我国银行业监管低效的原因分析及对策分析

1/12我国银行业监管低效的原因分析及对策分析内容摘要本文从银行监管发展历程，来说明造成我国银行业监管低效的成因是多方面的，具体说有一是商业银行依法经营意识差，监管部门执法难严；二是我国金融市场竞争秩序混乱；三是不良资产的困惑；四是人本监管未到位；五是监管意识模糊。我国的银行监管经过人民银行到银监局，历程是光荣而艰辛的。作为开拓者，中国人民银行明确转换职能、把强化金融监管作为重中之重，十多年辛苦不寻常，为确保我国经济金融平安立下了丰功。银行监管也由单一的人行监管，到建立起多层次的复合监管体系。然而，监管之旅也是艰难崎岖的，面临的困扰和矛盾众多，银行监管其实一直是在被贬低质疑、批评指责埋怨中负重前行。造成我国银行业监管低效的成因是多方面的，包括历史体制、社会环境、银行体系、监管理念等，具体说来主要有1、商业银行依法经营意识差，监管部门执法难严多年以来，人民银行履行货币政策和银行监管双重职能，监管是在夹缝中迂回。虽然国家95年颁布了中国人民银行法等“五法一决定”，99年又出台了金融违法行为处罚办法，2/122002年又相继出现了银行业监督管理办法，但有法不依、执法难严的现象却成为一大痼疾，监管的执法环境差，作为监管主体商业银行依法经营的意识差，导致法规好看不好用。中国的银行风险是体制性、历史性的，在国有银行尚未真正商业化、在信用环境尚未根本好转、在历史包袱尚未有效消化的前提下，监管部门和商业银行自身控制金融风险的能力极其有限。许多情况下，银行本身是受害者，或者说是宏观改革成本的支付者，执法过严只会使商业银行的风险雪上加霜。最为难的是，前几年有些事情一违规就是各家银行全国一致的通病，而且明目张胆，法不责众，监管部门无可奈何，往往只能最终收拾残局，这我们只能从体制上、法制上找原因。象高息存款、做假帐、帐外经营、违章拆借、隐瞒不良贷款等等，泛滥时都是公开的秘密，大家前仆后继，看你查处谁这在人行对农信社搞综合治理的过程中体会得尤其深刻，如果逐个处分违规人员，会做事、能做事的人就要搞掉一大半，大家都不拿依法经营当事，执法无疑会陷入两难。其实，这种现象非金融系统所独有，也是举国上下各行各业都普遍存在的，中国最重要的是真正培养全民的自觉法制观念和法的思想。监管部门的执法权威受到的最明显挑战，表现为商3/12业银行服内不服外，守内部命令不守金融法规。象存款贴水，人行查处了十几年，查帐、悬赏举报、甚至派人假扮存款人，如同地下工作者一样地现场录音录像，手段用尽，文件发了不计其数，也处罚了不计其数，却禁而不止、此伏彼起。直到前几年，各商业银行总行发文明令禁止高息，竟然药到病除，一纸胜过外部监管十年功。由于是属地监管、同级监管，级别问题也形成了监管障碍，我国的银行多似行政化的准官僚机构，牛逼十足的商业银行行长很少在内心买监管部门的帐。国企的毛病国有银行都有，但银行是国家和监管者的特保儿，工商企业搞假冒伪劣执法者可以随时查封它取缔它，国有银行违规却是有恃无恐，客富欺行、业大震主，银行监管如同陪太子读书，执起法来无异于豆腐掉进灰里吹不得拍不得，我违规，你处罚，罚的是存款人，处的是国有资产，面对的是平起平坐的国家干部，任你依法监管、利剑在手，就是斩不了马谡。传统的银行监管也存在着查而轻处，处而不改，改而复发的弊端，年年违规年年查，年年岁岁花相似，翻来覆去总是查出的老毛病多，随便翻一下监管记录或工作总结就能发现，每年查处的问题和结论有着巨大的趋同性和反复性，预警和整改也次次搞，但跟踪督促工作不到位，对复发的老毛病没有从严从重处罚，商业银行总是顽疾难4/12改，致使监管者费时费力查出的问题收不到应有的成效。2、我国金融市场竞争秩序混乱我国目前的金融市场尚未形成公平有序的竞争秩序和环境。存款市场份额有限，优质信贷载体风毛鳞角，而金融机构越来越多，大家都想求发展吃独食，僧多粥少自然带来弱肉强食和恶性竞争，商业银行通过违规来获取短期利益。