设计、创业步骤规划等一系列与政策性金融活动密切7/10相关系列服务。正是这些配套服务，不仅提高了政策性资金投放的目的性、使用的效率性，而且也在很大程度上提高了政策性金融机构资产的质量，降低了资产的风险。三、农业政策性金融改革与强化对策1重新对农业发展银行进行市场定位，拓宽农业发展银行的业务领域政策性金融和其他形式的金融相比，最大的特点是非盈利性和非竞争性。农业发展银行应强化农业政策性银行功能，发挥对农村经济的基础支持作用，坚持政策性银行办行方向，办成为农业和农村经济发展提供多方位服务的综合性农业政策性银行。从当前农村经济和社会发展需要出发，考虑农业发展银行的现实情况，在业务范围上，农业发展银行应在继续履行好收购资金封闭管理职能的基础上，适当新增一些农业项目贷款业务，重点支持国家和省级政府确定的农业产业化龙头企业、农业和农村基础设施建设、退耕还林和生态环境建设以及农村社会化服务体系建设等。作为政策性银行还应代理财政转移支付、涉农建设、各项涉农补贴及国家涉农投资的拨付。把农业发展银行办成经营目标明确、治理结构科学、资产状况良好、业务管理规范、内控机制健全、管理手段先进，具有较强政策执行能力的政策性银行。2、扩大农业发展银行的资金来源渠道。从长远发展8/10角度看，农业发展银行应逐步缩小中央银行再贷款规模，改变目前资金来源渠道过窄且不稳定的现状，逐步拓宽融资渠道。一是发行农业金融债券，从金融市场上筹集资金。二是建立农业发展基金、农民共同基金，面向农业、农民融资，第三，境外筹资。统一办理国际金融机构和国际组织转贷业务，特别是世界银行、国际开发协会和亚行对我国的农业项目贷款和扶贫开发贷款的转贷，应该统一由国家政策性银行来经营。第四，国家可立法要求商业银行将存款增长的一定比例用于购买农业政策性金融债券，或把这部分资金划归农业政策性金融机构使用。第五，建议将邮政储蓄存款、社会保障基金等划归农业政策性金融机构使用。3、健全管理制度1信贷管理制度方面。农业发展银行必须以银行的方式而不是以财政的方式执行国家政策，要保证资金的有偿使用、专款专用及按期收回。必须遵循信贷资产安全管理的基本原则，讲究信贷资金的流动性和安全性；建立和完善风险管理机制，努力提高资金使用效益。严格审查贷款项目，对所有借款人，都要进行资信评估，确定其信用等级，尽量降低贷款的风险程度。2人才管理制度方面。尽量做到不拘一格选拔人才，建立起有效的激励约束机制。要制定经济责任制、经济指标体系和奖惩办法，强化业绩9/10考核，把政策性资金营运状况与员工的福利紧密联系起来；努力提高职工福利待遇，增强员工凝聚力。3加快金融电子化建设步伐。尽快建立起涵盖全国的计算机管理信息系统和营运系统；实现各种报表数据的自动传输、营业资金的电子结算；实现办公自动化、营业电脑化、信息反馈网络化和管理决策科学化。4、加强农业政策性金融立法建设，为农业政策性金融制度创新创造良好的外部环境。农业政策性银行的健康发展需要相关法律的支持和保护，所以应加快制订并出台相关的政策性银行法，确立政策性银行的经营原则和业务范围；界定政策性亏损与经营性亏损；规范农业政策性金融机构的经营行为，防止农业政策性金融商业化、财政化；建立还贷约束机制，明确财政、政策性银行与承贷单位三方的责任；规范同政府、财政、中央银行等有关部门的关系，明确政府通过政策、立法对农业政策性银行进行管理，防止财政、企业挤占挪用政策性信贷资金，保证其经营管理上的相对独立的经营自主权，并在其职权范围内不受行政干预，从而为加强政策性信贷资金的监管提供坚强的法律后盾。总之，农业发展银行目前作为我国唯一的农业政策性金融机构，是发展农业和农村经济的重要工