银行反监管能力超强，拿高息来说，商业银行按发展轨迹依次采取了众多办法，一是最初公然在存单上白纸黑字抬高利率；二是接着搞实物抽奖贴水；三是在传票上做暗记；四是后来双向轧减搞帐外帐；五是并帐后又调乱会计科目增加查帐难度；六是将高息成本列入费用；七是实行提高存款计件工资和定额吸存费用，由职工个人同储户一手清进行私下交易；八是钻利息所得税和教育储蓄的空子，通过公款私存、私款公存、扩大教育储蓄免税对象而变相抬高利率；九是有的无偿为客户提供办公场地、空调汽车电脑等办公设备、报销费用等方式，变相支付高息回报；十是银行同大客户签订明暗两套协议两种利率，对保险资金等大客户支付回扣。其手法多样性算得上是与时俱进，说明了道高一尺、魔高一丈，办法总比困难多，对策总比政策强。前几年，受各行各业会计信息普遍失真的影响，商5/12业银行的假帐之风也盛极一时，上行下效，全国一致。由于报到人行的报表不实，使非现场监测无以为本，非现场监管在国外是主要监管手段，但说实话在中国到目前为止似乎并没有取得实质性效能。我国银行监管的得力手段主要借助于现场检查，3、不良资产的困惑商业银行的不良资产是监管者的心腹大患，对如何化解其风险魂牵梦绕，监管部门为之付出了巨大的精力，总是将其放在监管工作的首位，对资产质量每年必查，逢会必讲，预警和整改通知发得自己都厌烦，2001年起更是各地成立不良贷款监管专班，起劲地为商业银行的不良贷款逐笔建立台帐，锁定基数，按月分析，按季考核。不良资产牵制了监管者的大部分精力。国家对商业银行不良资产问题高度关注，并成立四家金融资产管理公司，从99年至2000年先后剥离了万亿的不良贷款，然而到2001年国有银行的不良资产又积累到万亿元，达到占全部贷款的高水平，大大超过了四大商业银行的自有资金。许多被再三隐瞒的不良资产逐步浮出水面，人行刮起了资产质量监管风暴。2000年，人民银行组织大部分业务骨干进行了全国拉网式的资产质量及盈亏真实性检查，戴相龙行长亲自作了动员讲话，层层进行专题培训和部署，规模甚至超过956/12年起对金融机构帐外经营情况的并帐稽核，为数据的真实性要被迫如此兴师动众，想起来也令人无奈和寒心，终点又回到起点，这本是商业银行的法定义务底线呀。本次派出检查组万个，检查营业机构万个，并对1244个机构进行了处罚，处理人员1100人。2001年，人行接着对四家国有银行2000年下半年不良贷款余额多、比例高、升幅大的316家二级分行进行重点检查，逐笔审核不良贷款万笔，对1261名违规违纪责任人进行了查处。2002年，人行又开展大额不良贷款检查，对四家国有独资商业银行118个机构所涉及223户企业的277笔、单笔余额在1亿元以上的共亿元不良贷款进行了检查。对在贷款管理中有违规行为的114名银行工作人员依法提出了处理意见。在监管部门力度加大和商业银行深化改革的基础上，我国的不良贷款攻坚战取得了巨大胜利。从2000年第四季度开始，四家国有银行不良贷款比例出现拐点，2001年，四家银行不良贷款减少907亿元，不良贷款占比下降个百分点，2002年，不良贷款额减少951亿元，不良贷款率下降个百分点，今年，银监会又将四大银行不良贷款率下降的指标任务定为3到4个百分点，余额下降幅度定在700到800亿元。但监管部门连续性地划分和下达硬性降比指令，将经济行为转变成政治任务总是不妥。维持那么高的任务指7/12标实在是困难重重，这容易出现新的道德风险，上级层层加码，下级道道添水，各级分支行用更多的错误来掩盖现有的错误。这两年实际收回的现金比例并不高，相当一部分都是用税前利润打消坏帐。据新浪财经的文章介绍“2002年底，工商银行拿出接近86的经营利润，冲销历史各项财务贷款损失，建设银行用于88的经营利润填补过去呆坏帐，中国银行和农业银行同样用不低于80的比例销减不良贷款。4、人本监管未到位监管举措中最明智、最漂亮的就是逐渐深化了人本监管，关口前移，实施了金融机构高级管理人员任职资格监管，这一简单的举措却偏偏是最符合中国国情的“杀手锏”。外国银行家最怕罚款，而中国的许多银行管理者只能算是政客，唯一珍重的只是自己的顶戴花翎。在中国的法制化进程中，目前的银行管理也不无例外的是以“人治”为主，那我们就从“治人”开始，才是最符合国情的选择。金融机构千风险万风险，归根到底都是人的风险。通过对金融机构高级管理人员实行任职资格审查、任前考察、书面考试、年度考核、戒勉谈话等一系列措施，监管部门变相取得了金融机构的部分人事否决权，在未批复的情况下不准擅自更换负责人，对违规违纪者可以取消8/12高级管理人员任职资格，如同在他们仕途的前方祭起一把悬剑，无论如何，毕竟算是多了一种最具威慑力的监管手段，影响管理者个人前程远比对单位罚款令其重视得多，在实施几年来取得了一定的效果。但讫今为止，这项工作依然有相当的难点和缺陷。一是任职资格的审批条件仍不科学，硬尺度只有年龄、学历、职称和简历等老一套，对个人能力和操行难以把握定性，入口审核的真实意义不大；二是缺乏选择余地，拟任名单实际上是商业银行的组织决定，监管者对有的拟任对象可能认都不认识，基本会原封不动地盖章同意；三是取消违规者任职资格后，商业银行采取平职任用的对策，比如支行行长去职后，非机构负责人的中层干部不纳入任职资格监管，他调到市里当科长，毫毛不爽而且荣迁进城，失去了原有的惩戒效能；四是人情因素困扰在所难免，未审批或取消资格的都是特殊个案。五是这几年还对高管人员普遍进行着年度考核，有演变成形式主义的迹象。总之，如何完善这项工作是极具有探索价值和意义的。5、监管意识模糊应该说，我国的银行监管富有忧患意识，自知责任重于泰山，对查处违规、确保支付、化解坏帐、扭亏增效、鼓励创新、培养竞争力等无不视为己任，先商业银行之忧而忧，对国家、存款人、金融机构的利益关怀备至。监管9/12者恨不能三头六臂，包医百病，结果反被学者们认为是事事浅尝辄止，批评为监管理念模糊。我们的监管理念是不断进步的，从单纯的机构管理、合规性监管、到合规性与风险性相结合的监管，近年又提出了效益性监管。方式也从合规监管到审慎监管再到人本监管，并且在2002年全国金融工作会议上明确了监管的单一目标，就是保护存款人利益，新的银监会承接了这一理念并附加了一句保护金融消费者。金融监管理念在定位上还存在极大的困惑，这有待于继续研究探索。但目前迫切要弄清的是，金融监管对金融风险应该是着重在防范还是重在化解全社会对金融监管的期望值太高，监管者在责任感的驱使下也忧心如焚，的确希望能包医百病，执法者变成了操作工，在自己也茫茫然的情况下，却恨不得手把手去教商业银行怎样化险、怎样经营、怎样收贷、怎样营销监管者自身没有从事过实际业务，仍不折不扣地充当了教师爷的角色，相对的外行指手划脚地教从业的内行。可以类比的是，公安人员维护公共安全，职责是惩治犯罪而不是教化社会道德风尚。同理，我们的监管也不必去手把手地教商业银行应该怎么怎么做，而重在管你不能怎么做。我们必须承认这样一个事实，银行监管不是万能的，金融风险的根本出路在于，商业银行自身形成趋利10/12避害的风险免疫机制，非理想化的监管环境和条件下，一些常理似是而非，一些举措总会因种种因素而事与愿违，理性定位银行监管的效能十分必要，有所不为方能有所为。在金融开放新的形势下，对我国金融监管提出了新的要求，监管部门要借鉴国际经验，发展和完善我国的金融监管1、改革金融监管模式，建立多元化的监督约束体系。为顺应金融混业经营的发展趋势，我国要逐步由分业监管走向混业监管。充分重视行业自律这、银行内控、社会监督的作用，形成四位一体的多元化金融监管体系。2、建立充分的信息披露和信息报告制度2002年5月21日人民银行发布商业银行信息披露暂行办法，标志着我国己初步建立了信息公开披露制度。我国商业银行暂行办法的规定，对财务会计报告、各类风险和风险管理情况、公司治理信息及年度重大事项进行公开披露。针对我国商业银行风险管理能力较弱，各商业银行要参照国际银行业惯例，不断提高风险管理水平和风险信息的公开披露水平。同时，要进一步改革会计制度，提高会计制度的透明度、可信度以及与国际通行准则的统一程度。监管当局还必须用经济、法律的手段，对信息的虚假披露和不按期披露进行严格处罚，以保证披露信息的真实性、可11/12靠性。3、尽快建立适合我国国情的存款保险制度，包括1稳定金融，防止银行危机。2保护存款人尤其是中小存款人的利益。3体现公平公正的原则。我国的四大国有商业银行有国家信用作保证，而其它股份制商业银行、城市商业银行、农村信用社被排除在外，明显有失公允。4促进中小银行的发展，优化金融结构，提高资源配置效率。4、健全金融法律法规体系。一是要合理确定监管立法的目标，体现安全与效率并重的监管理念。二是针对我